REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE III quater
composta dai magistrati:
MARIO DI GIUSEPPE Presidente
CARLO TAGLIENTI Consigliere relatore
UMBERTO RELAFONZO Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.3440 del 2007 proposto dalla
CASA DI CURA VILLA SERENA DI MARTINO E LOMBARDI s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Bellini, Maria Luisa Bellini e Giuseppe Graziosi, elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, via Orazio n. 3;
contro
La REGIONE LAZIO in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Sanino dell’avvocatura regionale, domiciliata in Roma via Marcantonio Colonna n. 27;
con intervento ad opponendum
dell’AGENZIA DI SANITA’ PUBBLICA della regione Lazio – ASP, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv.Rosaria Russo Valentini, elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
con intervento ad adjuvandum
di Canale Tonino, Di Leta Concetta, Di Meo Angelina, Dragonetti Anna, Gargano Valente M.P., Gargaro Teresa, Grippo Rosetta Maria, Iadanza Maria Pia, Langiano Angelina, Marra Silvana, Pascarella Paola, Pomponio Pierina, Rezza Vincenzo, Ricci Paola, Rotondo Giacinta, Sebeto Maddalena, Simeone Maria Grazia, Sorrentino Anna, Todisco Anna, Tomassi Nadia, Tomolillo Giuseppina, Tortolani Raffaella, Valvona Anna Rita, Vendittelli Alba, Vizzaccaro Pina, Borrelli Nunzia, Conte Luciana, Conca Caterina, Capogna Pietro, Chiummiello Marcella, D’Aguanno Rossana, Fanelli Claudia, Martino Gina, Pelagalli Cinzia, Parisi Antonietta, Panzini Rita, Paolucci Giancarlo, Risi Alfredo, Trotta Elvira, Trelle Gabriella, Tortolani Bartolomeo, Acanfora Domenico, Lilla Della Monica Giulio, Sederino Salvatore, Nardone Daniela, Reitano Isabella Irene Silvia, rappresentati e difesi dall’avv. Aurelio Colella, domiciliati ex lege presso la Segreteria di questo Tribunale;
per l’annullamento
della delibera di Giunta regionale n. 101 del 20 febbraio 2007;
di ogni atto connesso, ivi compreso il Piano di rientro approvato dalla Giunta con delibera 12 febbraio 2007;
delibera di Giunta regionale n. 436 del 19 giugno 2007 (con motivi aaggiunti);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
visto l’intervento ad adjuvandum di Canale Tonino ed altri;
visto l’intervento ad oppenendum dell’ASP;
visti i motivi aggiunti;
vista la propria ordinanza cautelare n. 4036 del 31 agosto 2007;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 12 dicembre 2007, con designazione del Cons. Carlo Taglienti relatore della causa, gli avv.ti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 12 aprile 2007 e depositato il 20 successivo la Casa di Cura Villa Serena di Martino e Lombardi s.r.l. ha impugnato la delibera di Giunta regionale Lazio con la quale sono stati disposti, in attuazione del “Piano di Rientro” pure incidentalmente impugnato, “Interventi in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera e territoriale nonché razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria”, in particolare nella parte in cui per la ricorrente sono stati azzerati i 49 posti letto in esercizio.
