REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione Terza Ter - composto dai Magistrati: Italo Riggio - Presidente Giulia Ferrari - Consigliere Stefano Fantini - Consigliere – relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 4872/07 del R.G., proposto da Mariani Marco, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Le Pera e Cinzia Di Marco, presso il primo dei quali è elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Umberto Saba n. 54; CONTRO Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è pure legalmente domiciliato in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12; nonché nei confronti di IRA Costruzioni S.p.a. in A.S., Holding Individuale Gaetano Graci in A.S., Gazzena S.p.a. in A.S., Marmora S.c. a r.l. in A.S., Al Kantara S.r.l. in A.S., Costruzioni Parla Carmelo in A.S., Siciliana Immobiliare e Agricola S.p.a. in A.S., COMAS S.r.l. in A.S., Colledara S.c. a r.l. in A.S., Eucleida S.r.l. in A.S., Consorzio di Casalgismondo in A.S., La Floresta Hotel Timeo S.p.a. in A.S., Cesame S.p.a. in A.S., K & M Industrie Metalmeccaniche S.p.a. in A.S., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, ed ancora dei signori Avv. Di Gravio Valerio, Prof. Cantaro Antonio e Prof. Lupi Paolo, non costituiti in giudizio; per l'annullamento, previa sospensiva, del decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 4 aprile 2007, con il quale, preso atto dell’intervenuta decadenza del ricorrente dall’incarico di commissario delle procedure del Gruppo IRA - Graci per mancata conferma, da parte dello stesso Ministro, in applicazione dell’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006, è stata disposta la nomina del nuovo collegio commissariale, nonché della nota del M.S.E. in data 4/4/2007, ed, ancora, di ogni altro atto presupposto e/o connesso, e/o consequenziale; per il risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell’intervenuta revoca dall’incarico di commissario straordinario. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio e la successiva memoria difensiva del M.S.E.; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 6/12/2007, il Consigliere Stefano Fantini; Uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: FATTO Con atto notificato nei giorni 2/5/2007 e seguenti e depositato il successivo 1/6 il ricorrente impugna il decreto del Ministro dello Sviluppo Economico in data 4 aprile 2007 con il quale, dichiarata la di lui decadenza dall’incarico di commissario della procedura del Gruppo IRA - Graci per mancata conferma da parte dello stesso Ministro in applicazione dell’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006, è stata disposta la nomina del nuovo collegio commissariale, previo accorpamento delle procedure del Gruppo IRA - Graci, della Cesame S.p.a. e della K&M Industrie Metalmeccaniche S.p.a. Espone di essere stato nominato, con decreto del Ministro delle Attività Produttive (oggi, dello Sviluppo Economico) del 10/3/2003, Commissario liquidatore delle società del Gruppo IRA - Graci sottoposte al regime dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi previsto dalla legge 3/4/1979, n. 95, e trasformate in gestioni liquidatorie dal 10/3/2003 (ex lege 12/12/2002, n. 273). Afferma il ricorrente di aver espletato il proprio mandato in modo proficuo, senza ricevere mai alcuna contestazione sull’operato. Nel marzo 2007 il ricorrente, con gli altri componenti del collegio commissariale, ha trasmesso la relazione informativa sui risultati raggiunti, richiestagli dal Ministero con nota del 14 febbraio 2007, dopo che l’art. 1, comma 498, L. 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria 2007) ha previsto la decadenza di tutti i commissari straordinari non espressamente confermati entro novanta giorni decorrenti dalla sua entrata in vigore. Avverso il predetto provvedimento di decadenza e di contestuale nomina dei nuovi commissari, nelle persone dei signori Avv. Valerio Di Gravio, Prof. Antonio Cantaro e Prof. Paolo Lupi, implicante il previo accorpamento di differenti procedure (di liquidazione e di amministrazione straordinaria), deduce i seguenti motivi di diritto : 1) Violazione dell’art. 1, VI comma, della legge 3/4/1979, n. 79; dell’art. 43 del d.lgs. n. 270/1999 e degli artt. 37 e 199 del R.D. n. 