ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1208 del 2007, proposto da:
Coord.Nto Difesa Patrimonio Culturale Contro Le Devastazioni, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Catacchio, Rocco Angelo Paccione, con domicilio eletto presso Anna Catacchio in Bari, via Dante, 182;
contro
Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, Soprintendenza Beni Archit. Per il Paesaggio-Bari e Foggia, Soprintendenza Ai Beni Archeologici per la Puglia, Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paes. della Puglia, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distr.le Bari, domiciliata per legge in Bari, via Melo, 97; Comune di Bitonto, rappresentato e difeso dall'avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto presso Giacomo Valla in Bari, via Q.Sella, 36;
nei confronti di
Gestipark Bitonto Srl, Dec Spa, Bari Park Srl; Ati Dec Spa-Bari Park Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Ignazio Lagrotta, Aldo Loiodice, Emilia Straziuso, con domicilio eletto presso Aldo Loiodice in Bari, via Nicolai, 29;
per l'annullamento
- della nota della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007, conosciuta dal Coordinamento ricorrente in quanto trasmessa in allegato alla nota n. 9934 di prot. del 23 maggio 2007;
- della nota della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007, conosciuta dal Coordinamento ricorrente in quanto trasmessa in allegato alla nota n. 9934 di prot. del 23 maggio 2007;
- di ogni altro atto eventualmente ostativo e ad essi connesso, presupposto e consequenziale, anteriore e successivo ancorché non conosciuto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bitonto;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Beni Archit.Per il Paesaggio-Bari e Foggia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Ai Beni Archeologici per la Puglia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ati Dec Spa-Bari Park Srl;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Direzione Regionale Per i Beni Culturali e Paes.Della Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14/11/2007 il dott. Leonardo Spagnoletti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con atto notificato il 30-31 agosto 2007 e depositato in segreteria il 19 settembre 2007, il Coordinamento per la difesa del patrimonio culturale contro le devastazioni ambientali, con sede in Bitonto, in persona del suo legale rappresentante pro-tempore Luigi Ancona, ha trasposto in sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, a seguito dell’opposizione proposta dal Comune di Bitonto con atto notificato il 3 agosto 2007, il ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato il 14-15 giugno 2007 e presentato il 29 giugno 2007.
Con il ricorso trasposto il Coordinamento anzidetto, nella rivendicata qualità di organismo teso alla conservazione, valorizzazione e promozione del patrimonio culturale e ambientale, e nel richiamo al principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, e avendo come tale esercitato il diritto all’informazione ambientale con accesso agli atti del procedimento, ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati attinenti alle valutazioni favorevoli della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Puglia in ordine alla realizzazione, in concessione di progettazione, costruzione e gestione affidata all’A.T.I. Dec S.p.A.-Bari Park S.r.l. (cui è sottentrata apposita società di gestione, dalle stesse costituita, denominata Gestipark Bitonto S.r.l.), di un parcheggio interrato pluripiano (quattro impalcati), destinato a ospitare circa quattrocento autovetture, ubicato sotto la piazza Aldo Moro di Bitonto, la cui superficie è destinata a essere risistemata e trasformata in isola pedonale, con rampa di accesso e uscita in asse con l’isola pedonale di piazza Guglielmo Marconi.
Rivendicata la propria legittimazione attiva, il Coordinamento ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
1) Eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà, erronea e carente motivazione. Sviamento di potere e di procedura, anche in riferimento al violato principio di autolimitazione dell’azione amministrativa, perché con la nota direttoriale n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007 si è contraddittoriamente assentito l’avvio dei lavori pur nella riconosciuta carenza di una valutazione relativa alla risistemazione delle alberature esistenti (giacché si richiede apposita relazione-progetto sul ripristino e riposizionamento degli alberi di leccio da rimuovere per lo scavo), delle sistemazioni dei rinvenimenti archeologici (richiedendosi relazione-progetto sulla traslazione del pavimento archeologico e della sua ricollocazione sulla piazza da risistemare), dell’impatto visuale della piazza risistemata (di cui si fa riserva di valutazione dopo l’inizio dei lavori di costruzione); tale nota peraltro contrasta immotivatamente con altre precedenti della stessa Direzione regionale che evidenziavano perplessità in ordine alla realizzazione dell’opera.
