T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II TER - Sentenza 26 marzo 2008 n. 2595 Pres. PERELLI Est. DONGIOVANNI Grandi Salumifici Italiani s.p.a. (Avv.ti G. Forte, C. Marinuzzi e L. Albanese) c./ Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (Avv. Stato) e Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino (Avv. S. Magelli e N. Greco)

1. Comunità europea – Indicazione geografica protetta – Riconoscimento – Procedura nazionale – Disciplinare diverso dalla proposta – Nuova pubblicazione – Obbligo – Sussiste – Ragioni.

2. Giustizia amministrativa – Impugnazione – Termini – Decorrenza – Piena conoscenza dell’atto – Pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero – Non imposta da fonti normative – Presunzione di conoscenza – Non sussiste.

3. Responsabilità e risarcimento – Risarcimento del danno – Condizioni.

1. La fase nazionale della procedura di riconoscimento dell’IGP, secondo quanto stabilito dal Reg. CE n. 2081/1992 (ora sostituito dal Reg. CE n. 510/2006), deve considerarsi avviata ex novo laddove il disciplinare che deve essere inviato alla Commissione europea differisca in maniera sostanziale dalla proposta di disciplinare oggetto di pubblicazione sulla GURI e della procedura di opposizione, poiché altrimenti sarebbero preclusi all’interessato l’esercizio del diritto di contraddittorio e la possibilità di ricorso giurisdizionale.

2. La conoscenza del provvedimento non può presuntivamente discendere dalla pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero, poiché questa non è imposta da alcuna fonte normativa. In mancanza di elementi probatori che facciano propendere diversamente, la presunzione di conoscenza dell’atto discende dalla pubblicazione sulla GURI.

3. Nelle ipotesi connotate dalla persistenza in capo all’amministrazione di significativi spazi di discrezionalità amministrativa, deve escludersi l’indagine del giudice sulla spettanza del bene della vita, ammettendosi, pertanto, il risarcimento solo dopo e a condizione che l’Amministrazione, riesercitato il proprio potere, abbia riconosciuto all’istante il bene della vita.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda Ter

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8392/2007 proposto da

Grandi Salumifici Italiani s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gaetano Forte, Chiara Marinuzzi e Luca Albanese ed elettivamente domiciliata nello studio di quest’ultimo in Roma, via dei Condotti n. 91;

contro

il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui è domiciliato “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di

Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Silvia Magelli e Nicola Greco ed elettivamente domiciliata nello studio di quest’ultimo in Roma, via Massa Fiscaglia n. 1;

e con l’intervento ad adiuvandum di

Negroni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Benvenuto, Daniele Maccarone ed Andrea Trotta ed elettivamente domiciliata nello studio di quest’ultimo in Roma, via A. Bertoloni n. 19;

per l'annullamento - del D.M. 4 giugno 2007 recante “autorizzazione provvisoria del Salame Felino” pubblicato nella G.U. n. 142 del 21 giugno 2007; - di tutti gli atti presupposti ed, in particolare, della “proposta di riconoscimento della indicazione protetta Salame Felino o Salame di Felino” pubblicata sulla G.U. 3 ottobre 2003 n. 230 e del disciplinare inserito sul sito del Ministero intimato e trasmesso alla Commissione europea il 3 aprile 2007; - di tutti gli atti connessi e consequenziali, e per la condanna al risarcimento dei danni subiti in ragione del comportamento dell’amministrazione, nonché per l’annullamento con i motivi aggiunti notificati alle parti come sopra rappresentate e difese in data 14 novembre 2007 e depositati il 10 dicembre 2007, - del D.M. 26 settembre 2007 pubblicato sulla GURI n. 242 del 17 ottobre 2007 recante “revoca del decreto 3 agosto 2007 e integrazione del decreto 4 giugno 2007, concernenti la protezione transitoria accordata a livello nazionale della denominazione “Salame felino” e per la quale è stata inviata istanza alla Commissione europea per la registrazione come indicazione geografica protetta”; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, e per la condanna al risarcimento dei danni subiti in ragione del comportamento dell’amministrazione, nonché per l’annullamento con i motivi aggiunti notificati alle parti come sopra rappresentate e difese l’8 ed il 9 febbraio 2008 e depositati il 25 febbraio 2008, - del D.M. 8 gennaio 2008 pubblicato sulla GURI n. 19 del 23 gennaio 2008 recante “autorizzazione all’organismo E.CE.PA. ente di certificazione prodotti agroalimentari ad effettuare i controlli sulla denominazione “Salame felino” protetta transitoriamente a livello nazionale con decreto 4 giugno 2007”; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali. VISTI il ricorso ed i motivi aggiunti con i relativi allegati; VISTI gli atti di costituzione in giudizio del Ministero intimato e dell’Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino; VISTO l’atto di intervento ad adiuvandum di Negroni s.p.a.; VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; VISTI gli atti tutti della causa; Nominato relatore alla pubblica udienza del 25 febbraio 2008 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni; Uditi gli avv.ti Forte e Marinuzzi per la ricorrente, l'avv. Tamiozzo per il Ministero resistente, gli avv.ti Greco e Magelli per l’Associazione e l’avv. Trotta per l’interveniente; Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