267/1942; eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento; violazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi; eccesso di potere per sviamento di potere. Il provvedimento gravato non contiene alcun giudizio negativo sull’operato del ricorrente, dando dunque luogo ad una vera e propria revoca ad nutum, inesistente nell’ordinamento, ove è invece tipizzato un procedimento di revoca del commissario caratterizzato da garanzie formali e sostanziali (cfr. art. 1 della legge n. 95/1979). Dunque la disposizione del comma 498 della legge finanziaria del 2007 contrasta con la disposizione della c.d. legge Prodi 1, ma anche con l’istituto generale della responsabilità degli organi di gestione delle procedure concorsuali (ricavabile in via sistematica dagli artt. 37 e 199 della legge fallimentare, nonché dalla disciplina della Prodi 1 e 2, rispettivamente legge n. 95/1979 e d.lgs. n. 270/99). Che nella fattispecie in esame venga in rilievo la tipica figura della revoca è confermato dal fatto che il Ministero, a più riprese, pone l’accento sulla specifica professionalità ed attitudine dei nuovi Commissari, senza motivare le ragioni per cui altrettanto specifica professionalità ed attitudine non viene riconosciuta al ricorrente. Con la nomina del commissario si instaura tra questi ed il Ministero vigilante un tipico rapporto d’opera professionale, caratterizzato dalla natura tecnica (e non fiduciaria). Ex art. 43 del d.lgs. n. 270/99 il Ministro può, in ogni tempo, su proposta del comitato di sorveglianza, o d’ufficio, revocare il commissario straordinario, previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli addebiti e dopo avere invitato il commissario ad esporre le proprie deduzioni. Si inferisce dunque che l’interruzione del rapporto presuppone necessariamente : a) una comunicazione di avvio del procedimento che metta il Commissario in grado di esercitare il diritto di partecipazione a salvaguardia della sua immagine professionale; b) l’accertamento in contraddittorio della sussistenza di una giusta causa di revoca, onde evitare indebite ingerenze del Governo nella gestione tecnica di queste procedure concorsuali. Le descritte garanzie sono state vulnerate dall’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006, di cui è stata fatta applicazione nella fattispecie in esame, che, a bene considerare, introduce, anche per i commissari straordinari, il principio dello spoils system, di cui alla legge n. 145/2001 e alla L.R. Lazio n. 9/2005, principio dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 103 e 104 del 2007. 2) Violazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di istruttoria e sviamento di potere. Non è dato comprendere in base a quali criteri e principi giuridico - gestionali il Ministero abbia ritenuto : a) di lasciar decadere tutte le gestioni commissariali; b) di accorpare le procedure esistenti; c) di rinominare alcuni commissari già decaduti e di aggiungerne di nuovi. Un tale modus operandi si pone in contrasto con i principi di massima trasparenza, imparzialità ed economicità, che devono presiedere all’azione amministrativa. Nel decreto impugnato non emergono i motivi che hanno indotto il Ministero a disporre l’accorpamento delle procedure delle 12 società del Gruppo IRA - Graci con la Cesame e la K&M, e da quale necessità oggettiva sia scaturita l’esigenza di siffatta composizione collegiale. E’ stata dunque adottata una motivazione del tutto stereotipata, e disancorata da un’analisi calibrata sulle peculiarità delle singole vicende delle procedure concorsuali richiamate; certamente non si evince l’insoddisfazione per l’operato dei commissari, ed in particolare del ricorrente, ma, al più, il venire meno di un rapporto fiduciario. D’altro canto, il raggiungimento di alcuno degli obiettivi perseguiti dalla legge finanziaria per il 2007 (e cioè di dare impulso alla definizione delle procedure, di semplificazione delle gestioni, nonché di riduzione del numero dei commissari) non è dimostrato dalla disposta decadenza automatica dei precedenti commissari. 