2) Eccesso di potere per erronea presupposizione e travisamento degli elementi di fatto, manifesta illogicità e contraddittorietà, perché i riferimenti contenuti nella nota direttoriale n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007 ai sondaggi archeologici riguardano non già piazza Aldo Moro, per la quale effettivamente essi sono stati eseguiti, sebbene piazza Guglielmo Marconi, ciò che denota la confusa rappresentazione dello stato dei luoghi, comprovata anche dagli ulteriori riferimenti al ripristino di un’originaria configurazione rispetto alle direttrici di via della Repubblica e corso Vittorio Emanuele che riguardano in realtà piazza Aldo Moro e non già piazza Guglielmo Marconi.
3) Violazione e omessa applicazione dell’art. 18 d.P.R. n. 173/2004, perché i due organi centrali consultivi (Comitato tecnico scientifico per i beni archeologici e per i beni architettonici e paesaggistici), i cui pareri sono richiamati negli atti gravati, possono esprimersi soltanto nelle ipotesi contemplate dalla epigrafata disposizione, tra i quali non ricade la fattispecie relativa alla realizzazione del parcheggio interrato.
Nel giudizio si sono costituite, con atto di mero stile, le autorità statali centrale e periferica intimate.
Nel giudizio si è costituito, altresì, il Comune di Bitonto che, con memoria difensiva depositata il 5 novembre 2007, ha dedotto:
a) l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente, in quanto non essendo nemmeno espressione locale di associazione ambientalistica riconosciuta (che pure in quanto tale sarebbe priva di legittimazione), non ha allegato né comprovato il proprio grado di rappresentatività né la propria sfera d’azione esclusivamente locale (dato il riferimento statutario alla tutela del patrimonio culturale in una pluralità di comuni e tendenzialmente nel contesto dell’intero territorio nazionale), e nemmeno comprovato i poteri rappresentativi della persona fisica che dichiara di agire per esso;
b) l’inammissibilità delle censure dedotte, in quanto tese sostanzialmente a sindacare profili di squisita discrezionalità tecnica;
c) l’infondatezza del ricorso perché gli atti gravati danno ampio conto e motivazione della piena compatibilità dell’opera con la tutela del valore storico-culturale delle aree pubbliche interessate, anche sotto il profilo relativo alle modeste emergenze archeologiche, e in esito ad un proficuo affinamento progettuale.
Costituitasi in giudizio la Dec S.p.A., in proprio e quale capogruppo e mandataria dell’A.T.I. costituita con Bari Park S.r.l. ha dedotto, con memoria difensiva depositata il 2novembre 2007, rilievi consimili a quelli svolti dall’amministrazione comunale in ordine all’inammissibilità e infondatezza del ricorso, salvo evidenziare ulteriore profilo originario d’inammissibilità del ricorso straordinario in quanto non notificato a essa controinteressata, nonché di carente prova della qualità di segretario generale del Coordinamento in capo a Luigi Ancona.
Con memoria difensiva depositata il 3 novembre 2007 il Coordinamento ha insistito nelle dedotte censure e all’udienza di discussione del 14 novembre 2007 ha depositato documentazione (verbale di approvazione dello statuto e nomina dei relativi organi; articoli di stampa in ordine alle iniziative locali assunte dall’organismo).
All’udienza pubblica del 14 novembre 2007, dopo la discussione, il ricorso è stato riservato per la decisione.
DIRITTO
1.) Il Tribunale in limine deve esaminate le eccezioni pregiudiziali spiegate dal Comune di Bitonto e dalla Dec S.p.A.
1.1) La prima e più radiale eccezione, comune sia alla parte pubblica che alla parte privata, attiene alla contestata legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente.
Essa è incentrata su un duplice ordine di rilievi, rispettivamente inerenti:
a) alla esclusiva legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale, riconosciute ai sensi dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986 n. 349 (e peraltro, come noto e secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, dei soli organismi nazionali e non anche delle articolazioni locali);
b) in via subordinata alla carenza di elementi probatori atti a delineare un’effettiva rappresentatività e peraltro nello specifico ambito locale del coordinamento ricorrente.