La vicenda contenziosa oggetto di esame riguarda il riconoscimento della indicazione geografica protetta (IGP) del “Salame Felino” o “Salame di felino” promossa, a suo tempo (anno 1997), dall’Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino (d’ora in poi, anche “Associazione”). La procedura nazionale di riconoscimento, dopo incontri svoltosi dinanzi ai rappresentanti del Ministero intimato, dell’Associazione per la tutela del Salame felino e dell’ASSICA (di cui fa parte anche la ricorrente), ha avuto un primo esito che ha portato, nel 2003, il Dicastero resistente a formulare una proposta di riconoscimento (pubblicata nella GURI n. 230 del 23 gennaio 2003) che costitutiva una sintesi tra la posizione restrittiva dell’Associazione controinteressata (secondo cui la zona di produzione del Salame Felino avrebbe dovuto essere individuata nella sola Provincia di Parma e la materia prima tratta dai suini allevati in Emilia Romagna, Veneto, Lombardia, Piemonte e Toscana) e quella meno limitativa dell’ASSICA (zona di produzione nelle regioni Emilia Romagna, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Piemonte, Molise, Umbria, Toscana, Marche, Abruzzo e Lazio, senza individuare alcuna specifica provenienza per la materia prima). La proposta formulata, in quella sede, dal Ministero resistente costituiva una sintesi tra le due posizioni sopra descritte ovvero individuava quale zona di produzione del “salame felino” un’area estesa all’Emilia Romagna, Lombardia e Piemonte. Dal mese di ottobre 2003 (anno di pubblicazione sulla GURI della predetta proposta di riconoscimento), non è seguito alcun ulteriore sviluppo della procedura né risulta che la stessa sia stata inviata alla Commissione europea per il definitivo riconoscimento dell’IGP, come previsto dal regolamento comunitario all’epoca vigente (Reg. CE n. 2081/1992). Successivamente, nell’aprile 2007, il Ministero resistente ha inviato alla Commissione europea la proposta di riconoscimento dell’IGP “Salame Felino” che ha recepito il disciplinare, a suo tempo, presentato dall’Associazione controinteressata che, come detto, aveva assunto una posizione più restrittiva sia con riferimento alla zona di produzione che a quella di provenienza delle materie prime. Lo stesso Ministero, in applicazione del Reg. CE n. 2081/1992 (poi sostituito dal Reg. n. 510/2006), ha accordato, con il DM 4 giugno 2007 modificato in parte dal DM 3 agosto 2007, una tutela transitoria (in attesa del riconoscimento comunitario) per quelle imprese (come la ricorrente) che avevano, nei cinque anni precedenti, utilizzato indifferentemente per i prodotti della specie la denominazione “Salame felino” o “Salame tipo felino” e ciò per un periodo non superiore a due anni. Avverso il predetto DM 4 giugno 2007, ed ogni altro atto a questo connesso, presupposto e consequenziale (ed, in particolare, proposta di riconoscimento pubblicata sulla G.U. 3 ottobre 2003 n. 230 e disciplinare trasmesso alla Commissione europea il 3 aprile 2007), ha proposto impugnativa la società interessata, chiedendone l'annullamento e la conseguente condanna del Ministero resistente al risarcimento dei danni per i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 5 Reg. CE 2081/1992 e del punto D della circolare del Ministero Politiche Agricole 28 giugno 2000 n. 4; eccesso di potere per difetto di istruttoria. La procedura di riconoscimento dell’IGP “salame felino” (che si distingue in due fasi, una nazionale ed una comunitaria) è stata avviata nel 1997 con la richiesta avanzata dall’Associazione controinteressata sulla base della procedura delineata dal Reg. CE 2081/1992 e dalla circolare ministeriale n. 4/2000. La proposta di riconoscimento avanzata nel 2003 dal Ministero non rispetta la procedura fissata dalla normativa citata nella parte in cui prevede l’elaborazione di una scheda riepilogativa “d’intesa con il soggetto che ha richiesto la registrazione”. Nel caso di specie, con la proposta del 2003, il Dicastero resistente ha effettuato una sintesi tra le diverse posizioni emerse durante l’istruttoria, ma che l’Associazione controinteressata ha avversato proponendo ricorso giurisdizionale al TAR Emilia Romagna, a riprova della mancanza di “intesa” tra le parti del procedimento. Il fatto, poi, che la proposta del 2003 contrasta con quella inviata nell’aprile 2007 alla Commissione europea ha provocato, oltre ad una violazione della procedura, anche la lesione del diritto di difesa degli interessati che non hanno potuto presentare opposizioni al nuovo disciplinare ora in contestazione. Ciò è causa di illegittimità della proposta di che trattasi in quanto, sebbene la procedura di opposizione sia stata svolta nel 2003, la mancata riedizione di questa fase in relazione alla nuova proposta non può ritenersi giustificata in ragione del formalismo a suo tempo assicurato; 2) violazione dell’art. 5 par. 1 commi 1 e 2 Reg. CE 2081/1992 e del punto D della circolare del Ministero Politiche Agricole 28 giugno 2000 n. 4; eccesso di potere sotto il profilo della legittimazione del Ministero a elaborare una proposta di disciplinare; incompetenza. La proposta di riconoscimento del 2003 è stata elaborata dal Ministero in violazione della normativa comunitaria la quale non consente all’amministrazione di effettuare operazioni di sintesi tra diversi disciplinari. Titolare dell’azione di riconoscimento è l’associazione ed il Ministero si deve limitare a