Immobiliare Verdi Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio Cugurra, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo, in Parma, via Mistrali 4;
contro
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le dello Stato di Bologna, presso i cui Uffici in Bologna, via Guido Reni 4, è domiciliato “ex lege”;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
a) della nota in data 18.4.2007 prot. n. 2366, recante avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale del fabbricato “ex Enel” attualmente di proprietà della ricorrente, sito in Parma, piazzale Della Chiesa; b) della nota in data 19.4.2007 prot. n. 2404 avente ad oggetto la sospensione dei lavori di ristrutturazione del suddetto fabbricato intrapresi dalla ricorrente;
e, con motivi aggiunti di ricorso, per l'annullamento: c) del provvedimento in data 26.10.2007 prot. n. 1310, con il quale la Direzione Regionale per i Beni culturali e Paesaggistici dell'Emilia Romagna ha dichiarato l'interesse culturale del suddetto immobile.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi rispettivi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all'udienza pubblica del giorno 22/1/2008, il dott. Umberto Giovannini e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Riferisce la società ricorrente di essere proprietaria di un palazzo, in Parma, piazzale della Chiesa, un tempo adibito a sede dell’ENEL e che nel vigente strumento urbanistico è classificato quale attrezzatura confermata e di progetto, con possibilità anche di interventi di demolizione e ricostruzione e di destinare lo stesso ad usi residenziali.
Sulla base della riferita disciplina urbanistica locale, la ricorrente ha acquistato l’immobile da ENEL e ha poi, in data 2/5/2006, presentato DIA al fine di ristrutturarlo per poi adibirlo al predetto uso.
Dopo svariati mesi dalla data di inizio lavori di ristrutturazione, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Parma e Piacenza ha comunicato alla proprietà l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale del fabbricato “ex ENEL”, contestualmente disponendo la sospensione dei lavori.
Ritiene la ricorrente che i suddetti atti siano illegittimi per i seguenti motivi in diritto:
Violazione degli artt. 13 e segg. del D. Lgs. n. 42 del 2004; Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità; violazione del principio dell’affidamento;
Le norme in rubrica presuppongono che la necessità di sottoporre un bene a vincolo non sia mai stata valutata dall’amministrazione dei beni culturali.
Nel caso del palazzo “ex ENEL”, invece, l’amministrazione ha valutato almeno due volte l’immobile: una prima volta al momento della dismissione del bene dal patrimonio dell’ente pubblico e una seconda volta nell’ambito della procedura di approvazione dello strumento urbanistico del Comune di Parma.
E’ a seguito di tali valutazioni negative circa l’interesse del bene che lo stesso è stato posto in vendita senza alcun vincolo e che allo stesso è stata riservata la suddetta classificazione urbanistica.
Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi sia perché riguardano un bene sul quale l’Amministrazione si è già pronunciata, seppure implicitamente, nel senso dell’insussistenza di alcun interesse sia perché la nuova valutazione si pone in contrasto con le precedenti.
Eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del principio dell’affidamento e del principio di proporzionalità, travisamento di fatto;
I lavori di ristrutturazione del fabbricato erano in corso ormai da un anno quando l’amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione di interesse storico - artistico dell’immobile.
Durante tutto questo lungo periodo la Soprintendenza non ha sentito il bisogno d’intervenire, né la stessa risulta avere fatto un recente sopralluogo sul posto, dato che se così avesse operato certamente si sarebbe resa conto delle sostanziali ed irreversibili modificazioni apportate all’immobile nel corso dei lavori di ristrutturazione e certamente avrebbe rilevato che lo stato avanzato dei lavori non consentirebbe la restituzione del bene alle condizioni originarie.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria;
La comunicazione di avvio del procedimento è corredata da una relazione nella quale, in concreto, si ricostruisce la storia del palazzo “ex ENEL” e dell’architetto che lo ha progettato.
La relazione si ferma però al 2004 ed essa, quindi, non tiene in alcun conto né che il bene è stato messo in vendita nell’ambito della procedura di dismissione del patrimonio pubblico, né che lo stesso ha subito essenziali modifiche a seguito del consentito intervento di ristrutturazione intrapreso dalla società attuale proprietaria dell’immobile.
Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi anche a causa di un’istruttoria palesemente carente su un punto decisivo.
Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e per travisamento;
La citata relazione contiene numerosi errori di fatto ed inspiegabili travisamenti.