Deduce la ricorrente:
1) violazione dell’art. 2 della legge regionale Lazio n. 4 del 3 marzo 2003 ed art. 3 comma 2 RR n. 2 del 10 febbraio 2007; violazione degli artt. 3 e 7 e sgg. della legge n. 241/90; violazione dell’art. 1 c.180 della legge n.311 del 20 dicembre 2004: non è stato adottato il necessario preliminare atto programmatorio; non è stato dato l’avviso dell’avvio del procedimento;
2) violazione dell’art. 8 e sgg. del decreto legislativo n. 502/92 e dell’art. 6 della legge n. 724/94; eccesso di potere per contraddittorietà: è stato annullato l’accreditamento per i posti letto senza seguire le procedure di legge;
3) eccesso di potere per travisamento dei presupposti, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta; violazione del D.Lgs n. 502/92 e della L.R.Lazio n. 4/2003: non sono stati rispettati i paramentri previsti di riduzione del 20% dei posti letto e dell’indice dei posti letto 4,5 per mille abitanti (nella fattispecie indice 2,9 per 1000);
4) eccesso di potere per travisamento dei presupposti, contraddittorietà, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, ingiustificata disparità di trattamento: dalla delibera non è dato comprendere in base a quali criteri sono stati azzerati tutti i posti letto della casa di cura ricorrente; provvedimento peraltro contraddittorio con la finalità della riduzione della spesa se si considerano le minori tariffe di remunerazione delle piccole strutture rispetto alle grandi;
5) violazione del principio ex D.Lgs n. 502/92 e l.n. 724/94, art.6 comma 7, della parità tra strutture pubbliche e private; ulteriore contraddittorietà: la programmata riduzione dei posti letto grava essenzialmente sulle strutture private.
Con motivi aggiunti è stata impugnata anche la delibera di Giunta regionale n. 436 del 19 giugno 2007 nelle parti in cui ha disposto che i tagli dei posti letto abbiano effetto dal 1 ottobre 2007 e sono stati determinati i tetti di spesa.
Risultano in parte reiterati i precedenti profili di gravame; viene altresì evidenziata l’illegittimità degli effetti retroattivi della riduzione del budget per il 2007 e la circostanza che essa deriva dall’applicazione di tariffe inferiori approvate con D.M. 12.9 2006.
Costituitasi la regione Lazio ha evidenzito come l’accesso al finanziamento statale previsto dalla legge finanziaria n. 311/04 sia legato ad un accordo tra Stato e Regioni per la riduzione dell spesa sanitaria; che la delibera n. 101/07 impugnata è la conseguente attuazione dei criteri contenuti in detto accordo stipulato appunto tra Ministero della Salute e dell’Economia e la Regione Lazio; ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti. Nel merito ha contestato il difetto di motivazione e di istruttoria, essendo rinvenibili atti (vedi DGR n. 149/2007) che analizzano compiutamente la natura del disavanzo della sanità nel Lazio e la struttura della copertura ospedaliera nella regione, individuando i criteri per interventi di razionalizzazione e riduzione di spesa e l’indice di 3,5 per mille abitanti da raggiungere nel 2009 con progressiva riduzione di circa 4.000 posti letto; ha quindi dato conto dei criteri seguiti per la ricorrente, evidenziando come nella zona di Frosinone vi sia un indice superiore a quello della media della ASL di riferimento ed illustrando poi gli specifici criteri adottati nella fattispecie; ha infine escluso l’obbligo dell’avviso di avvio di procedimento trattandosi di atti generali e di programmazione.
Risultano intervenuti ad adjuvandum alcuni dipendenti della casa di cura ricorrente, paventando la risoluzione del loro rapporto di lavoro.
E’ intervenuta ad opponendum l’Agenzia di Sanità pubblica della regione Lazio, che ha depositato una relazione datata 1 agosto 2007 illustrativa dei criteri seguiti per la riduzione dei posti letto.
Con ordinanza collegiale n. 4036 del 31 agosto 2007 è stata accolta l’istanza cautelare.
Con memorie le parti hanno ribadito tesi e ragioni
Alla pubblica udienza del 12 dicembre 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe e con i motivi aggiunti una casa di cura ha impugnato le delibere di Giunta regionale Lazio con le quali sono stati ridotti i posti letto in dotazione, e per la ricorrente azzerati i suoi 49, sono stati determinati i budget massimi di remunerazione delle prestazioni per l’anno 2007 ed è stata fissata la decorrenza delle riduzioni dei posti letto al 1° ottobre 2007.