valutare la validità della proposta e del relativo disciplinare senza alcuna possibilità di formulare una nuova e diversa proposta; 3) violazione dell’art. 5 Reg. CE 510/06 e D.M. 17 novembre 2006; eccesso di potere, travisamento. La procedura di riconoscimento, dopo anni di stallo, è stata riattivata con lettera del 16 ottobre 2006 attraverso la quale l’Associazione controinteressata ha sollecitato la rivisitazione della proposta del 2003. Pur tuttavia, la proposta inviata nell’aprile 2007 alla Commissione europea è diversa da quella formulata nel 2003 tanto che sarebbe stato necessario attivare un nuovo confronto tra le parti interessate posto che risulta che, a suo tempo, le regioni Lombardia e Piemonte avevano espresso parere favorevole sul primo disciplinare (quello del 2003). Il Ministero resistente, invece, ha ritenuto ora di accogliere totalmente la proposta dell’Associazione controinteressata cambiando radicalmente la zona di produzione dell’insaccato in argomento (ormai limitata alla sola Provincia di Parma). Secondo quanto previsto dal Reg. CE 510/06, l’amministrazione avrebbe dovuto assicurare che la “decisione favorevole” fosse resa pubblica cosicché gli interessati potessero attivare eventuali mezzi di ricorso. Il Ministero resistente si è, invero, limitato ad inserire il disciplinare trasmesso alla Commissione sul proprio sito informatico ma tale adempimento non è rispettoso delle garanzie di pubblicità fissate dall’art. 5, par. 5 comma 5 del Reg. CE n. 510/2006; 4) violazione dell’art. 5 del Reg. CE n. 510/2006 e del D.M. 17 novembre 2006; eccesso di potere; omesso riconoscimento del diritto di contraddittorio. La violazione della procedura fissata dal Reg. CE n. 510/2006 ha pregiudicato gli interessi ed il diritto di difesa delle parti interessate. Ciò assume maggiore rilievo se si considera che il citato regolamento comunitario ammette al c.d. periodo di adattamento (tutela transitoria), sia a livello nazionale che comunitario (cumulabile con quello riconosciuto a livello nazionale), soltanto coloro che hanno partecipato alla procedura di opposizione. Il Ministero resistente, non avendo pubblicato preliminarmente sulla GURI il nuovo disciplinare trasmesso alla Commissione, ha impedito la tutela transitoria e (anche definitiva) degli interessi della ricorrente; 5) eccesso di potere per illogicità; travisamento in ordine alla sussistenza dei presupposti IGP. Le denominazioni “salame felino”, “salame di felino” e “salame tipo felino” sono fungibili tra loro. E comunque, il fatto che il prodotto tragga origine da una limitata zona di produzione non significa che quel luogo determini automaticamente l’area coperta da tutela IGP. A ciò si aggiunga che i lunghi tempi di riconoscimento hanno consolidato una situazione di fatto che ha realizzato una condizione di mercato consolidata e caratterizzata dalla fungibilità delle suddette denominazioni. La ricorrente, a fronte di ciò e privata della possibilità di opporsi al nuovo disciplinare, deve registrare il prodursi di una danno considerevole derivante dal riconoscimento comunitario della denominazione nel senso proposto dal Ministero resistente; 6) violazione dell’art. 2 del Reg. CE 510/06; travisamento e manifesta illogicità. L’IGP (indicazione geografica protetta), a differenza del DOP (denominazione di origine protetta), è collegata alla “reputazione” ed alla qualità del prodotto che prescinde dal collegamento stretto con il territorio. Il disciplinare inviato alla Commissione ha quindi fatto assumere alla tutela dell’insaccato in argomento la veste di DOP e non di IGP come richiesto; 7) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; omessa motivazione; eccesso di potere. La nuova proposta di disciplinare inviata dal Ministero è affetta da difetto di motivazione posto che, a fronte del recepimento della linea indicata dall’Associazione controinteressata, nessuna ragione di fatto e di diritto è stata espressa per giustificare il mancato accoglimento della proposta a suo tempo formulata da ASSICA; 8) travisamento e manifesta illogicità; genericità della denominazione. La lungaggine con cui si sta svolgendo la procedura lascia supporre il tentativo del Ministero di riconoscere una denominazione che ha ormai assunto i caratteri della genericità, scollegata cioè dal luogo originario di produzione. Il regolamento comunitario prevede, al riguardo, che le denominazioni generiche non possono essere registrate. Ciò è provato da una serie di elementi come uno studio dell’ISMEA degli anni ’90 e dalle risultanze ed incertezze emerse durante la procedura di riconoscimento durata molti anni. Si sono costituiti in giudizio il Ministero intimato e l’Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino per resistere al ricorso mentre è intervenuta ad adiuvandum la Negroni s.p.a.. Con i motivi aggiunti depositati il 10 dicembre 2007, la ricorrente ha, poi, impugnato, per l’annullamento, insieme agli atti connessi, presupposti e consguenziali, il D.M. 26 settembre 2007 recante “revoca del decreto 3 agosto 2007 e integrazione del decreto 4 giugno 2007…” con cui è stata accordata la protezione transitoria a livello nazionale limitando l’utilizzo del marchio, per coloro che non rispettavano il disciplinare inviato alla Commissione europea, alla sola denominazione “salame tipo felino”. In altre parole, mentre con il decreto 4 giugno 2007 modificato dal DM 3 agosto 2007 era consentito