REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione 2^ ha pronunciato la seguente SENTENZA in forma semplificata ex artt. 21 e 26 legge 6.12.1971 n. 1034 sul ricorso n. 2390 del 2007 proposto da COMUNE di CANTELLO in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Daniele Lucchetti, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Varese, via San Martino 5 contro BURTINI Sergio e D’ANGELO Paola, rappresentati e difesi dall’avv. Simone Riva, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Milano, via Manara 7 per la condanna dei convenuti, previo accertamento del relativo obbligo, alla cessione di un’area di 95 mq da adibire a sede stradale in esecuzione della convenzione sottoscritta il 10 maggio 1993, registrata a Varese il 6 aprile 2007 (prot. n. 2542). Visto il ricorso, notificato il 9 e depositato il 16 novembre 2007; Visto il controricorso dei resistenti; Vista la memoria 27 novembre 2007 del Comune; Visti atti e documenti di causa; Uditi, alla pubblica udienza del 28 novembre 2007, relatore il dott. Carmine Spadavecchia, l’avv. Lucchetti e (per delega dell’avv. Riva) l’avv. Rita Bernasconi; Sentite le parti sul punto e ritenuto che sussistano i presupposti per definire il ricorso con sentenza semplificata; Considerato quanto segue in FATTO e DIRITTO 1. In data 10 maggio 1993 i resistenti stipulavano con il Comune di Cantello una convenzione in base alla quale si impegnavano a cedere, al prezzo globale di £. 950.000, un’area di 95 mq. per un’opera (l’ampliamento di una sede stradale) prevista dal piano regolatore generale approvato nel 1987 e coinvolgente le particelle fondiarie contrassegnate con i mappali n. 5374-5375; il Comune assumeva a suo carico il frazionamento, l’esecuzione dei lavori, la rimozione e l’arretramento della recinzione esistente. Con il ricorso in esame, premesso che i resistenti hanno rifiutato di comparire davanti a un notaio per formalizzare la cessione, il Comune agisce ai sensi dell’art. 2932 del codice civile per ottenere l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo assunto con la predetta convenzione (registrata a Varese il 6.4.2007), e chiede al Tribunale l’accertamento di detto obbligo e la condanna dei convenuti alla cessione dell’area, così come individuata dalla convenzione. 2. I resistenti, costituiti in giudizio, hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (sul rilievo che l’area non è compresa in alcun piano di lottizzazione e l’accordo non inerisce né ad un provvedimento edilizio, né ad una procedura espropriativa); nel merito, eccepiscono la prescrizione (sul rilievo che il diritto del Comune alla cessione dell’area si sarebbe estinto al decorso del decennio dalla stipula della convenzione), nonché l’invalidità del preliminare (per difetto di previa deliberazione consiliare di acquisto e di previa autorizzazione a contrarre rilasciata al Sindaco). 3. In punto di giurisdizione, il Collegio osserva che la convenzione è stata espressamente stipulata per una finalità pubblicistica, e cioè per l’esecuzione di un’opera prevista dal piano regolatore, destinata – a quanto dedotto dal Comune senza confutazione delle controparti – a migliorare la viabilità servente un nuovo complesso edilizio, realizzato sulla base di un piano attuativo. Ciò è sufficiente alla configurazione di un accordo di diritto pubblico, riconducibile all’ampia categoria delle convenzioni urbanistiche, funzionali alla concreta attuazione della pianificazione territoriale delineata dallo strumento generale o attuativo, e pertanto soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (cfr., argomentando a contrario, Cass. SS.UU. 23.12.04 n. 23827). Si tratta, specificamente, di un accordo sostitutivo, in quanto stipulato in luogo del provvedimento - o della sequenza di provvedimenti - che il Comune avrebbe potuto assumere per realizzare lo stesso scopo in via autoritativa. 