1. Preliminarmente il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atti presupposti in quanto l’atto introduttivo impugna esplicitamente anche il Piano di rientro approvato con delibera di Giunta regionale del 12 febbraio 2007, che costituisce l’unico effettivo presupposto del provvedimeto impugnato, peraltro per l’individuazione delle finalità di rientro e dei limiti dello stesso, che non risultano contestati col presente ricorso, trattandosi invero di scelte di merito amministrativo. Né le numerose deliberazioni elencate dalla difesa dell’Amministrazione, a partire dal giugno 1997, possono seriamente considerarsi “atti presupposti” in senso tecnico, la cui mancata impugnazione rende inammissibile il ricorso.
2. Il ricorso stesso nel merito appare fondato e deve essere accolto.
In particolare, ad avviso del Collego, risultano fondati i seguenti profili di gravame, con conseguente assorbimento degli altri.
2.1. Per quanto riguarda la delibera n. 101/07 che ha operato l’azzeramento dei posti letto della ricorrente, il Collegio ritiene in primo luogo fondata la censura di mancato avviso dell’avvio del procedimento.
La delibera in esame appare difficilmente qualificabile come atto programmatorio od atto generale, sottratto all’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto nella parte deliberante ha riguardo a: 1) conferma di provvedimenti settoriali di riconversione già in atto; 2) conferma delle procedure di attuazione della legge regionale n. 4/03 in materia di verifica dei requisiti e rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria; 3) approvazione degli allegati riportanti i dati aggregati e le schede relative alle singole strutture alle quali si applicano le riduzioni; 4) riconduzione di dette misure nell’ambito di un piano generale di rientro propedeutico all’accordo per l’accesso al finanziamento statale.
Si tratta a ben vedere di approvazione di provvedimenti specifici e di valutazioni (al punto 4) non aventi alcuna valenza specificamente deliberante.
Ma, in ogni caso, anche ad ammettere in via di mera ipotesi che possa trattarsi di atto programmatorio, è tuttavia indubbio che il provvedimento in esame si compone anche di una parte qualificabile come atto plurimo, laddove in particolare vengono approvate le schede allegate nelle quali sono indicate le riduzioni dei posti letto per ogni singola struttura.
In tale parte, e per gli effetti lesivi individuali finali del provvedimento, esso doveva essere preceduto da una comunicazione agli interessati che si stava procedendo alla riduzione dei posti letto assegnati.
Peraltro la stessa delibera n. 101/07 contiene a pag. 5 un “Precisato” nel quale si prevede espressamente che gli interventi di riduzione nei confronti delle strutture private saranno oggetto di appositi incontri con i singoli referenti, allo scopo di concordare eventuali procedimenti di riconversione.
Del resto e conclusivamente sul punto, non appare ragionevole né conforme ai principi di trasparenza ormai da lungo tempo introdotti nel nostro ordinamento, ritenere che un provvedimento amministrativo che nella sostanza elimina una struttura di ricovero ( o ne riduce drasticamente l’attività) possa essere adottato senza consentire la partecipazione del soggetto direttamente interessato; e ciò anche se i criteri generali da applicare non siano, in ipotesi, censurabili, avendo comunque interesse alla loro concreta applicazione che, nella fattispecie, non si configura certo automatica.
Il provvedimento in esame è anche carente di motivazione.
L’atto infatti, per quanto attiene ai singoli provvedimenti di riduzione, richiama le allegate schede individuali (all.2) che individuano appunto per ogni struttura le riduzioni dei posti letto da appicare; tali schede riportano semplicemente dei dati numerici con una ultima colonna che individua il numero dei posti letto da eliminare per ogni singola struttura: nessuna spiegazione viene data quindi nel provvedimento in ordine all’applicazione in concreto dei criteri stabiliti, ammesso che questi si possano rintracciare nel “Tenuto conto” di pag. 4 della delibera stessa che elenca i seguenti interventi :a) riconversione/chiusura di ospedali per acuti e cliniche di piccole dimensioni con bassi volumi di attività o a prevalente attività riabilitativa, in poliambulatori R.S.A. presidi territoriali di prossimità od hospice; b) riconversione/chiusura di reparti di lungodegenza e riabilitazione; c) ridimensionamento di reparti con bassa performance organizzativa; d) trasferimento in regime ambulatoriale di prestazioni erogate in regime ordinario o di day hospital, attraverso l’estensione degli A.P.A. e dei P.A.C.