utilizzare transitoriamente anche la denominazione “salame felino” per coloro che nei cinque anni precedenti lo avevano fatto, con il nuovo provvedimento impugnato tale possibilità non è più consentita dovendo anche questi utilizzare la sola dicitura “salame tipo felino”. Al riguardo, la ricorrente, oltre a riproporre le censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio deducendo l’illegittimità derivata del DM 26 settembre 2007, ha proposto i seguenti ulteriori motivi: 1) eccesso di potere; manifesta contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa. Il Ministero resistente ha revocato il D.M. 3 agosto 2007 sul presupposto della presenza di numerose pronunce giurisprudenziali che hanno ritenuto illegittimo l’uso della denominazione “salame felino” per i prodotti ottenuti al di fuori della Provincia di Parma (da ultimo, Cass. Civ. 21392/2005). Le predette pronunce (riguardanti cause per atti di concorrenza sleale e per l’emanazione di una norma tecnica di unificazione avente ad oggetto un disciplinare di produzione del salame felino che ammetteva la produzione anche al di fuori della Provincia di Parma) risalgono al 2005 e, quindi, il Ministero, già al tempo dell’adozione del DM 3 agosto 2007, conosceva il contenuto di tali decisioni. Ora, a parte il fatto che le sentenze citate fanno stato solo con riferimento al rapporto dedotto in giudizio, non è giustificabile che soltanto ora il Ministero revochi quanto autorizzato in precedenza. A ciò si aggiunga che, di recente, il Tribunale di Modena ha rinviato la questione alla Corte di Giustizia della CE per verificare la possibilità di considerare generica la denominazione contenente la dicitura “tipo felino” quando la procedura di registrazione si sia arrestata e gli operatori fuori zona ne abbiano fatto uso in buona fede da molto tempo; 2) eccesso di potere; violazione del diritto al contraddittorio. La revoca impugnata è stata adottata senza alcun contraddittorio con le imprese interessate che, peraltro, come detto, non hanno neanche potuto presentare osservazioni al nuovo disciplinare approvato dal Ministero ed inviato alla Commissione europea; 3) eccesso di potere; violazione del diritto al legittimo affidamento. Il DM 3 agosto 2007 ha creato una situazione di legittimo affidamento nella ricorrente che è stata lesa dal nuovo provvedimento impugnato. Ciò ha comportato per l’impresa l’ennesima modifica delle etichettature per adeguarsi alle decisioni ondivaghe del Ministero resistente. In quest’ottica, il Tribunale di Bologna, in sede cautelare, ha procrastinato l’effetto del decreto di revoca disponendo che il divieto di utilizzare la denominazione “salame felino” vale con riferimento ai prodotti etichettati dopo il 15 novembre 2007. Con i motivi aggiunti depositati il 25 febbraio 2008, la ricorrente ha, infine, impugnato, per l’annullamento, il D.M. 8 gennaio 2008 recante “autorizzazione all’organismo E.CE.PA. ente di certificazione prodotti agroalimentari ad effettuare i controlli sulla denominazione “Salame felino” protetta transitoriamente a livello nazionale con decreto 4 giugno 2007”. Al riguardo, la ricorrente ha riproposto nuovamente le censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti del dicembre 2007 deducendo l’illegittimità derivata del D.M. 8 gennaio 2008. In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie. Il Ministero resistente ha chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti perché infondati nel merito. L’Associazione controinteressata, pur chiedendo anch’essa il rigetto delle impugnative, ne ha dapprima eccepito l’inammissibilità perché il Tribunale civile di Bologna ha inibito alla ricorrente l’utilizzo della denominazione “salame felino” e, poi, l’irricevibilità nella parte in cui si rivolge contro la procedura nazionale di riconoscimento della IGP inviata nell’aprile 2007 alla Commissione europea. La ricorrente e l’interveniente ad adiuvandum hanno, invece, insistito per l’accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti. Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2008, durante la quale il Ministero resistente e l’Associazione controinteressata hanno espressamente rinunciato ai termini a difesa con riferimento ai motivi aggiunti agli stessi notificati in data 12 febbraio 2008, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Va, anzitutto, disattesa l’eccezione di inammissibilità dedotta dall’Associazione controinteressata posto che l’inibitoria all’utilizzo della denominazione “salame felino” imposta alla ricorrente a partire dal 15 novembre 2007 dal Tribunale di Bologna si riferisce comunque alla tutela transitoria accordata dal Ministero dapprima con DM 4 giugno 2007 (modificato dal DM 3 agosto 2007), poi revocato dal DM 26 settembre 2007. L’interesse della ricorrente, invero, continua a sussistere in quanto l’oggetto del giudizio principale riguarda la procedura nazionale di riconoscimento della denominazione IGP “salame felino”. Da ciò consegue che l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio determinerebbe il conseguente travolgimento dei provvedimenti ministeriali che hanno riconosciuto, in via temporanea, la tutela transitoria per le imprese che, nei 5 anni precedenti, avevano fatto uso di tale denominazione pur non rispettando le previsioni ora contenute nel disciplinare di produzione inviato in data 3 aprile 2007 alla Commissione europea per il definitivo riconoscimento.