3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, sviamento di potere,illogicità manifesta, travisamento dei fatti; eccesso di potere per ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti. Le modalità di revoca per mancata conferma dei commissari straordinari ex art. 1, comma 498, si fondano su criteri assolutamente discrezionali (recte : arbitrari) che prescindono dall’interesse concreto delle singole realtà riguardate dalla modifica gestionale. Fragili appaiono, con riguardo alla fattispecie in esame, gli argomenti addotti dal Ministero a sostegno del disposto accorpamento, quali : a) la contiguità dell’ubicazione territoriale delle procedure interessate; b) lo stato di avanzamento delle liquidazioni; c) la natura delle operazioni liquidatorie da compiere. Ed invero non esiste alcun tipo di omogeneità che possa giustificare profili di connessione tra le amministrazioni straordinarie delle 12 società del Gruppo IRA - Graci con la Cesame e la K&M; le prime erano imprese operanti nel settore dei lavori pubblici e dell’edilizia; la Cesame è un’impresa di ceramiche sanitarie e commercio delle stesse; la K&M è un’azienda che opera nel settore metalmeccanico. Né sono ravvisabili profili di contiguità sotto il profilo dell’ubicazione territoriale, come bene si comprende considerando che le società del Gruppo IRA - Graci hanno sede amministrativa - operativa in Roma, mentre la Cesame ha sede ed opera in Catania e la K&M in Palermo. Anche sotto il profilo dello “stato di avanzamento delle procedure” il provvedimento appare irragionevole, avendo aggregato situazioni estremamente eterogenee, atteso che le 12 società del Gruppo IRA - Graci sono state assoggettate alla c.d. Prodi 1 tra il 1996 ed il 1998, e poi trasformate nel marzo 2003 in gestioni liquidatorie (con lo stesso provvedimento che aveva nominato la terna oggi decaduta), mentre la Cesame è in amministrazione straordinaria (c.d. Prodi 2) dal 2004 e la K&M dal 2001. Ciò significa che le 12 società del Gruppo IRA - Graci sono assoggettate alla disciplina sulla liquidazione coatta amministrativa (artt. 194 - 215 della legge fallimentare), mentre la Cesame e la K&M seguono la disciplina della c.d. legge Prodi 2 (d.lgs. n. 270/99). Si consideri ancora come, a fronte di procedure in fase di conclusione, è palese che i commissari hanno già maturato il diritto al compenso; quindi la nomina di nuovi professionisti non può che incidere in maniera negativa ed antieconomica per la massa dei creditori e per il buon andamento economico della procedura. Con riferimento alla procedura di A.S. delle società del Gruppo IRA - Graci, occorre ricordare che per la stessa è in avanzato stato tutta l’attività liquidatoria, previa transazione con Sicilcassa. L’assoluta disomogeneità della situazione delle società del Gruppo IRA - Graci rispetto a quella della Cesame ed a quella della K&M non consentirà alcuna gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni. Non appare condivisibile neppure l’assunto motivazionale che ravvisa la necessità di nominare nuovi commissari nel fatto che la procedura IRA - Graci presenta profili di criticità sempre più elevati nei rapporti giuridici con il principale creditore finanziario (id est : Sicilcassa), in quanto la difficoltà dei rapporti con Sicilcassa, sicuramente tesi, al punto da ingenerare un contenzioso, non è imputabile ai commissari IRA. 4) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90; eccesso di potere per difetto di motivazione, disparità di trattamento, illogicità manifesta, difetto di istruttoria e violazione dei principi del giusto procedimento. I commi 498 e seguenti della legge finanziaria 2007 non delineano un nuovo regime giuridico delle procedure in amministrazione straordinaria, limitandosi a prevedere la possibilità che l’organo commissariale possa ricevere una molteplicità di incarichi di gestione di procedure concorsuali al fine di realizzare imprecisate e non dimostrabili sinergie organizzative ed economicità. 5) Eccesso di potere per sviamento, erroneità nei presupposti, violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta. Anche l’Amministrazione ha sempre avuto piena conoscenza del fatto che i commissari liquidatori svolgono le loro funzioni senza vincolo di subordinazione gerarchica e senza obblighi di raggiungimento di obiettivi politici di maggioranza. In ogni caso, il provvedimento non consente neppure di inferire le ragioni del venire meno di un siffatto rapporto fiduciario; anche sotto tale profilo si evidenzia una totale carenza di istruttoria. 