Trattasi all’evidenza di criteri generali che lasciano ampi spazi di discrezionalità e di apprezzamento.
Né, d’altra parte, possono essere considerati criteri generali della deliberazione in esame quelli contenuti in deliberazioni successive, quali quella indicata dalla difesa regionale n. 149 adottata il l6 marzo 2007 (quella qui impugnata è del 20 febbraio 2007); né motivazioni concrete del singolo provvedimento di riduzione sono quelle contenute in un rapporto, peraltro non proveniente dall’amministrazione deliberante bensì dall’ASP, di data anch’esso successiva alla delibera impugnata (1 agosto 2007).
Una corretta motivazione avrebbe dovuto individuare, per ogni singola struttura, i criteri generali adottati, già contenuti nella parte generale dell’atto, e le concrete modalità di applicazione alle singole fattispecie.
2.2. Per quanto riguarda la delibera n. 436/07, nelle parti in cui fissa la decorrenza delle riduzioni dei posti letto al 1 ottobre 2007 e individua i budget per l’anno 2007 in misura inferiore a quelli dell’anno 2006, e con effetti retroattivi, si osserva quanto segue.
2.2.1 In ordine a tale ultima questione si osserva come, pur avendo la giurisprudenza ammesso in linea di principio la possibilità di determinazione dei tetti di spesa sanitaria con effetti retroattivi (Cons. di St. Ad.Pl. 2 maggio 2006 n. 8) tuttavia ha precisato che quando le limitazioni di spesa intervengano tardivamente (come nel caso in esame a giugno 2007 per tutto il 2007) l’Amministrazione deve operare un attento bilanciamento degli interessi coinvolti ed una ragionevole sintesi delle esigenze della pubblica amministrazione e delle strutture private, altrimenti pregiudicate oltremodo dalla tardività dell’atto nell’organizzazione imprenditoriale e nella programmazione dell’attività (cfr. Cons. di St. sez. IV 13 luglio 2000 n. 3920; 3 maggio 2001 n. 24 95; TAR Marche 25 luglio 2007 n. 1195).
Nella fattispecie non risulta che sia avvenuto tale bilanciamento d’interessi avendo la regione fatto pedissequa applicazione del D.M. 12.9.2006.
2.2.2. Per quanto attiene la riduzione dei posti letto a decorrere dal 1 ottobre 2007, e con determinazione adottata solo nel giugno dello stesso anno, si evidenzia in primo luogo come la caducazione dell’atto con il quale è stato determinato l’azzeramento dei posti letto e la necessità di rideterminare la riduzione attraverso un confronto con i soggetti interessati, rende priva d’interesse la pronuncia sui termini di decorrenza del provvedimento lesivo.
Peraltro anche per questa questione devono ritenersi validi i principi affermati dalla giurisprudenza sopra richiamata, in considerazione della necessità per l’azienda privata di riprogrammare la propria attività in relazione ai disposti ridimensionamenti, ed a maggior ragione in caso di azzeramento totale dei posti letto, talchè l’amministrazione deve dar conto di aver valutato gli opposti interessi operando adeguato bilanciamento degli stessi.
3. Nei termini sopra indicati il ricorso deve essere accolto, con annullamento in parte qua degli atti impugnati.
Considerata la complessità della questione, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunle Amministrativo Regionale del Lazio, sezione terza quater accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla gli atti impugnati in parte qua.
Spese compensate.
Ordina che la prsente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre 2007.