2. Altresì infondata si rivela l’eccezione di irricevibilità (sempre) sollevata dall’Associazione tutela salame felino con riferimento alla impugnazione del disciplinare di produzione del “salame felino” inviato alla Commissione europea in data 3 aprile 2007 e pubblicato nel sito ufficiale del Ministero resistente. Ora, posto che tale metodo di pubblicazione del suddetto disciplinare (sul sito ufficiale del Ministero delle Politiche agricole) non risulta imposto da alcuna norma di legge o regolamentare, occorre verificare il momento in cui la ricorrente ha avuto piena conoscenza degli atti ora impugnati. La ricorrente sostiene di aver avuto notizia di tale circostanza al momento della pubblicazione sulla GURI del DM 4 giugno 2007 da cui si evince che, con nota n. 2174 del 3 aprile 2007, il Ministero resistente ha inviato il suddetto disciplinare alla Commissione europea. A fronte di tale prospettazione, l’Associazione controinteressata non ha apportato alcun elemento in grado di confutare quanto affermato dalla ricorrente non potendosi far discendere la presunzione di conoscenza dalla pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero che non è imposta – come detto – da alcuna fonte normativa. Al riguardo, la controinteressata afferma che, in data 3 aprile 2007, presso il Ministero si sarebbe tenuta una riunione di ratifica a cui avrebbe partecipato l’ASSICA (a cui risulta iscritta la ricorrente) in esito alla quale sarebbe stato reso noto il nuovo disciplinare da inviare alla Commissione europea. Si suppone, quindi, che la predetta Associazione avrebbe avvisato la ricorrente di tale circostanza ma, di questa affermazione, l’Associazione tutela salame felino non fornisce alcuna prova né produce idonea allegazione.

