REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 15 del 2005 proposto da Gatti Maria Cristina, Salsi Pier Paolo, Salsi Valentina e Ferretti Paolo, rappresentati e difesi dall’avv. Daniele Turco e dall’avv. Stefano Vaccari, ed elettivamente domiciliati in Parma, borgo Riccio da Parma n. 29, presso lo studio dell’avv. Paola Da Vico; contro il Comune di Rubiera, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ermes Coffrini, con domicilio presso la Segreteria della Sezione; l’A.R.P.A. di Reggio Emilia e l’Azienda U.S.L. di Reggio Emilia, non costituite in giudizio; nei confronti di Gatti Giuliano e Gatti Giulio, rappresentati e difesi dall’avv. Brunella Bertani e dall’avv. Rossella Ognibene, ed elettivamente domiciliati in Parma, borgo Zaccagni n. 1, presso lo studio dell’avv. Roberto Ollari;

Malnati Federico, rappresentato e difeso dall’avv. Guglielmo Saporito ed elettivamente domiciliato in Parma, via Carducci n. 24, presso lo studio dell’avv. Daniela Barigazzi;

“Achab snc di Filipozzi Barbara e C.”, in persona del legale rappresentante p.t., difesa e rappresentata dall’avv. Massimo Bizzarri, con domicilio presso la Segreteria della Sezione; per l'annullamento del provvedimento del Comune di Rubiera che implicitamente dà l’assenso alla “denuncia di inizio attività” presentata in data 5 ottobre 2004, in relazione ai lavori di posa in opera di strutture su area utilizzata dalla Birreria Achab; degli eventuali atti di rilascio di autorizzazioni sanitarie o di agibilità da parte dei competenti organi; di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni; – quanto ai “motivi aggiunti” depositati il 22 marzo 2005 – del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale sull’intervento impugnato (verbale del 5 ottobre 2004), nonché del provvedimento (espresso o tacito) formatosi sulla d.i.a. depositata in data 20 gennaio 2005 dai proprietari controinteressati e dai gestori del locale; – quanto ai “motivi aggiunti” depositati il 7 febbraio 2006 – dei provvedimenti (espressi o taciti) formatisi sulle d.i.a. depositate in data 13 giugno 2005 e in data 4 ottobre 2005 dai proprietari controinteressati e dai gestori del locale, del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale sull’intervento impugnato (verbale in data 8 novembre 2005), nonché - nei limiti di cui all’impugnazione - delle ordinanze sindacali n. 88/4.5.4 del 17 giugno 2005, n. 113/4.5.4 del 5 agosto 2005 e n. 129/4.5.4 del 20 settembre 2005, e di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni; per la condanna al risarcimento del danno. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rubiera, di Gatti Giuliano e Gatti Giulio, di Malnati Federico, di “Achab snc di Filipozzi Barbara e C.”; Visti gli atti di “motivi aggiunti” depositati il 22 marzo 2005, il 7 febbraio 2006 e il 18 dicembre 2007; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 5 febbraio 2008 i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Riferiscono i ricorrenti che essi sono proprietari, ad eccezione del sig. Salsi che però vi risiede, di unità immobiliari facenti parte di un edificio sito in Rubiera; che al primo piano di tale fabbricato opera un pubblico esercizio (Birreria Achab), gestito dalla “Achab snc di Filipozzi Barbara e C.”; che nel cortile antistante il fabbricato è stata realizzata una struttura in metallo e vetro, comprensiva di ombrelloni; che essi hanno poi appreso che tanto è avvenuto a seguito della presentazione, in data 5 ottobre 2004, di una denuncia di inizio attività. Ritenendo illegittimi l’implicito assenso ai lavori e gli eventuali atti di rilascio di autorizzazioni sanitarie o di agibilità, i ricorrenti hanno proposto impugnativa dinanzi al giudice amministrativo. Deducono: 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione del giusto procedimento, travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. L’Amministrazione comunale ha concesso il suo tacito assenso all’intervento edilizio, senza darne preventiva comunicazione ai ricorrenti – obiettivamente pregiudicati sia sotto il profilo edilizio sia sotto quello acustico-ambientale –, né ha motivato le ragioni di urgenza che avrebbero in ipotesi giustificato l’omissione. 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 10, 11 e 12 della legge reg. n. 31/2002 e relativo allegato (lett. b). Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Illegittimità derivata. Avendo l’intervento realizzato una trasformazione permanente del territorio, giacché destinata a durare tutto l’anno e non solo per brevi periodi, sarebbe stato necessario il rilascio di un permesso di costruire, non di una semplice denuncia di inizio attività, anche per non essere rilevante la circostanza della facile amovibilità della struttura realizzata. In effetti, trattandosi di pannelli infissi al suolo, vetrate di chiusura, ombrelloni a copertura totale, con impianto elettrico, riscaldamento e condizionamento, oltre passaggio chiuso ai due lati, è evidente che la struttura si caratterizza per una duratura funzione di asservimento al locale pubblico e di conseguente creazione di vera e propria volumetria destinata a permanere finché il locale sarà aperto. La circostanza, poi, che i lavori in concreto realizzati abbiano dato luogo ad un’opera ancora più ingombrante di quella oggetto della originaria d.i.a. avrebbe a maggiore ragione giustificato un intervento in autotutela dell’Amministrazione comunale, che ha invece omesso di provvedere, nonostante le rimostranze dei residenti. 3) Violazione e falsa applicazione del d.P.C.M. 14 novembre 1997 e relativa tabella A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Illegittimità derivata. L’opera è stata assentita senza che l’Amministrazione comunale si facesse carico della verifica di compatibilità con il livello di rumorosità della zona, ed in particolare del fabbricato. Eppure l’A.R.P.A. aveva già in passato sollecitato l’intervento dell’Amministrazione. Concludono dunque i ricorrenti per l’annullamento degli atti impugnati e per il risarcimento dei danni subiti. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Rubiera, i sigg.ri Gatti Giuliano e Gatti Giulio, il geom. Malnati Federico, la “Achab snc di Filipozzi Barbara e C.”, opponendosi all’accoglimento del gravame. L’istanza cautelare dei ricorrenti veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 25 gennaio 2005 (ord. n. 22/2005). Successivamente, avendo preso conoscenza del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale sull’intervento impugnato (verbale del 5 ottobre 2004), nonché del provvedimento (espresso o tacito) formatosi sulla d.i.a. depositata in data 20 gennaio 2005 dai proprietari controinteressati e dai gestori del locale, i ricorrenti formulavano “motivi aggiunti” depositati il 22 marzo 2005. Deducono: - Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 10, 11 e 12 della legge reg. n. 31/2002 e relativo allegato (lett. b). Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Illegittimità derivata. Il parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale evidenzia ulteriormente l’illegittimità della condotta dell’Amministrazione, che non ha neppure inteso attribuire carattere temporaneo all’intervento. Quanto, poi, alla d.i.a. depositata in data 20 gennaio 2005, riguarda lavori in realtà già posti in essere, e stabilisce la temporaneità dell’opera senza però indicare l’inizio e la fine del periodo, mentre la correzione dimensionale conferma che in precedenza l’opera non era stata nemmeno realizzata in conformità dell’iniziale titolo edilizio. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati. Essendo poi sopraggiunte nuove determinazioni (provvedimenti, espressi o taciti, formatisi sulle d.i.a. depositate in data 13 giugno 2005 e in data 4 ottobre 2005, parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale nel verbale in data 8 novembre 2005, ordinanze sindacali n. 88/4.5.4 del 17 giugno 2005, n. 113/4.5.4 del 5 agosto 2005 e n. 129/4.5.4 del 20 settembre 2005), gli interessati formulavano ulteriori “motivi aggiunti”, depositati il 7 febbraio 2006. Deducono: 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. da 7 a 10-bis della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione del giusto procedimento, travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Aggravamento del procedimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241/90. L’Amministrazione comunale ha concesso il suo tacito assenso all’intervento edilizio, senza darne preventiva comunicazione ai ricorrenti – obiettivamente pregiudicati sia sotto il profilo edilizio sia sotto quello acustico-ambientale –, né ha motivato le ragioni di urgenza che avrebbero in ipotesi giustificato l’omissione. Lo stesso vizio riguarda anche i provvedimenti che dispongono la proroga della presentazione del piano di bonifica acustica, atteso l’evidente danno per gli interessati. 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 10, 11 e 12 della legge reg. n. 31/2002 e relativo allegato (lett. b). Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Sviamento di potere. Il succedersi delle d.i.a. evidenzia il carattere non provvisorio del manufatto, e quindi la necessità del permesso di costruire per un intervento che determina la stabile trasformazione del territorio. Vanno ribadite le doglianze in tal senso formulate avverso i titoli abilitativi taciti già impugnati. 3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 8, 10, 11 e 12 della legge reg. n. 31/2002 e relativo allegato (lett. b), in relazione al d.P.C.M. 1° marzo 1991 e al d.P.C.M. 14 novembre 1997. Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Contraddittorietà. Come si è già detto, l’Amministrazione comunale non si è immediatamente fatta carico della verifica di compatibilità del manufatto con il livello di rumorosità massimo previsto dalla legge. Successivamente, infatti, si è dovuti intervenire imponendo l’adozione di un piano di bonifica, ma senza annullare gli atti precedenti, ed anzi concedendo ben due proroghe, con motivazione peraltro palesemente insufficiente; inadeguato, poi, è il piano a tal fine presentato dai gestori del locale pubblico. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati. Con “motivi aggiunti” depositati 18 dicembre 2007, infine, i ricorrenti deducono: - Violazione e falsa applicazione degli artt. da 7 a 10-bis della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione, contradditorietà, violazione del giusto procedimento, travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Aggravamento del procedimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241/90. L’Amministrazione comunale ha assentito la realizzazione del manufatto in palese e cosciente contrasto con le direttive di ordine estetico, funzionale ed urbanistico che essa si era data pochi mesi prima; in effetti, assumendo a riferimento la deliberazione consiliare n. 31 del 28 aprile 2004, emerge evidente la preclusione all’installazione di qualsiasi manufatto nell’area interessata. Né si può prescindere dall’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Concludono dunque i ricorrenti per l’annullamento di tutti gli atti impugnati. All’udienza del 5 febbraio 2008, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. DIRITTO Ritenendo soggette a permesso di costruire, e non a semplice “denuncia di inizio attività”, le opere realizzate nell’area esterna di pertinenza di una ditta esercente attività commerciale e censurando sotto altri profili, anche a mezzo di “motivi aggiunti”, gli atti con cui sono stati assentiti i lavori e regolato l’uso del manufatto, i ricorrenti hanno adito il giudice amministrativo, cui chiedono l’annullamento delle determinazioni impugnate, oltre al risarcimento dei danni subiti in qualità di proprietari e/o residenti presso unità immobiliari ubicate nel medesimo edificio. Prima del vaglio delle questioni di merito, il Collegio è chiamato ad occuparsi delle eccezioni processuali sollevate dalle controparti. Quanto, innanzi tutto, alla dedotta improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, stante l’asserito venir meno dell’efficacia degli atti impugnati – relativi agli anni precedenti –, e la presentazione di nuove d.i.a., che da sole sorreggerebbero oramai l’intervento edilizio contestato dai ricorrenti (v. memoria difensiva dei sigg. Gatti depositata il 27 dicembre 2007), appare sufficiente richiamare quel costante orientamento giurisprudenziale secondo cui l’esaurimento degli effetti del provvedimento amministrativo nel corso del giudizio lascia intatto l’interesse della parte alla decisione, al fine di non vedere adottati successivi provvedimenti similari o, quanto meno, per potere reclamare in via risarcitoria il ristoro del danno subito (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 5 aprile 2003 n. 1786). L’eccezione, quindi, va respinta, indipendentemente da ogni indagine circa la reale portata dei nuovi atti. Quanto, poi, all’eccepita inammissibilità di una domanda giudiziale proposta direttamente contro la “denuncia di inizio attività” e non avverso il silenzio-rifiuto formatosi sulla richiesta all’Amministrazione di esercizio del suo potere repressivo degli abusi edilizi o avverso il diniego di riesame a seguito dell’istanza ex art. 24 della legge reg. n. 31 del 2002 (v. memorie difensive dei sigg. Gatti depositate il 22 gennaio 2005 e il 27 dicembre 2007), il Collegio condivide quell’indirizzo interpretativo che assume ammissibile il ricorso preordinato all’annullamento del titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a., nel presupposto che, con il decorso del termine entro cui l’Amministrazione può impedirne gli effetti, si costituisce un’autorizzazione implicita di natura provvedimentale, suscettibile di contestazione da parte del terzo dinanzi al giudice amministrativo entro l’ordinario termine decadenziale, decorrente dalla comunicazione del perfezionamento della d.i.a. o dall’avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all’intervento; sicché il ricorso avverso il titolo abilitativo così formatosi concerne non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell’Amministrazione, bensì direttamente l’assentibilità o meno dell’intervento oggetto di d.i.a. (v. Cons. Stato, Sez. VI, 5 aprile 2007 n. 1550). Quanto, ancora, alla presunta tardività delle censure relative ai “motivi aggiunti” depositati il 7 febbraio 2006 (v. memoria difensiva dei sigg. Gatti depositata il 27 dicembre 2007), osserva il Collegio come non sia stata fornita alcuna prova della data in