6) Violazione degli artt. 2, 3, 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, mancata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, manifesta ingiustizia, sviamento, illogicità e contraddittorietà. La decadenza dall’incarico dichiarata nei confronti del ricorrente, che esplica gli effetti tipici della revoca ancorché manchi delle garanzie procedimentali applicabili ad ogni provvedimento di secondo grado, viola apertamente le norme rubricate, dettate in tema di procedimento amministrativo. In primo luogo, la cessazione dall’incarico non è stata disposta con provvedimento espresso, ed è dunque priva di motivazione. E’ mancata inoltre la comunicazione di avvio del procedimento. 7) Violazione degli artt. 3 e 21 quinquies della legge n. 241/90; violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere sotto ulteriori ed autonomi profili per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, carenza di presupposti, sviamento, manifesta ingiustizia. L’impugnato provvedimento di revoca, rimuovendo l’efficacia di un precedente atto di cui non viene messa in questione la legittimità, e che ha quindi creato legittimi affidamenti, richiede una congrua motivazione, che consenta, quanto meno, di valutare l’interesse pubblico sotteso. Mancano inoltre i presupposti cui l’art. 21 quinquies della legge generale sul procedimento amministrativo subordina la revoca per motivi di pubblico interesse. 8) Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, carenza dei presupposti, illogicità manifesta; illegittimità derivata della motivazione : rinvio alla Corte costituzionale per contrasto dell’art. 1, commi 498 e 499, della legge 27/12/2006, n. 296 con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, nonché per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, ed ancora con gli artt. 3, 70, 77 e 113 della Costituzione. In subordine va sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006 nella parte in cui viene introdotto nel nostro ordinamento un meccanismo di cessazione automatica dall’incarico di Commissario liquidatore collegato esclusivamente allo spirare del termine di 90 giorni dall’entrata in vigore della legge. Una siffatta previsione si traduce in un meccanismo di “spoils system una tantum”, che, in quanto tale, viola il principio di continuità dell’azione amministrativa, strettamente correlato a quello di buon andamento, come recentemente statuito dalla Corte costituzionale con le sentenze 23/3/2007, nn. 103 e 104, con riferimento ai dirigenti dell’Amministrazione. La Corte costituzionale ha precisato che la revoca delle funzioni può essere conseguenza soltanto di un’accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti ed all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato. Nella gestione della procedura dell’amministrazione straordinaria devono essere rispettati solamente i principi generali e le regole contenute nella legge n. 95/1979, nel d.lgs. n. 270/99, e nella legge fallimentare, e non vi può essere sottoposizione a nessuna interferenza di natura politica. L’intera disciplina di settore è improntata a preservare l’imparzialità e l’efficienza nella gestione di questi fenomeni di crisi dell’impresa, ove vengono in rilievo gli interessi alla conservazione dell’azienda, al mantenimento dei livelli occupazionali ed alla tutela dei creditori. Gravemente pregiudizievole di siffatti interessi non pubblici appare la revoca ope legis dei commissari straordinari. Le disposizioni della legge finanziaria 2007 censurate violano gli artt. 3 e 97 della Costituzione anche sotto il profilo della irragionevolezza e della disparità di trattamento; ed invero i criteri fissati dall’art. 1, coma 498, contrastano con gli artt. 3, I comma, della legge n. 79/1999 e 80 e seguenti del d.lgs. n. 270/99, esplicando effetti dirompenti sul sistema generale del diritto fallimentare, determinando altresì un’evidente disparità di trattamento tra le procedure instauratesi prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria e quelle che si incardineranno successivamente. Va altresì considerato che le norme generali (art. 198, II comma, del R.D. n. 267/42, ed artt. 8 e 32 del d.lgs. n. 270/99) prevedono la nomina di tre commissari giudiziali solo in casi di eccezionale rilevanza e complessità deal procedura; anche in tale prospettiva, la figura del collegio commissariale prevista dalla legge finanziaria contrasta con la normativa di settore. Si aggiunga che i commi 498 e 499 dell’art. 1 operano un taglio aritmetico del numero dei commissari, con conseguente accentramento di incarichi diversi, afferenti, nel caso di specie, a procedure disomogenee fra loro. I commi 498/501 costituiscono un tipico caso di norma - provvedimento, in violazione del canone di generalità ed astrattezza delle leggi e del principio di divisione fra potere legislativo ed amministrativo, con conseguente violazione degli artt. 3, 70 e 77 della Costituzione. 