3. Ciò posto, può ora passarsi al merito dell’impugnativa. Al riguardo, attesa la fondatezza delle censure ivi proposte (come si vedrà nel prosieguo), riveste carattere assorbente l’esame del terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo (poi riproposti nei due atti di motivi aggiunti) che, attesa la loro intima connessione, possono essere trattati congiuntamente. Come detto, le censure si rivelano fondate. È necessario, tuttavia, precisare quanto segue: - la procedura di riconoscimento dell’IGP di un prodotto si compone di una fase nazionale ed una comunitaria; - la normativa di riferimento è costituita dal Reg. CE n. 2081/1992 ora sostituito dal Reg. CE n. 510/2006; - a livello interno, la procedura di riconoscimento fissata a livello legislativo dal Reg. CE n. 2081/1992 ha trovato attuazione con circolare del Ministero delle Politiche Agricole del 28 giugno 2000 n. 4 mentre il Reg. CE n. 510/2006 è stato attuato prima con D.M. 17 novembre 2006 (applicabile alla fattispecie in esame ratione temporis) e ora dal DM 21 maggio 2007; - la procedura di riconoscimento a livello nazionale, come attuata dal Ministero delle Politiche Agricole con circolare del 28 giugno 2000 n. 4, non ha subito sostanziali modifiche con il DM 17 novembre 2006. Ed invero mentre la circolare n. 4/2000, sul punto, prevede che “L'amministrazione provvede alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della proposta di disciplinare di produzione e della scheda riepilogativa, affinche' tutti i soggetti interessati possano prenderne visione e presentare eventuali osservazioni. Trascorsi trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, in mancanza di osservazioni o, dopo averle valutate ed aver risolto eventuali dissensi, l'amministrazione notifica alla Commissione la richiesta di registrazione e la documentazione relativa”, l’art. 7, comma 7, del D.M. 17 novembre 2006 dispone, a sua volta, che “Il Ministero provvede alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della proposta di disciplinare di produzione affinché tutti i soggetti interessati possano prenderne visione e presentare eventuali osservazioni. Trascorsi trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, in mancanza di osservazioni o, dopo averle valutate congiuntamente al soggetto proponente ed alla/e Regione/i e/o Provincia/e autonoma/e territorialmente competenti ed aver risolto eventuali dissensi, il Ministero notifica alla Commissione la richiesta di registrazione e la documentazione relativa”; - tale procedura di opposizione ha avuto riconoscimento esplicito a livello comunitario con l’art. 5, par. 5, del Reg. CE n. 510/2006 che, infatti (in maniera più specifica rispetto al precedente Reg. CE n. 2081/1992) prevede che “lo Stato membro avvia una procedura nazionale di opposizione che garantisca l'adeguata pubblicazione della domanda e preveda un periodo ragionevole nel corso del quale ogni persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo e stabilita o residente sul suo territorio possa fare opposizione alla domanda….. Lo Stato membro assicura che la decisione favorevole sia resa pubblica e ogni persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo disponga di mezzi di ricorso. Lo Stato membro assicura che la versione del disciplinare oggetto della decisione favorevole sia pubblicata e assicura l’accesso per via elettronica al disciplinare”; - in sintesi, sia a livello interno che comunitario, è previsto che, prima dell’invio alla Commissione europea (quindi al termine della fase nazionale di riconoscimento), la “decisione favorevole” e quindi il disciplinare compilato d’intesa con i richiedenti siano resi pubblici in modo tale che ogni soggetto interessato possa assumere tutte le iniziative ritenute più opportune a difesa dei propri interessi. A tal riguardo, il Ministero resistente, prima con circolare 28 giugno 2000 n. 4 e poi con DM 17 novembre 2006 (ora ribadito, sul punto, dal D.M. 21 maggio 2007), ha confermato che la pubblicità deve essere garantita tramite pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Ciò posto, si tratta di verificare se, nel caso di specie, alla ricorrente sia stata data la possibilità di conoscere l’iniziativa ministeriale e se sia stata garantita un’idonea pubblicità in modo tale da poter attivare azioni a tutela dei propri interessi. Al quesito deve essere fornita risposta negativa. È necessario, al riguardo, ripercorrere le tappe della vicenda: - nel 1997, l’Associazione fra Produttori per la tutela del Salame Felino ha chiesto il riconoscimento della indicazione geografica protetta (IGP) del “Salame Felino” o “salame di felino”; - la procedura nazionale di riconoscimento, dopo incontri svoltosi dinanzi ai rappresentanti del Ministero intimato, dell’Associazione per la tutela del Salame felino e dell’ASSICA (di cui fa parte anche la ricorrente), ha avuto un primo esito che ha portato, nel 2003, il Dicastero resistente ad effettuare una proposta (pubblicata nella GURI n. 230 del 23 gennaio 2003) che costitutiva una sintesi tra la posizione restrittiva dell’Associazione controinteressata (secondo cui la zona di produzione del Salame Felino avrebbe dovuto essere individuata nella sola