cui i ricorrenti avrebbero avuto conoscenza degli atti oggetto di impugnativa, né è stato dimostrato quando i corrispondenti lavori sono stati ultimati e sarebbero stati perciò individuabili visivamente dai residenti. Il che induce a dichiarare infondata l’eccezione. Dalle restanti eccezioni, infine, si può prescindere, perché concernenti doglianze che non costituiranno oggetto di esame. Nel merito, occorre considerare che, come già rilevato dalla Sezione sulla scorta di una costante giurisprudenza (v. sent. n. 35 del 22 gennaio 2008), necessita di concessione edilizia, ora permesso di costruire, il manufatto che, pur se non infisso al suolo ma soltanto aderente allo stesso in modo stabile, è tuttavia destinato ad una utilizzazione perdurante nel tempo, atteso che produce trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in modo rilevante e duraturo lo stato del territorio, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale del manufatto che non si traduca in un suo uso per fini contingenti e specifici, ma riguardi una destinazione continuativa, anche se l’impiego del bene è circoscritto ad una parte sola dell’anno (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 1° dicembre 2003 n. 7822 e 11 febbraio 2003 n. 696). La circostanza, quindi, che si sia nella fattispecie assentita, a seguito di d.i.a., l’installazione di pannelli traslucidi che delimitano lo spazio antistante il “pub-birreria” onde consentirvi la collocazione di sedie e tavolini sormontati da ombrelloni di tela, realizzando il sostanziale ampliamento della superficie commerciale per tutto il periodo dell’anno che eccede la stagione estiva, integra quella rilevante e non precaria trasformazione del territorio che richiede il rilascio del permesso di costruire, atteso che l’utilizzo apparentemente limitato nel tempo, se in sé destinato a ripetersi ciclicamente negli anni a venire, impone all’Amministrazione comunale il rituale accertamento della compatibilità dell’intervento con le norme che regolano l’uso del territorio e non può determinare, attraverso il frazionamento annuale delle operazioni di montaggio e smontaggio della struttura (e la conseguente artificiosa suddivisione in autonomi periodi di un intervento in realtà unitario), l’elusione delle norme che obbligano alla previa verifica dell’Autorità pubblica; né hanno ragione le controparti nell’invocare l’art. 8 della legge reg. n. 31 del 2002, che assoggetta a d.i.a. gli “interventi di manutenzione straordinaria”, ovvero le “opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni d’uso” (v. allegato alla legge reg.), in quanto l’addotta carenza del tamponamento integrale degli spazi vuoti laterali, lungi dall’implicare la realizzazione di un mero arredo di spazi esterni, non fa in realtà venire meno l’impegno stabile a tali fini della superficie corrispondente e la sua conseguente rilevanza anche in termini di carico urbanistico. Di qui la fondatezza delle censure imperniate sulla non assentibilità dell’intervento mediante d.i.a., e pertanto l’annullamento “in parte qua” degli atti impugnati, restando assorbite le restanti doglianze. Quanto, invece, all’istanza risarcitoria, è stato ripetutamente avvertito dalla giurisprudenza che incombe al ricorrente l’onere di dare prova degli elementi costitutivi dell’illecito – ivi compresa la dimostrazione dell’esistenza di un pregiudizio patrimoniale, della sua riconducibilità eziologia all’adozione dell’atto illegittimo e della misura del danno –, non valendo ad esonerarlo da tale dovere il ricorso, anche se su sua istanza, ad una consulenza tecnica d’ufficio, posto che tale accertamento non si configura come mezzo di prova, e può essere disposto solo al fine di acquisire apprezzamenti tecnici altrimenti non formulabili dal giudice, non anche per procurarsi gli elementi che compongono il danno lamentato e ne rivelano l’«an» e il «quantum» (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 15 febbraio 2005 n. 478). Nulla, quindi, avendo allegato i ricorrenti a fondamento della loro domanda (se non la richiesta di una consulenza tecnica d’ufficio e il generico richiamo alla ridotta vivibilità delle abitazioni e alla diminuzione di valore delle stesse sul mercato immobiliare), se ne deve disporre il rigetto. Valutata complessivamente la controversia, si ravvisa la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede: - accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, la domanda di annullamento degli atti impugnati e, per l’effetto, li annulla “in parte qua”; - respinge l’istanza risarcitoria. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 5 febbraio 2008, con l’intervento dei Magistrati: Luigi Papiano, Presidente Umberto Giovannini, Consigliere Italo Caso, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/02/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)