4. Ciò premesso, ritiene tuttavia il Collegio che debba essere accolta l’eccezione di prescrizione. La convenzione è stata sottoscritta il 10 maggio 1993, ma solo il 5.12.2005 il Comune ha chiesto ai resistenti di prestarsi alla stipula del contratto definitivo, e solo il 9.11.2007, con la notifica del presente ricorso, avvenuta a distanza di dodici anni dalla firma della convenzione, ha imboccato la via giudiziaria per ottenere l’adempimento dell’obbligo pattizio. Poiché il diritto del promissario acquirente alla stipulazione del contratto definitivo è soggetto alla prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 codice civile (Cass 2^ 10.12.01 n. 15587, Cass. 2^ 29.7.92 n. 9086, Cass. 3^ 3.5.90 n. 3627), il diritto del Comune deve ritenersi prescritto. Non può accedersi alla tesi - prospettata dalla difesa comunale con memoria 27.11.2007, depositata in camera di consiglio - secondo cui, poiché la prescrizione comincia a decorrere dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.), il termine decorrerebbe solo dal frazionamento dell’area, eseguito il 20 febbraio 2003. Il frazionamento dell’area non era dedotto come condizione di efficacia dell’accordo, né vi è prova che fosse indispensabile per l’esatta individuazione della porzione ceduta, già identificata attraverso le planimetrie allegate al contratto e menzionate nelle premesse del medesimo. Nulla impediva dunque al Comune di attivare il proprio diritto alla stipulazione del contratto definitivo entro il termine di prescrizione. 5. Per le suesposte considerazioni, assorbito ogni altro profilo o eccezione, il ricorso va respinto, per intervenuta prescrizione. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia respinge il ricorso. Condanna il Comune di Cantello a rifondere ai resistenti le spese di causa, che si liquidano nella complessiva somma di € 3.000 (Euro tremila), oltre IVA e CPA. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 28 novembre 2007, con l'intervento dei magistrati: Mario Arosio presidente Carmine Spadavecchia consigliere, estensore Alessio Liberati referendario

DELIA SCHIAROLI In ordine alla possibilità di ricondurre alla categoria degli accordi sostitutivi, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, la convenzione stipulata tra un’amministrazione comunale ed un privato per la vendita di un terreno, in forza di una previsione del p.r.g. che stabilisca la realizzazione di un’opera pubblica nell’area oggetto di cessione La sentenza in esame desta interesse in quanto individua quale “accordo sostitutivo” ex art. 11 della legge 241/90 il contratto con cui l’amministrazione acquista da un privato un’area, al fine di realizzarvi un’opera pubblica espressamente prevista dal piano regolatore generale. Per rendere più chiara l’analisi, è bene riportare brevemente i fatti oggetto della pronuncia. La controversia riguarda una domanda di esecuzione in forma specifica (ex art. 2932 c.c.) di un contratto preliminare di compravendita stipulato da un’Amministrazione comunale con due soggetti privati, i quali si erano impegnati a cedere un terreno, affinché su di esso la P.A. potesse procedere all’esecuzione di un’opera espressamente prevista dallo strumento urbanistico generale (ampliamento della sede stradale). Costituitisi in giudizio, i resistenti avevano eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario, sul rilievo che “l’area non è ricompresa in alcun piano di lottizzazione e l’accordo non inerisce né ad un provvedimento edilizio, né ad una procedura espropriativa”. Il Collegio ha però dichiarato infondata l’eccezione di cui sopra, in quanto “la convenzione è stata stipulata per una finalità pubblicistica, e cioè per l’esecuzione di un’opera prevista dal piano regolatore”; tale finalità viene considerata “sufficiente alla configurazione di un accordo pubblico, riconducibile all’ampia categoria delle convezioni urbanistiche, funzionali alla concreta attuazione della pianificazione territoriale e pertanto soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241”. Più precisamente, il T.A.R. ha qualificato detto accordo quale strumento “sostitutivo” del provvedimento che il Comune avrebbe potuto assumere per raggiungere il medesimo risultato in via autoritativa. Ora, come è noto, il richiamato art. 11 della l. 241/90 dispone che “in accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo”. Un contratto, quindi, potrà essere riconosciuto quale “accordo sostitutivo” qualora lo stesso sia stato stipulato al fine specifico di determinare il contenuto discrezionale di un provvedimento, o sia altrimenti volto a sostituirlo. Nel caso di specie, tuttavia, anche laddove sia possibile ipotizzare che il richiamato accordo sia stato concluso