Osserva il Tribunale che il tema della legittimazione attiva di comitati, associazioni, organismi rappresentativi locali diversi dalle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute è oggetto di oscillanti e non concludenti orientamenti giurisprudenziali.
Se infatti è stato sostenuto che deve escludersi “…la legittimazione ad agire dei comitati istituiti in forma associativa temporanea, con scopo specifico e limitato, costituenti una proiezione degli interessi dei soggetti che ne fanno parte, e che quindi non sono portatori in modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio (perché) diversamente si consentirebbe una sorta di azione popolare, non ammessa dal vigente ordinamento” (così Cons. Stato, Sez. VI, 20 maggio 2005 , n. 2534; nello stesso senso si veda T.A.R. Lazio, Latina, 21 novembre 2006, n. 1734); all’opposto è stato parimenti riconosciuto , ancor più di recente, che “l’esistenza di associazioni comunque legittimate (perché riconosciute) non preclude al giudice di accertare caso per caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purché gli stessi esibiscano elementi di differenziazione (ad es. finalità statutarie, iscrizione in elenchi regionali etc.) ed un concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale” (testualmente, Cons. Stato, Sez. VI, 14 aprile 2006 n. 2151; a tale orientamento si allineano T.A.R. Liguria, Sez. I, 9 marzo 2007 , n. 472, che richiede “il perseguimento in modo non occasionale di obiettivi di tutela ambientale, un adeguato grado di stabilità, un sufficiente livello di rappresentatività, un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato l’ambiente od il bene a fruizione collettiva che si assume leso”; T.A.R. Toscana, Sez. I, 1 giugno 2006 , n. 2636; il principio era stato peraltro affermato già in epoca risalente da T.A.R. Veneto, Sez. I, 16 dicembre 1998 , n. 2509).
Il Tribunale ritiene di aderire, in linea generale, al secondo orientamento, che appare tendenzialmente maggioritario e che opportunamente distingue tra la legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute e l’esigenza di verificare, in concreto e secondo i principi generali, la legittimazione di tutte le altre associazioni, comitati e organismi di livello locale che si assumano portatori d’interessi diffusi di protezione ambientale o storico-culturale.
L’accertamento, peraltro, onde evitare un irragionevole ampliamento della tutela giurisdizionale oltre i confini di una credibile entificazione di tali interessi, deve essere condotto in modo assai rigoroso, avendo riguardo ad una pluralità di indici, riferiti sia alla maggiore o minore risalenza temporale dell’ente, che alla sua comprovata sfera o grado di rappresentatività, alle iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui si proclama portatore, all’eventuale consentita partecipazione a procedimenti amministrativi e quindi, in certa misura, al concreto riconoscimento che esso ha ricevuto nello svolgimento dell’azione amministrativa.
Dalla documentazione esibita (verbale, articoli di stampa, lettere, volantini) risulta che il Coordinamento ricorrente ha avuto impulso a seguito di una conferenza pubblica svoltasi il 7 dicembre 2005, ancorché esso risulti formalmente costituito soltanto con verbale del 3 novembre 2006 nel quale vengono riportati come soci promotori Luigi Ancona, Pasculli Domenica, Devanna Girolamo, Dabbicco Roberto e come soci Velati Anna, Ricca Nicoletta, Violante Irma, Cotugno Francesca, Bitonto Andrea, Saccente Marianna, Lopez Giovanna, Di Liddo Isabella, Petrarota Vincenza, Basile Maria Pasqua; nello stesso verbale è nominato Presidente onorario Girolamo Devanna, segretario Luigi Ancona (ciò che denota l’infondatezza dell’altra eccezione pregiudiziale spiegata dalla Dec S.p.A. in ordine alla carente dimostrazione della qualità vantata da quest’ultimo di segretario e come tale legale rappresentante del Coordinamento), tesoriere Roberto Dabbicco.