9) Eccesso di potere per sviamento; illegittimità derivata per difetto di motivazione : rinvio alla Corte costituzionale per contrasto dell’art. 1, commi 498/501, della legge 27/12/2006, n. 296 con gli artt. 72, I comma, nonché con gli artt. 70, 71, 81 e 94 della Costituzione. I commi 498/501, oltre ad essere inseriti in un unico articolo, presentano un contenuto disomogeneo e distonico rispetto a quello di una legge finanziaria, non contenendo alcuna disposizione riferibile al bilancio. Si è costituito in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico chiedendo la reiezione del ricorso. All’udienza del 6/12/2007 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Come si rileva dall’esposizione in fatto, i motivi dedotti in ricorso possono essere concettualmente riuniti in due gruppi, uno di illegittimità ordinaria del decreto impugnato e l’altro di illegittimità costituzionale della norma (art. 1, commi 498 e 499, L. 27 dicembre 2006 n. 296) in applicazione della quale è stato adottato il predetto provvedimento. 2. Preliminarmente va precisato, agli effetti dell’interesse al ricorso, come non rilevi il fatto che la decadenza si verifichi ope legis alla data dell’1 aprile 2007 e che il relativo provvedimento abbia carattere meramente dichiarativo, atteso che la norma di cui all’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) prevede una opzione per l’Amministrazione per la conferma del precedente commissario, con la conseguenza che dell’esistenza della decadenza dal suo incarico l’interessato viene a conoscenza solo al momento in cui gli viene comunicato o abbia comunque avuto conoscenza dell’intervenuta nomina del nuovo commissario. 3. Prima di passare alla disamina dei motivi di ricorso il Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione della vicenda che ha dato luogo alla presente controversia. L’art. 1, comma 499, L. n. 296 del 2006 ha previsto la riduzione alla metà del numero di commissari straordinari in carica alla data della sua entrata in vigore. In funzione di tale statuizione e per renderla operativa il precedente comma 498 ha disposto che i commissari, che non sono confermati dal Ministro dello Sviluppo Economico nel proprio incarico entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge (id est, il 1° aprile 2007), decadono. Il Ministro, al fine di assicurare la gestione di tutte le amministrazioni straordinarie pur in presenza del dimidiamento del numero complessivo dei commissari, può affidare più procedure ad uno stesso commissario (o ad una medesima terna commissariale) dandogli il mandato di realizzare una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, per assicurare le massime sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali. Infine, il comma 501 prevede una riduzione del compenso spettante al commissario per ogni procedura pari al 30%. Con nota del 12 febbraio 2007 la Direzione Generale per lo Sviluppo Competitivo e la Produttività del Ministero dello Sviluppo Economico ha trasmesso a tutti i commissari una comunicazione con la quale, in ragione dell’intervenuta riforma legislativa illustrata, ha chiesto l’invio sia di una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato della procedura a ciascuno affidata, con breve illustrazione dei risultati raggiunti e degli adempimenti ancora da seguire, che di eventuali osservazioni che ognuno avesse ritenuto opportuno formulare. Ha poi comunicato che, sulla base della documentazione trasmessa e delle deduzioni fatte, avrebbe dato attuazione all’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006. Infine, con decreto del 4 aprile 2007 - che è al contempo dichiarativo della decadenza del commissario non confermato e costitutivo del nuovo organo commissariale (monocratico o collegiale) - il Ministro ha dettato il nuovo assetto alle diverse procedure accorpate. Da un attento esame delle citate disposizioni e dell’attuazione che delle stesse è stata data dall’Amministrazione è possibile trarre alcune osservazioni, che risulteranno poi utili per risolvere i diversi motivi di ricorso, sia di illegittimità ordinaria che di illegittimità costituzionale. 