Non risponde al vero, per esempio, che i paramenti delle facciate principali sono in laterizio speciale cotto-antico, trattandosi, al contrario, di banalissimi mattoncini di rivestimento di produzione industriale; manca, inoltre, alcun cenno ai numerosi rimaneggiamenti che il manufatto ha subito quando ancora era destinato a sede dell’ENEL di Parma ed al fatto che da quasi un anno sull’immobile fosse in corso un intervento di ristrutturazione.
Richiesta di risarcimento dei danni subiti;Gli atti impugnati producono alla società ricorrente un danno economico enorme, avendo essa effettuato cospicui investimenti e fatto ricorso al credito bancario.
La sospensione dei lavori ha causato un ingente danno economico all’impresa, che è costretta a non utilizzare le maestranze delle quali si è dotata.
Si chiede la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento dei danni che, col suo comportamento illegittimo e colpevole ha provocato, con quantificazione degli stessi da effettuarsi in corso di causa.
- Con motivi aggiunti di ricorso, ritualmente e tempestivamente notificati al Ministero per i Beni e le Attività Culturali e successivamente depositati presso la Segreteria della Sezione, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento in data 26/10/2007, con cui la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici dell’Emilia – Romagna ha dichiarato l’interesse culturale del fabbricato “ex ENEL” di Parma;
Ritiene la ricorrente che anche questo provvedimento sia illegittimo per i seguenti motivi:
Violazione dell’art. 10 L. n. 241 del 1990 e dell’art. 14 del D. Lgs. n. 42 del 2004; Eccesso di potere per difetto di motivazione e falso presupposto di fatto;
Secondo quanto stabilito dalle norme sopra rubricate, l’amministrazione che adotta il provvedimento impositivo del vincolo ha l’obbligo di farsi carico, in sede di motivazione, delle osservazioni ricevute.
Nella specie, invece, la Direzione Regionale reputa di essersi liberata dell’obbligo di motivazione dichiarando che la proprietà non avrebbe presentato osservazioni nel termine indicato nella comunicazione di avvio.
La società ha invece presentato tempestivamente le proprie osservazioni, ma in ogni caso, anche in ipotesi di ritardo ciò non legittimerebbe l’amministrazione a non prenderle in considerazione ed a valutarle, trattandosi di termine (30 giorni) stabilito nell’interesse del destinatario del provvedimento ed unicamente per evitare che l’amministrazione adotti il provvedimento prima che esso sia trascorso.
In ogni caso tale affermazione non è vera poiché in data 6/5/2007, su richiesta della proprietà che aveva appena ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento il Soprintendente locale ha effettuato un sopralluogo in cantiere ed in quella occasione il proprietario ed il progettista hanno compiutamente rappresentato il proprio punto di vista.
Di tale sopralluogo non è stato redatto verbale, tuttavia tale omissione non fa venir meno la circostanza che le osservazioni della ricorrente siano state tempestivamente portate a conoscenza dell’amministrazione, stante anche che, nella corrispondenza successiva tra le parti, si fa sempre riferimento a detto sopralluogo.
Inoltre, con nota consegnata a mano in data 7/5/2007 e quindi ancora entro il termine di legge, la proprietà ed il progettista hanno presentato per iscritto le proprie osservazioni alla Soprintendenza, la quale con nota di pari data ha chiesto alla ricorrente di integrare la documentazione già presentata.
A tale richiesta la società ha dato riscontro in data 15/6/2007, con lettera raccomandata portata a mano.
Da quanto precede è illegittimo il provvedimento impugnato, in quanto omette qualsiasi valutazione circa i rilievi presentati dall’imprenditore, dichiarando di non avere ricevuto alcuna osservazione;
Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, falso presupposto di fatto, difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità.
Il provvedimento impositivo del vincolo presenta, accentuandole, tutte le cause di illegittimità che sono state rassegnate nel ricorso principale.
Vi è contraddittorietà rispetto alle precedenti valutazioni negative circa l’interesse storico – artistico del bene effettuate dall’Amministrazione in occasione della dismissione del bene da parte di ENEL e in occasione dell’approvazione dello strumento urbanistico.
Permane il difetto di istruttoria, dato che nemmeno la relazione che accompagna il provvedimento di vincolo tiene conto delle modificazioni dell’immobile intervenute nel tempo e soprattutto di quelle effettuate dalla ricorrente a seguito dell’intervento di ristrutturazione.
