T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III TER - Sentenza 23 gennaio 2008 n. 491 Pres. Riggio, Est. De Leoni Autostrade S.r.l. (Avv. C. Colapinto) c/ Ministero dei trasporti e altri (Avv. Stato).

1. Servizi pubblici – Trasporti – Concessioni – Validità al 2010 – Nuovi servizi di linea – Autorizzazione – Condizioni.

2. Servizi pubblici – Trasporti - Concessioni – Circolare n. 2 /2007 Ministero dei Trasporti - Legittimità.

1. Ai sensi dall’art.9 d.l. n. 285/2005 e dell’art. 10 d.l. n. 7/2007, le concessioni ministeriali per i servizi pubblici di linea rilasciate in base alla l. n. 1822/1939 restano valide fino al 31 dicembre 2010; di conseguenza fino alla scadenza di tale periodo possono essere autorizzati nuovi servizi di linea purché diversi per finalità, relazioni di traffico e percorso da quelli di titolarità delle imprese concessionarie.

2. E’ legittima la Circolare n. 2 prot. 0028674 del 23.3.2007 del ministero dei Trasporti in tema di servizi di linea interregionale, poiché non abroga il periodo transitorio di validità delle concessioni già rilasciate previsto dall’art. 9 d. l. n.285 /2005 e dall’art.10 d.l. n. 7/2007.

REPUBBLICA ITALIANA N. 5208 Reg. ric. ANNO 2007 IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO Sezione III ter

composto dai Magistrati: Italo RIGGIO Presidente; Maria Luisa DE LEONI Consigliere, relatore; Stefano FANTINI Consigliere

ha pronunciato la seguente SENTENZA

sul ricorso n. 5208 del 2007/ Reg. Gen., proposto da

AUTOSTRADALE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Carlo Colapinto, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Panama, n. 74;

contro

- il Ministero dei Trasporti, in persona del Ministro pro-tempore;

- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica del Consiglio dei Ministri;

- il Direttore Generale pro-tempore del Ministero dei Trasporti – Dipartimento per i Trasporti terrestri, Personale Affari Generali e per la Pianificazione Generale dei Trasporti – Direzione generale per l’autotrasporto di persone e cose, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, sono per legge domiciliati;

per l'annullamento della Circolare n. 2 prot. 0028674 del 23.3.2007 ad oggetto: “servizi di linea interregionale e competenza statale”, nella parte in cui stabilisce che “sono da ritenersi abrogate le disposizioni di cui all’art. 2, comma 5; art. 3, commi 4 – 5- 6 e 7; art. 4, comma 1, secondo periodo; art. 6, comma 2, secondo periodo; art. 7, comma 1, lett. b), del D.M. n. 316 del 2006 nonché ogni altra disposizione ministeriale contenuta nel predetto decreto ministeriale ritenuta incompatibile con la disciplina derivate dal decreto legislativo n. 285 del 2005 nella parte modificata dal decreto-legge n. 7 del 2007”; per il riconoscimento e la dichiarazione del diritto della ricorrente ad essere fino al 31.12.2010 titolare con diritto di esclusività delle concessioni ministeriali per i servizi pubblici di linea nel prosieguo indicate; nonché, per la condanna dei soggetti intimati al risarcimento dei danni, con interessi e rivalutazione;

VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTI gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei trasporti; VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; VISTI tutti gli atti della causa; Nominato relatore alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007 il Consigliere Maria Luisa De Leoni e uditi i difensori delle parti costituite, come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in esame la società ricorrente impugna l’atto specificato in epigrafe e ne chiede l’annullamento. Espone, in fatto, di essere titolare di concessione, rilasciata ai sensi della legge 28 settembre 1939, n. 1822, per l’esercizio dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale e, in quanto concessionaria, è titolare di un diritto di esclusività sul servizio di linea assentito. L’atto impugnato, oltre a dettare disposizioni applicative volte alla presentazione delle domande, ha, altresì, abrogato le disposizioni del D.M. n. 316 del 2006, che disciplinavano il periodo transitorio. La ricorrente Impresa, nel ripercorrere le ragioni dell’introduzione della nuova normativa in materia di trasporto interregionale, deduce: 1. violazione dell’art. 97 Cost., nullità per incompetenza assoluta; eccesso di potere sotto vari profili. Afferma la ricorrente che il provvedimento impugnato, nella parte in cui abroga le norme del Decreto ministeriale n. 316 del 2006, è radicalmente nullo per difetto assoluto di attribuzione dell’autorità procedente, non appartenendo al Direttore generale del Dicastero intimato la potestà legislativa, vale a dire il potere di abrogare disposizioni sostanzialmente normative dettate dal D.M. n. 316 del 2006. Ove, invece, si ritenesse sussistente il vizio di incompetenza relativa dell’Organo adottante, il provvedimento va annullato. 2) Viene, inoltre, dedotto il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà, in difetto di idonea motivazione sul punto, atteso che alla data di pubblicazione del D.M. n. 316 dell’1.12.2006 già era vigente la disposizione di cui all’art. 10, comma 9, del d.l. 31.1.2007, n. 7. La ricorrente propende, sulla base di una serie di elementi, per una interpretazione della circolare secundum legem e cioè che fino alla scadenza del periodo transitorio possano essere autorizzati “nuovi servizi di linea” purché diversi per finalità, relazioni di traffico e percorso da quelli di esclusiva titolarità delle imprese concessionarie. 3) Qualora non si accedesse alla tesi dell’abrogazione del solo limite dei trenta chilometri, viene sollevata questione di costituzionalità dell’art. 10, comma 9, d. l. 31.1.2007, n. 7 in relazione agli artt. 70, 72, 76, 77 e 97 Cost.: 3a. In primo luogo, la ricorrente evidenzia che l’esercizio della funzione legislativa esercitata con l’introduzione del comma 9 dell’art. 10 del d.l. n. 7 del 2007 è contraria ai criteri direttivi della legge delega n. 32 del 2005, vale a dire viola il principio di gradualità ivi previsto; 3b. mancherebbero inoltre i presupposti di straordinaria necessità e urgenza richiesti dalla disposizione costituzionale di cui all’art. 77 per l’emanazione di un decreto legge per disciplinare la materia in luogo del procedimento ordinario di formazione delle leggi; 4) violazione e falsa applicazione artt. 2, 3, 4, 16, 49, 51, da 70 a 86 e 98 del Trattato CE; del Regolamento CE n. 1017/1968 e art. 8 della legge 10.10.1990, n. 287 in relazione al d. Lgs. 21.11.2005, n. 285, art. 9, inciso dal d.l. n. 7 del 2007, art. 10, comma 9. La ricorrente nel ripercorrere i principi comunitari che regolano i “servizi di interesse economico generale”, in cui rientra la materia de qua, e nel ribadire che nel processo di liberalizzazione l’introduzione di nuove misure deve rispettare il principio di gradualità, evidenzia che per alcuni servizi, come quello in esame, anche se sottoposti, in via generale, alla disciplina comunitaria della concorrenza, tuttavia, deve essere assicurato il rispetto dei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata; 5) violazione art. 117 Cost. del principio di buon andamento della Pubblica amministrazione; del principio di certezza giuridica e del legittimo affidamento. Il vaglio della disciplina legislativa di cui si discute in punto di conformità ai canoni di ragionevolezza e buon andamento amministrativo, prosegue la ricorrente, non può non adeguatamente valutare gli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge incide ovvero l’incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all’interesse pubblico. Né si può invocare nel caso di specie la necessità dell’osservanza dei principi di cui all’art. 3 Cost., poiché il principio di uguaglianza non può significare che il legislatore sia obbligato a disporre per tutti una identica disciplina, ma, a fronte di situazioni non omogenee, impone una diversità di soluzioni adeguate alle singole fattispecie. Se così non fosse, l’apertura integrale del mercato costituirebbe vulnus all’iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. e in contrasto con l’utilità sociale. Non da ultimo, la ricorrente osserva che nella specie può vantare una situazione soggettiva ormai acquisita e consolidata, in base alla quale la medesima come altri operatori del settore hanno “calibrato” strategie operative ed investimenti, sicché la repentina abolizione del periodo transitorio la legittima alla domanda di risarcimento dei danni, anche a titolo di mancato ammortamento dei costi sostenuti per gli investimenti effettuati. Nella specie si tratta di violazione di norme comunitarie e tale comportamento si caratterizza quale illecito dello Stato in senso proprio. Conclude la ricorrente per l’accoglimento del ricorso, con ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese ed onorari di giudizio. L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, chiede il rigetto del ricorso. All’udienza del 6 dicembre 2007 la causa è stata ritenuta in decisione.