Nella documentazione esibita in altro ricorso n. 969/2006 chiamato alla stessa udienza del 14 novembre 2007, nel quale il Coordinamento ha spiegato intervento ad adiuvandum rispetto all’impugnativa dell’intera sequenza di atti relativi alla realizzazione del parcheggio (proposta tra gli altri da Luigi Ancona e Girolamo Devanna, nelle distinte qualità di residente e proprietario d’immobili nella zona), è stato altresì esibito un verbale d’assemblea, a rogito notarile, del un verbale d’assemblea, a rogito notarile, del 31 gennaio 2007 relativo all’approvazione di un nuovo statuto.
Va rilevato, peraltro, che al Coordinamento in quanto tale è stata rilasciata copia, consentendo così l’accesso, agli atti relativi alle valutazioni di compatibilità espresse dagli organi periferici dell’amministrazione per i beni culturali e ambientali.
Sicché, seppure non può sussistano elementi atti a comprovare che il Coordinamento abbia un alto grado di rappresentatività, neppure può convenirsi con la prospettazione dell’abile difensore del Comune di Bitonto che esso sia composto di “soli quattro soci, dei quali solo due residenti in Bitonto”; né può sospettarsi che esso costituisca una sorta di mera proiezione, sotto altra veste, delle persone fisiche che hanno proposto il ricorso n. 969/2006.
D’altra parte la relativa risalenza delle attività riferibili al Coordinamento in ordine alle non poche azioni tese a contrastare la realizzazione del parcheggio (con iniziative di protesta, conferenze, volantini, interventi sulla stampa) non consente di enucleare elementi di estemporaneità nell’organismo.
Ciò che peraltro, ad avviso del Collegio, assume rilievo decisivo, ai soli fini del riconoscimento della legittimazione all’impugnazione dei provvedimenti gravati con il presente ricorso, è che all’organismo come tale è stato consentito l’accesso agli atti del procedimento da parte della Direzione generale per i beni architettonici e paesaggistici, così assegnandosi rilievo all’attività dispiegata e riconoscendone in concreto la qualità di interlocutore esponenziale d’interessi diffusi incisi dalla realizzazione dell’opera.
Sotto questo aspetto, peraltro, non può assumere alcun rilievo preclusivo la circostanza che l’organismo intenda svolgere la propria attività anche in altri ambiti territoriali (Mola di Bari e Bari) oltre quello bitontino, che trova la propria ragione d’essere nella proclamata contrarietà alla esecuzione di parcheggi interrati nei centri storici e nella consentanea iniziativa di realizzazione di tali parcheggi negli altri due ambiti cittadini.
Alla stregua delle osservazioni svolte deve quindi respingersi la prima e più radicale eccezione pregiudiziale di difetto di legittimazione attiva del Coordinamento ricorrente.
1.2) Maggiore spessore rivesta l’altra eccezione pregiudiziale spiegata dalla Dec S.p.A., relativa all’inammissibilità del ricorso straordinario e quindi della trasposizione del medesimo in sede giurisdizionale, in relazione alla sua omessa notificazione a essa società da individuare quale controinteressata.
E’ evidente infatti che gli atti gravati, seppure indirizzati al Comune di Bitonto quale destinatario diretto, non possono non spiegare efficacia anche nei confronti del concessionario della costruzione e gestione del parcheggio interrato, la cui esistenza e qualità non era di certo ignota ad un organismo che da circa due anni seguiva tenacemente la vicenda amministrativa (e che ha proposto intervento ad adiuvandum nel ricorso n. 969/2006).
Sennonché da tale eccezione il Tribunale ritiene di poter prescindere in funzione dell’infondatezza, nel merito, del ricorso.
2.) Con i provvedimenti gravati il Direttore regionale per beni culturali e paesaggistici della Puglia ha, rispettivamente:
a) espresso parere favorevole e approvazione del progetto dell’opera, con le modifiche ivi enumerate (nota n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007);
b) espresso parere favorevole e approvazione “in via preliminare” del progetto come rielaborato a seguito delle indicazioni di cui, tra l’altro, alla nota citata sub a) (nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007).