Vi è, ancora, illogicità nell’agire dell’Amministrazione, dato che la stessa dopo essersi disinteressata per decenni di un fabbricato sito nel centro di Parma e conosciuto da tutti, si accorge della sua esistenza solo dopo che un privato lo ha acquisito dall’ente pubblico ed ha gia eseguito buona parte dell’intervento di ristrutturazione, con conseguente profusione di consistenti risorse economiche per la realizzazione dei lavori.
Permane, infine, violazione del principio di proporzionalità, sussistendo quanto meno l’obbligo, per l’amministrazione rimasta inerte per decenni, di valutare la consistenza e la realizzabilità dell’interesse pubblico all’imposizione di un vincolo di tutela dopo che i lavori erano già al punto al quale sono arrivati.
Richiesta di risarcimento dei danni subiti.
Anche dal provvedimento impugnato derivano alla ricorrente ingenti danni economici di cui essa, intende essere risarcita.
Il Ministero per i Beni e le attività Culturali, costituitosi in giudizio, chiede che siano respinti sia il ricorso principale che quello per motivi aggiunti perché infondati, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di lite.
Alla pubblica udienza del 22/1/2008, la causa è stata chiamata e, quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
DIRITTO
La presente causa concerne la verifica della legittimità degli atti del procedimento all’esito del quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha dichiarato l’interesse culturale del fabbricato “ex Enel” sito in Parma, piazzale della Chiesa, attualmente di proprietà della ricorrente Immobiliare Verdi S.r.l..
Con ricorso principale detta società ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione d’interesse culturale del suddetto immobile ed il connesso provvedimento di sospensione dei lavori di ristrutturazione edilizia che la stessa aveva avviato già da diversi mesi.
Con motivi aggiunti la ricorrente ha poi impugnato il provvedimento in data 26/10/2007, con cui la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici dell’Emilia – Romagna, a conclusione del relativo procedimento, ha dichiarato l’interesse cultuale del suddetto edificio.
Contestualmente al gravame principale e ai motivi aggiunti, la ricorrente ha inoltre svolto subordinata azione diretta ad ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa degli atti impugnati.
Il Collegio osserva che deve essere accolta l’azione impugnatoria proposta dalla società ricorrente, stante la fondatezza del secondo e del terzo motivo del ricorso principale e del primo motivo del ricorso aggiuntivo.
Dagli atti di causa risulta che sia la comunicazione di avvio del procedimento sia il decreto impositivo del vincolo culturale sul fabbricato “ex Enel”sono motivati “per relationem” mediante espresso richiamo alla relazione storico artistica della Soprintendenza per i Beni Architettonici e paesaggistici di Parma allegata ad entrambi gli atti.
Tale documento però, pur pregno di notizie sulla biografia e le opere del professionista che progettò l’edificio e pur contenente, oltre che un’analitica descrizione morfologica dell’immobile, anche una valutazione relativa alla valenza storico – artistica dello stesso (peraltro riferibili entrambe all’epoca di realizzazione dell’edificio), risulta oggettivamente carente nella descrizione e nella valutazione tecnica dell’immobile riferite alla situazione attuale del bene.
Nella relazione non vi è traccia alcuna di osservazioni (e tanto meno di valutazioni) riguardanti gli interventi di rimaneggiamento e alle modificazioni che l’edificio inevitabilmente ha subito nel corso del lungo periodo in cui esso è stato adibito a sede parmense dell’ENEL.
Ma soprattutto la relazione non fornisce una descrizione dell’edificio e tanto meno una valutazione dell’interesse culturale dello stesso riferibili al momento di adozione dell’atto di comunicazione di avvio del procedimento e del provvedimento di sospensione dei lavori e, quindi, allo stato dell’immobile dopo che da circa nove mesi sullo stesso era stato avviato – previa concessione del permesso di costruire da parte dell’Amministrazione Comunale di Parma - un radicale intervento di ristrutturazione edilizia.
Ne’ alcun supporto motivazionale può essere rinvenuto nella comunicazione di avvio del procedimento, dato che in essa non si fa cenno alcuno ai suddetti lavori, nonostante che appena pochi giorni dopo la stessa Amministrazione ne avesse ordinato l’immediata sospensione.