DIRITTO

1. Come esposto in fatto, la ricorrente, titolare di concessione, rilasciata ai sensi della legge 28 settembre 1939, n. 1822 per l’esercizio dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale, impugna la Circolare n. 2 del 23 marzo 2007, nella parte in cui, nel dettare le modalità di presentazione delle domande volte ad ottenere l’autorizzazione per l’esercizio di “nuovi servizi di linea interregionali di competenza statale” non chiarisce che fino alla scadenza del periodo transitorio, vale a dire fino al 31 dicembre 2010, non possono essere autorizzati “nuovi servizi di linea” che per finalità, relazioni di traffico e percorso siano identici a quelli oggetto di concessione statale rilasciata ai sensi della legge n. 1822 del 1939. Giova in proposito ricostruire sommariamente il processo di riordino normativo che ha interessato il settore in forza degli obiettivi comunitari tesi alla liberalizzazione delle attività di rilievo economico. Con legge 1° marzo 2005, n. 21 il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare, con uno o più decreti legislativi, una disciplina relativa al riassetto del settore autotrasporto di persone e di cose e, in particolare, dei “servizi di linea automobilistici interregionali di competenza statale”(art. 1, comma 1, lett. a). L’art. 2 della predetta legge, nel dettare i principi ed i criteri direttivi generali per l’esercizio della delega, con riguardo al riordino delle normative ed adeguamento delle stesse alla disciplina comunitaria, in un’ottica di mercato aperto e concorrenziale (art. 2, lett. a), nella salvaguardia della concorrenza tra le imprese (lett. b), nonché nella tutela della sicurezza della circolazione e della sicurezza sociale (lett. c), ha stabilito la “eliminazione delle rendite e dei diritti di esclusività attraverso il graduale passaggio dal regime concessorio a quello autorizzativo senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”(comma 2, lett. a), n. 1). In attuazione della ripetuta legge delega n. 32 del 2005 è stato emanato il decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 285, che ha introdotto il regime autorizzativo, salvaguardando, tuttavia, il principio della gradualità sancito dal predetto comma 2 dell’art. 2 della legge n. 32 del 2005, stabilendo, all’art. 9, la salvaguardia dei servizi di linea in essere gestiti tramite il regime concessorio, mediante la previsione di un apposito “regime transitorio di validità delle concessioni stesse” e disponendo che le concessioni dei servizi di linea rilasciate ai sensi della legge n. 1822 del 1939 “restano valide fino al 31 dicembre 2010”, precisando che “fino al 31 dicembre 2010, possono essere autorizzati nuovi servizi di linea, (…) a condizione che le relazioni di traffico proposte nei programmi di esercizio interessino località distanti più di 30 Km da quelle servite da relazioni di traffico comprese nei programmi di esercizio dei servizi di linea oggetto di concessione statale (…)”. Il decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito in legge 2 aprile 2007, n. 40, ha soppresso il vincolo dei 30 Km di distanza quale condizione per il rilascio, nel corso del periodo transitorio, delle autorizzazioni relative ai “nuovi servizi di linea”. La concreta operatività del nuovo regime autorizzativo è stata realizzata attraverso l’adozione del Decreto Ministeriale 1° dicembre 2006, n. 316, che ha, nel contempo, abrogato la previgente disciplina di cui alla legge n. 1822 del 1939, richiamando, peraltro, la disciplina dettata dall’art. 9, comma 4, del decreto legislativo n. 285 del 2005 relativa alla condizione dei 30 Km minimi di distanza. L’atto impugnato, nel chiarire alcuni aspetti procedimentali per il rilascio delle autorizzazioni, ha disposto, altresì, l’abrogazione, a seguito della modifica apportata dal d.l. n. 7 del 2007, delle disposizioni del D.M. n. 316 del 2006 che richiamavano la condizione dei 30 Km. minimi di distanza di cui all’originaria versione dell’art. 9, comma 4, del d.lgs. n. 285/2005.