in luogo di un provvedimento di esproprio, dalla lettura della pronuncia in commento non si evince nulla in merito all’attivazione di un procedimento di natura ablatoria sull’area in questione. Non solo, rispetto all’avvio di un procedimento amministrativo il contratto si è posto, nel caso di specie, quale suo antecedente logico, in quanto concluso dal Comune per poter così immediatamente disporre dell’area e procedere, in un secondo momento, all’esecuzione dell’opera. Non è dunque chiaro quale provvedimento l’accordo intercorso abbia sostituito, posto che al momento della stipulazione non risultava avviato alcun procedimento amministrativo. Infine, come rilevato da parte resistente, l’area risultava sì destinata dal vigente p.r.g. all’ampliamento del sedime stradale, tuttavia non poteva di fatto considerarsi rientrare quale opera di urbanizzazione di un piano di attuazione, quando viceversa è a quest’ultimo che la convenzione urbanistica generalmente accede. Il dato maggiormente significativo riscontrabile nella pronuncia in commento è quindi rappresentato dalla riconducibilità nell’ambito della categoria degli accordi sostitutivi del contratto di alienazione concluso tra l’Amministrazione e i privati sulla base della sola previsione urbanistica rappresentata dalla realizzazione di un’opera pubblica. In questo senso l’accordo viene definito quale “funzionale all’attuazione della pianificazione territoriale”, a prescindere quindi dall’attivazione di un procedimento amministrativo volto all’esproprio del terreno ed in assenza di uno specifico piano di lottizzazione. Un breve cenno va operato alla sentenza della Corte di Cassazione (n. 23827 del 23 dicembre 2004), richiamata – “argomentando a contrario” – dal T.A.R. milanese. Se infatti in un primo momento la pronuncia della Cassazione sembra confliggere con quella del T.A.R. Milano, ad una diversa conclusione si giunge procedendo all’analisi dei fatti di causa. La sentenza n. 23827 del 2004 cit. attiene ad una fattispecie peculiare, in cui il Comune aveva richiesto la cessione gratuita ed anticipata di aree da computarsi a standard, in seguito alla presentazione da parte di un privato di un piano di lottizzazione di terreni di sua proprietà. Poiché però nel corso dell’istruttoria veniva accertato che l’area oggetto della cessione eccedeva, in parte, rispetto alla superficie destinata a standard, si era convenuto che la porzione, appunto, eccedente dovesse essere acquisita dal Comune dietro corresponsione di un prezzo. Sostiene la Corte che, ferma restando la “cessione gratuita di aree nell’ambito di attuazione di un piano di lottizzazione – cessione giustificata dalla valenza urbanistica della causa di quel contratto”, è invece esclusa l’annoverabilità nella categoria degli accordi sostitutivi ex art. 11 l. 241/90 del contratto con cui il Comune si era obbligato ad acquistare, a titolo oneroso, la superficie eccedente le esigenze connesse all’attuazione del piano di lottizzazione presentato dal privato. Quest’ultimo contratto, “qualificabile come preliminare di compravendita, essendo fondato proprio sul presuppost o, pacifico tra le parti, che detta area non fosse necessaria al perseguimento della finalità di pubblico interesse”, si poneva quale “negozio concluso dal Comune jure privatorum al fine di incrementare il proprio patrimonio, in alcun modo collegabile col provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione o, comunque, volto a determinare il contenuto discrezionale del provvedimento”. In conclusione, quindi, non sembra potersi individuare un vero e proprio contrasto tra i due orientamenti, posto che entrambi ammettono la riconducibilità all’art. 11 l. 241/90 degli accordi qualora siano essi funzionali al perseguimento del pubblico interesse. Meritevole di riflessione resta tuttavia l’orientamento del T.A.R., che, andando oltre la prassi – condivisa anche dalla Cassazione – che imporrebbe la sussistenza di un piano attuativo cui la convenzione possa accedere, ha ritenuto sufficiente, ai fini della qualificazione del contratto di compravendita come “accordo sostitutivo”, la sola previsione dello strumento urbanistico generale che stabilisca la realizzazione di un’opera di interesse pubblicistico sull’area oggetto della cessione.   (pubblicato il 25.2.2008)