Né, infine, tali necessari elementi sono contenuti nel provvedimento di vincolo, in quanto, sul punto, la Direzione Regionale si limita a riferire che “…gli interessati al procedimento non hanno presentato alcuna osservazione nei termini previsti dalla nota citata.“ (di comunicazione di avvio del procedimento).
Il Collegio ritiene che queste ultime argomentazioni non possano essere condivise.
Innanzitutto non sussiste alcun ritardo nella presentazione delle osservazioni da parte della ricorrente, stante che in data 6/5/2007 la stessa Soprintendenza, su espressa richiesta della società, che aveva da poco ricevuto l’ordine di sospendere i lavori, ha eseguito un sopralluogo all’evidente scopo di rendersi conto “in loco” dell’attuale situazione dell’immobile e del punto di vista della proprietaria dello stesso sul preannunciato vincolo.
Anche se di questo sopralluogo non è stato redatto formale verbale, deve ritenersi che esso valga ugualmente – sia in quanto fatto non contestato dall’Amministrazione sia in quanto lo stesso risulta più volte citato nella successiva corrispondenza intercorsa tra le parti – quale circostanza idonea a rappresentare tempestivamente all’amministrazione procedente le ragioni della ricorrente.
In ogni caso, anche a prescindere dalle suddette pur dirimenti considerazioni, si deve rilevare, concordando, sul punto, con le argomentazioni svolte dalla società, che il termine previsto dall’art. 14 del D. Lgs n. 42 del 2004 per l’inoltro delle osservazioni da parte del soggetto avvisato dell’avvio del procedimento di interesse culturale di un immobile, sia finalizzato a garantire al medesimo che – almeno entro i successivi trenta giorni concessi per la presentazione delle osservazioni – l’amministrazione non potrà adottare il provvedimento vincolistico.
A ciò consegue che l’Amministrazione, anche nel caso di produzione delle osservazioni oltre il predetto termine, qualora nel frattempo non abbia già adottato il provvedimento vincolistico, ha comunque l’obbligo di esaminarle e di darne poi motivato riscontro nel provvedimento finale.
Quale ulteriore supporto alle considerazioni appena svolte, si deve rilevare che, nella specie, la tempestiva impugnazione in sede giurisdizionale, da parte della proprietaria dell’immobile, della comunicazione di avvio del procedimento e della sospensione dei lavori, ha comunque comportato che l’Amministrazione avesse piena conoscenza della posizione della ricorrente (con conseguente obbligo di valutarla) in data anteriore all’adozione della dichiarazione d’interesse.
D’altra parte, nemmeno può ritenersi che tale nuova situazione dell’immobile non fosse oggettivamente rilevante al fine dell’imposizione del vincolo.
Dagli atti di causa e, in particolare, dalla documentazione fotografica relativa allo stato del fabbricato in questione alla data di sospensione dei lavori (v. doc. n. 13 della prod. della ricorrente) emerge che a quel momento l’ intervento di ristrutturazione fosse già in avanzato stato di realizzazione e che le modifiche fossero molto consistenti e riguardassero parti essenziali dell’edificio, avendo le stesse interessato: il manto di copertura, già in gran parte demolito; l’intera facciata est dell’edificio, già completamente rifatta con aggiunta di nuove aperture e balconi; gli infissi, già completamente rimossi e, all’interno, pareti, vani scale e cavedi, demoliti o modificati al fine di rendere l’immobile più funzionale alla nuova destinazione d’uso.
Per quanto precede risulta evidente che gli atti impugnati con ricorso principale e con motivi aggiunti sono illegittimi per falsa applicazione degli artt. 13 e 14 del D. Lgs. n. 42 del 2004, nonché per eccesso di potere, in riferimento alla riscontrata carenza sia di adeguata istruttoria circa l’attuale stato di fatto dell’immobile sia di congrua motivazione in riferimento alle osservazioni presentate della proprietaria del bene.
Sussiste, infine, quale conseguenza dell’accertata mancanza di congrua attività istruttoria, eccesso di potere per palese travisamento di fatto, non avendo provveduto l’amministrazione a valutare l’interesse culturale dell’immobile alla luce del recente intervento edilizio e delle oggettive rilevanti modificazioni apportate allo stesso.
Per le ragioni suesposte, l’azione impugnatoria proposta con ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti è accolta e, per l’effetto, sono annullati gli atti e i provvedimenti con gli stessi impugnati.