2. Ciò premesso, la questione che il Collegio è chiamato ad esaminare è se l’impugnata Circolare abbia o meno abrogato il periodo transitorio, vale a dire se fino alla scadenza di detto periodo (31.12.2010) possano essere autorizzati “nuovi servizi di linea” purché diversi per finalità, relazioni di traffico e percorso da quelli di titolarità delle imprese concessionarie ovvero nel senso di ritenere che già nel periodo transitorio possano essere assentite autorizzazioni di “nuovi servizi di linea” identici a quelli oggetto di concessione in essere. L’interpretazione della suddetta normativa, sulla base degli elementi che si andranno ad esaminare, consente di disattendere le censure dedotte. Invero, dalla ricostruzione del quadro legislativo e regolamentare testé riportato può trarsi la conclusione che il periodo transitorio non sia stato eliminato, essendo venuto meno solo il criterio della distanza minima di trenta chilometri. In primo luogo giova evidenziare che nella relazione inserita negli Atti parlamentari relativi al disegno di legge AC 2201 di conversione del d.l. n. 7 del 2007, si dice espressamente che il comma 9 dell’art. 10 del più volte citato d.l. n. 7 del 2007 “pone una misura di anticipazione del processo di liberalizzazione estendendo l’apertura del mercato a talune tratte di lunghezza inferiore a quelle previste dalla normativa vigente”. E’ agevole, quindi, dedurre che a fronte di un percorso di liberalizzazione che già interessa il mondo dei trasporti pubblici di linea, come rilevato nella stessa Relazione, il legislatore abbia inteso estendere l’apertura del mercato con la eliminazione del limite dei 30 Km, accordando la possibilità di ottenere l’autorizzazione per percorsi di linea alternativi a quelli già oggetto di concessione anche se non coincidenti, senza, tuttavia, che ciò possa comportare l’abolizione del periodo transitorio. In altre parole, la modifica introdotta con il citato d.l. n. 7 del 2007, finalizzata ad accelerare il percorso di liberalizzazione del settore anche nel periodo transitorio, offre la possibilità di ottenere l’autorizzazione per “nuovi servizi di linea” con il carattere dell’alternatività e, quindi, non coincidenti, per finalità, relazioni di traffico e percorso, con quelli oggetto delle concessioni in essere fino al 31.12.2010 e, quindi, senza alcuna sovrapposizione dei “nuovi servizi di linea” con quelli già oggetto di concessione. Occorre, altresì, sottolineare - anche se ciò investe un profilo prettamente formale, ma che tuttavia, è indicativo della volontà del legislatore di far salvo il ripetuto periodo transitorio - che nonostante l’abrogazione della seconda parte del comma 4 dell’art. 9 d. lgs. n. 285 del 2005, la disposizione continua ad essere rubricata “norme transitorie”, con la previsione espressa del periodo transitorio valevole fino al 31.12.2010, sicché la qualità di “transitorietà” qualifica tutto il periodo dell’intero comma. D’altro canto, non potrebbe altrimenti giustificarsi la piena validità fino al 31 dicembre 2010 delle concessioni dei servizi di linea rilasciate ai sensi della legge n. 1822 del 1939 sancita dal comma 1 dell’art. 9 del decreto legislativo n. 285 del 2005 e la decadenza delle stesse qualora, alla scadenza del periodo transitorio, le imprese interessate non abbiano soddisfatto i requisiti prescritti dall’art. 3, comma 2, al fine di ottenere il nuovo titolo autorizzativo (comma 2). Ulteriore elemento da considerare a sostegno della tesi della permanenza del periodo transitorio anche dopo la modifica del citato art. 9 del decreto legislativo n. 285 del 2005 è quello che qualora si ritenesse possibile, nel periodo transitorio, vale a dire fino al 31.12. 2010, rilasciare autorizzazioni per nuovi servizi di linea o nuove relazioni di traffico, mancherebbero le condizioni ed i requisiti, previsti all’art. 3 del d. lgs. n. 285 del 2005, in base ai quali tale rilascio potrebbe avvenire. Infatti, il nuovo testo non fornisce alcun elemento al quale subordinare l’emissione delle autorizzazioni di nuovi servizi di linea che abbiano ad oggetto i medesimi percorsi serviti dai concessionari attualmente esistenti, mentre ciò sarebbe necessario perchè la disciplina previgente risulta abrogata dall’art. 10 del d. lgs. n. 285/2005 con decorrenza dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di attuazione e, nel contempo, l’operatività delle condizioni stabilite dall’art. 3 del medesimo decreto legislativo è differita al 1° gennaio 2011. In definitiva l’indagine ermeneutica della modifica introdotta dal d.l. n. 7 del 2007 e l’obbligo giuridico di rispettare il principio fondamentale del diritto comunitario di gradualità nei processi di liberalizzazione, rinvenibile nella legge di delega al Governo n. 32 del 2005, conducono a ritenere la sopravvivenza del periodo transitorio. Giova, invero, considerare che la legge di delega tra i criteri direttivi generali cui i decreti legislativi avrebbero dovuto uniformarsi, al punto a), ha posto quello del “riordino delle normative e adeguamento delle stesse alla disciplina comunitaria, in un’ottica di mercato aperto e concorrenziale”, sicché la regolamentazione delle attività di rilevanza economica deve rispettare il principio cardine della normativa comunitaria, che impone (art. 2 del Trattato CE) uno “sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche e dei sistemi di protezione sociale, (…)”. Deriva da ciò che i processi di liberalizzazione di settori economici rilevanti devono potersi gradualmente sviluppare secondo il modello cd. step by step a consolidamento progressivo, consentendo di pervenire in maniera razionale alla graduale applicazione della nuova normativa per dar modo a tutti gli operatori di attuare strategie di adeguamento al fine di affrontare una competizione efficace per una reale e sana concorrenza.