Entrambi i provvedimenti appaiono immuni dalle pur suggestive censure dedotte in ricorso.
2.1) In particolare, quanto a quelle formulate con il motivo sub 1), specificamente attinenti alla nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007, non è dato cogliere alcuna contraddittorietà con gli atti precedenti del procedimento, costituendo essa l’ulteriore sviluppo della favorevole valutazione di compatibilità dell’intervento con la tutela del valore storico-artistico-paesistico-ambientale della piazza Aldo Moro e del contesto territoriale d’inserimento espressa nella nota n. 945 di prot. del 2 febbraio 2007.
Quest’ultima, dopo aver descritto il contesto di riferimento e le relazioni tra la piazza Aldo Moro e l’antistante antica “Porta Baresana” e la “monumentale piazza Cavour (con la circolare Torre Angioina posta a cerniera tra i tre spazi urbani)”, e con la piazza Guglielmo Marconi come “…fulcro di una interessantissima raggiera di viali radiali, costituita nel ‘600 sul modello della Roma sistina…che rivenne l’ossatura dell’espansione ottocentesca…”, anche sulla scorta dei pareri del Comitato tecnico scientifico per i beni archeologici del Ministero e del Comitato tecnico scientifico per i beni architettonici e paesaggistici dello stesso Ministero, ha ritenuto che il progetto sia meritevole d’approvazione, e quindi compatibile con i valori storico-culturali-paesistici, come adeguato ai rilievi svolti (ossia con il posizionamento delle rampe d’accesso al parcheggio interrato “…lontane dal torrione angioino in modo da non interferire con la visuale del torrione e con il nodo che raccorderà le due piazze…”, con il ridimensionamento e la minimizzazione degli elementi moderni di arredo urbano e il recupero della pavimentazione tradizionale in basole, con il recupero del tema espositivo della raggiera rispetto alle modificazioni tardo ottocentesche e dei primi del novecento della forma di piazza Marconi, con le ripiantumazioni delle alberature) e con le ulteriori prescrizioni ivi contenute (che, dato atto dell’assenza di rinvenimenti archeologici nell’area delle rampe d’accesso, nondimeno raccomandano che lo scavo inizi proprio in quest’ultima, alla presenza di personale della Soprintendenza archeologica).
Essa costituisce dunque l’approdo provvedimentale, alla luce degli affinamenti progettuali, del procedimento e l’unico atto nel quale sia effettivamente, compiutamente e definitivamente espressa la valutazione di compatibilità.
Né può cogliersi nella nota n. 2294 di prot. del 15 marzo 2007 alcuna intima contraddittorietà tra assenso espresso al progetto come adeguato ai rilievi tecnici svolti con la precedente nota e la “riserva” di esaminare successivi aspetti di dettaglio (ripristino e posizionamento delle alberature, modalità di traslazione e ricollocazione sulla piazza del pavimento archeologico, valutazione dell’impatto “visuale”, anche mediante produzione di campioni, dei dettagli di pavimentazione, panchine, uscite, ascensori, ricollocazione del monumento), come del pari il richiamo all’immanente vigilanza della Soprintendenza archeologica quanto alle operazioni di scavo, tesa all’ovvia salvezza dell’immanente esercizio dei pertinenti poteri di salvaguardia.
2.2) Nessun rilievo inficiante la valutazione di compatibilità può poi annettersi all’errore materiale relativo al riferimento delle operazioni di scavo a piazza Marconi anziché a piazza Moro, quando non sia contestabile che, al di là del lapsus calami i rilievi della nota direttoriale gravata si riferivano proprio alla seconda sotto la cui superficie è destinato a trovare allocazione il parcheggio interrato, laddove la prima è interessata dalle rampe di accesso e uscita.
3.) In conclusione il ricorso in epigrafe deve essere rigettato siccome infondato.
4.) In relazione alla relativa novità delle questioni affrontate sussistono giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti costituite le spese ed onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari – Sezione III, rigetta il ricorso in epigrafe n. 1208 del 2007.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14/11/2007 e 10/1/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Antonio Pasca, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
Roberto Maria Bucchi, Referendario