Provincia di Parma e la materia prima tratta dai suini allevati in Emilia Romagna, Veneto, Lombardia, Piemonte e Toscana) e quella meno limitativa dell’ASSICA (zona di produzione da individuare nelle regioni Emilia Romagna, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Piemonte, Molise, Umbria, Toscana, Marche, Abruzzo e Lazio, senza specificare alcuna specifica provenienza per la materia prima); - rispetto a tale proposta di disciplinare pubblicata sulla GURI del gennaio 2003 non si ha notizia di osservazioni svolte dalla ricorrente o da altri soggetti interessati ma ciò nonostante tale proposta di sintesi non è stata inviata alla Commissione europea per il definitivo riconoscimento; - nell’aprile 2007, il Ministero resistente ha, su sollecitazione dell’Associazione controinteressata, inviato alla Commissione europea la proposta di riconoscimento dell’IGP “Salame Felino” recependo il disciplinare, a suo tempo, presentato dall’Associazione tutela salame felino che, come detto, aveva assunto una posizione più restrittiva sia con riferimento alla zona di produzione che a quella di provenienza delle materie prime; - tale nuovo disciplinare, sebbene oggetto di confronto nella riunione presso il Ministero del 3 aprile 2007 a cui risulta aver partecipato anche ASSICA (di cui fa parte – come detto - la ricorrente), non è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana. Ora, a fronte delle argomentazioni delle controparti secondo cui la procedura è stata regolare in quanto nel 2003 vi è stata la pubblicazione nella GURI ed il 3 aprile 2007 si è svolta una riunione presso il Ministero resistente, ciò che non può essere revocato in dubbio è che il disciplinare ora inviato alla Commissione europea è affatto diverso da quello del 2003, sul quale si era registrato a suo tempo una condivisione anche da parte della ricorrente la quale infatti non risulta aver presentato alcuna osservazione al riguardo. Rispetto alla modifica di carattere sostanziale del 2007, la procedura nazionale deve considerarsi avviata ex novo in quanto è sul nuovo disciplinare che deve essere garantito il contraddittorio con tutte le imprese interessate del settore. Ritenere il contrario significa ridurre la garanzia di partecipazione imposta ora dal Reg. CE n. 510/2006 e sempre riconosciuta dalle disposizioni interne (prima con la circolare n. 4/2000 e ora dal DM 17 novembre 2006 e dal DM 21 maggio 2007) ad un vuoto formalismo che basterebbe rispettare una volta nell’ambito del procedimento anche se le condizioni mutano del tutto durante la fase istruttoria. Al contrario, la ricorrente, a fronte del recepimento della proposta di disciplinare proposta dall’Associazione controinteressata, non è stata messa nelle condizioni di produrre osservazioni sulla nuova decisione del Ministero, deduzioni che, quindi, non sono state oggetto di valutazione al fine di effettuare la scelta definitiva sul riconoscimento dell’IGP “salame felino”. Del resto, che sul punto sussistano diversità di vedute è confermato dallo stesso Ministero resistente quando, nel 2003, ha formulato, dopo una riunione con le parti presenti (ASSICA e Associazione controinteressata), una proposta di sintesi che ammetteva una zona di produzione più ampia di quella proposta dall’associazione tutela salame felino. Ciò, come detto, ha portato la ricorrente a non presentare osservazioni sul rilievo che tale disciplinare non ledeva i propri interessi; situazione che è mutata quando, nel 2007, la proposta del Ministero ha un contenuto che si pone in contrasto con gli interessi della ricorrente. In questo quadro, non può ritenersi che la società interessata non sarebbe stata in grado di presentare osservazioni tali da poter contraddire la decisione assunta dal Ministero resistente. Le controparti assumono, invero, che pronunce giurisprudenziali (anche di Cassazione) abbiano già consacrato che la denominazione “salame felino” possa essere utilizzata solo per quei prodotti realizzati nella Provincia di Parma. Ora, a parte il fatto che le sentenze citate fanno stato solo con riferimento al rapporto dedotto in giudizio e si riferiscono a cause civili riguardanti atti di concorrenza sleale ovvero intentate per l’emanazione di una norma tecnica di unificazione avente ad oggetto un disciplinare di produzione del salame felino che ammetteva la produzione anche al di fuori della Provincia di Parma, ciò che deriverebbe dall’accoglimento della tesi delle controparti è l’inutilità non solo della fase nazionale di riconoscimento della denominazione IGP “salame felino” ma anche di quella comunitaria che, di fronte alle pronunce giurisprudenziali, dovrebbero avere un esito scontato, anche a prescindere dalle osservazioni fornite dagli operatori del settore che, quantomeno, sono chiamati a fornire all’amministrazione tutti gli elementi utili ai fini dell’assunzione della decisione più adeguata. Né, al riguardo, può invocarsi l’art. 21 octies della legge n. 241/90 secondo cui non è annullabile il provvedimento quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato posto che tale disposizione si applica solo in caso di attività vincolata che non ricorre, per quanto sopra esposto, nella fattispecie in esame.