3. Premesso che l’abrogazione della disposizione che prevedeva il limite dei 30 Km minimi di distanza cui era subordinata, sino al 31 dicembre 2010, l’autorizzazione di “nuovi servizi di linea” è stata effettuata con il decreto legge n. 7 del 2007, priva di pregio si appalesa la censura con la quale viene dedotta la illegittimità della Circolare impugnata nella parte in cui abroga le disposizione del D.M. n. 316/06. Ed invero, l’atto impugnato costituisce una mera specificazione ed attuazione delle prescrizioni contenute nel predetto d.l.n. 7 del 2007.

4. La questione di legittimità costituzionale del decreto legge n. 7 del 2007, prospettata con riferimento all’art. 77 della Costituzione, per asserita mancanza dei presupposti (necessità ed urgenza) legittimanti il ricorso al decreto legge è infondata. Premesso che eventuali vizi attinenti ai presupposti della decretazione d’urgenza devono ritenersi sanati, in linea di principio, dalla conversione in legge, giacché solo l’evidente mancanza di quei presupposti configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto legge, quanto un vizio “in procedendo” della stessa legge di conversione, avendo quest’ultima valutato erroneamente l’esistenza dei presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione (Cfr. Corte Cost. 25.11.2003, n. 341), nella specie deve escludersi che ricorra una ipotesi di evidente mancanza dei presupposti di cui all’art. 77, comma 2, Cost., posto che dai lavori parlamentari (V. Relazione al disegno di legge AC 220 di conversione del d.l. n. 7 del 2007) risulta che la questione ha formato oggetto di dibattito ed emerge che la disposizione impugnata è finalizzata ad anticipare il processo di liberalizzazione del mondo dei trasporti pubblici di linea.

5. Dall’accertata conformità della normativa esaminata ai precetti costituzionali e comunitari deriva la manifesta infondatezza della questione di illegittimità dell’art. 10, c. 9, del D.L. 31.1.2007, n. 7 per contrasto con gli artt. 70, 72, 76, 97 e 117 della Costituzione.

6. Alla stregua delle argomentazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.

7. In ragione della particolarità della fattispecie all’esame, può disporsi la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III ter, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 6 dicembre 2007.