Per quanto concerne, invece, l’azione di risarcimento dei danni, il Tribunale ne deve rilevare l’inammissibilità, stante la genericità della pretesa nella parte relativa all’indicazione dei criteri di individuazione e di quantificazione dei danni patrimoniali di cui l’interessata chiede il ristoro.
Secondo l’ormai consolidato – e condiviso da questo Tribunale - orientamento della giurisprudenza amministrativa, nel giudizio risarcitorio a seguito di lesione di interessi legittimi, va posto a carico del soggetto danneggiato l’onere di provare “an” e “quantum” del pregiudizio patrimoniale lamentato.
Tale giudizio postula il superamento dei principi processuali classici modellati sullo schema del giudizio d’impugnazione di un atto amministrativo, non potendo bastare al soggetto che ritiene di avere subito un danno patrimoniale per effetto dell’adozione di un atto illegittimo da parte della P.A., la mera deduzione, in base al principio dispositivo con metodo acquisitivo, di avere subito un pregiudizio di tale natura, essendo invece necessaria la prova del danno nella sua esistenza e nel suo ammontare, secondo le regole indicate nelle norme di cui agli artt. 1223, 1226 e 1227 del codice civile, in quanto espressamente richiamate dall’art. 2056 dello stesso codice ( Cons. Stato, sez. IV, 22/3/2007 n. 1377; T.A.R. Lombardia –BS- sez. I^, 5/4/2007 n. 363; T.A.R. Lazio –RM- sez. II^, 19/3/2007 n. 2387).
Peraltro, in merito all’ampiezza da attribuire al suddetto onere probatorio, la sesta sezione del Consiglio di Stato – proprio in un caso similare a quello in trattazione (danno derivante dall’adozione di un illegittimo provvedimento di sospensione di lavori edilizi) ha stabilito che “…può ritenersi assolto l’onere probatorio allorché il ricorrente indichi, a fronte di un danno certo nella sua verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice di vagliarne la condivisibilità attraverso l’apporto tecnico del consulente.” (Cons. Stato, sez. VI, Ord. n. 4460 del 2003).
Il Collegio, nel concordare con quanto sostenuto dai giudici di Palazzo Spada, deve peraltro rilevare che, nel caso in esame, la ricorrente non abbia assolto nemmeno tale più attenuata modalità di “onus probandi”.
Per quanto concerne il c.d. “danno emergente”, l’interessata non ha infatti documentato il sostenimento di alcun costo o spesa riferibile all’adozione degli illegittimi atti impugnati, non potendo al riguardo essere considerata sufficiente la mera enunciazione di costi aggiuntivi derivanti dal non utilizzo delle maestranze impegnate nel cantiere o l’indicazione, peraltro contenuta in un documento privo di sottoscrizione, di asseriti maggiori oneri finanziari che sarebbero stati richiesti dagli istituti di credito che avevano concesso finanziamenti per tale intervento.
Né la richiesta risarcitoria risulta più specifica in riferimento al c.d. “lucro cessante”, non avendo la ricorrente indicato, al di là della solo menzionata ma non documentata restituzione di “anticipi già ricevuti per gli immobili promessi in vendita”, alcun criterio di individuazione e di quantificazione di minori ricavi o introiti idonei a consentire al giudice amministrativo di quantificare, in via equitativa, il danno da ristorare o direttamente, o eventualmente avvalendosi dello strumento della consulenza tecnica d’ufficio.
Per le ragioni suesposte, la richiesta risarcitoria avanzata dalla ricorrente deve essere dichiarata inammissibile per genericità – nel senso precisato – della pretesa.
Infine, per quanto concerne le spese relative al presente giudizio, il Collegio ritiene che esse in parte debbano seguire la soccombenza determinatasi nell’azione impugnatoria, con liquidazione come da dispositivo ed in parte possano essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti di cui in epigrafe:
accoglie la principale azione impugnatoria e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
dichiara inammissibile la subordinata azione di risarcimento del danno.
condanna l’Amministrazione resistente, quale parte soccombente nella principale azione impugnatoria al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, che sono liquidate per l’importo onnicomprensivo di €. 4.000,00 (quattromila/00) oltre I.V.A. e C.P.A.. Compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2008 con l'intervento dei signori:
Luigi Papiano, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere, Estensore
Italo Caso, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/02/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