4. In conclusione, previo assorbimento delle ulteriori censure dedotte, il ricorso introduttivo va accolto con conseguente annullamento degli atti impugati. Di conseguenza, gli ulteriori provvedimenti assunti dal Ministero resistente con riferimento al riconoscimento della tutela transitoria (impugnati con il ricorso introduttivo e con i due atti di motivi aggiunti) vanno allo stesso modo annullati in quanto trovano il loro presupposto nella nota del 3 aprile 2007 con cui il Dicastero ha inviato alla Commissione Europea il disciplinare proposto dall’Associazione controinteressata.

5. Con riferimento alla richiesta di risarcimento danni, il Collegio ritiene che la domanda, oltre a non rispettare il principio dispositivo “puro” che regola l’azione risarcitoria posto che la ricorrente non ha assolto all’onere probatorio sulla stessa incombente, sia, allo stato, inammissibile essendo la valutazione rimessa all’amministrazione resistente, alla luce di quanto esposto in precedenza, connotata da ampi margini di discrezionalità. Il Collegio ritiene, infatti, di dover aderire, anche in considerazione delle peculiarità del caso concreto, alla tesi che, in ipotesi connotate dalla persistenza in capo all’amministrazione di significativi spazi di discrezionalità amministrativa, esclude l’indagine del giudice sulla spettanza del bene della vita, ammettendo il risarcimento solo dopo e a condizione che l’Amministrazione, riesercitato il proprio potere, abbia riconosciuto all’istante il bene della vita. Nel qual caso, il danno ristorabile non potrà che ridursi al solo pregiudizio determinato dal ritardo nel conseguimento del bene anelato (per tutte, Cons. St., sez. VI, n. 1945/2003).

6. Attesa la complessità della vicenda, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, tranne per quanto riguarda il contributo unificato che, ai sensi dell’art. 13, comma 6 bis, del DPR n. 115/2002, segue il criterio della soccombenza.<

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. Seconda Ter, accoglie il ricorso in epigrafe ed i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento danni. Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio. Contributo unificato a carico in solido del Ministero resistente e dell’Associazione controinteressata, ai sensi dell’art. 13, comma 6 bis, del DPR n. 115/2002. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 25 febbraio 2008, con l'intervento dei magistrati: Michele Perrelli - Presidente Antonio Vinciguerra – Componente Daniele Dongiovanni – Componente est.