4. E’ in primo luogo evidente che la ratio sottesa alla riforma in questione è quella di assicurare una riduzione della spesa nel settore, che si otterrà grazie alla decurtazione del 30% del compenso spettante per ogni commissariamento. Tale riduzione è però possibile assegnando ad ogni commissario più incarichi che per contiguità consentano una gestione pressocché unitaria, in modo tale da assicurare a ciascun professionista un compenso totale superiore a quello precedentemente percepito. La riprova che questa sia la finalità cui tende la norma sta nella circostanza che tale misura è stata introdotta da una legge finanziaria. Sotto questo profilo la riforma introdotta dalla finanziaria del 2007 non viola né l’art. 3 Cost. né il successivo art. 97 Cost. Non è violato l’art. 3 Cost. atteso che l’individuazione dei commissari da confermare è fatta a conclusione di un procedimento valutativo dell’operato di ciascuno. Eventuali errori nel modus procedendi potrebbero dunque costituire vizi di illegittimità della procedura ma non profili di incostituzionalità della norma, quanto meno nell’interpretazione ed applicazione che della stessa ha dato il Ministero. Costituisce inoltre mero assunto non supportato da alcuna prova la circostanza che l’aver assommato in capo ad un solo commissario (o ad una terna commissariale) più procedure comporti un pregiudizio per i creditori. Aggiungasi, con riferimento ai riflessi negativi che deriverebbero alla procedura da un cambio di gestione in corso, che i neo commissari sono professionisti di comprovata esperienza, scelti proprio sulla base dell’ottima attività sempre svolta, con la conseguenza che deve ritenersi indubbia la loro capacità a proseguire l’attività già svolta dal commissario uscente. Non è violato l’art. 97 Cost., atteso che in presenza di una situazione di grave crisi economica l’adozione di misure atte a ridurre i costi delle procedure liquidatorie costituisce corretta e condivisibile applicazione del principio di buon andamento. Non è invece sindacabile la scelta del Legislatore di ricorrere a tale misura per ridurre i costi delle procedure di liquidazione. E’ sufficiente sul punto ricordare che rientra nella discrezionalità del Legislatore (e in particolare del Legislatore della disposizione finanziaria) l’individuazione dei settori nei quali, più che in altri, è possibile e/o opportuno operare tagli alle spese, con la conseguenza che tale discrezionalità può essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto ove il suo esercizio ne comporti un uso distorto o arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, circostanza questa che, come è già stato chiarito e come si dirà anche in seguito, non si verifica nel caso in esame. 5. Dalla prima constatazione scaturisce anche una seconda, importante conseguenza. La non conferma nell’incarico non è disposta per un giudizio di disvalore sul modo con cui lo stesso è stato nel tempo espletato o per il venir meno della fiducia nei confronti del soggetto che era stato prescelto per risanare l’azienda in crisi, quanto piuttosto, come premesso, per la necessità di realizzare una riduzione del numero dei commissari. Ciò non toglie, però, che una valutazione sull’operato del singolo commissario venga fatta, nel momento in cui occorre decidere se confermarlo o meno. In altri termini, il giudizio espresso sul commissario non costituisce il fattore determinante la mancata conferma, quanto piuttosto il criterio in base al quale si decide, una volta stabilito ope legis il dimezzamento del numero di commissari (da 123 a 62), quale commissario non confermare. La situazione in esame è dunque ben diversa da quella scrutinata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del 23 marzo 2007, e che ha dato luogo alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 3, settimo comma, L. 15 luglio 2002 n. 145 (cd. spoils system una tantum). Tale norma, in relazione agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, ha previsto la loro cessazione automatica il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della stessa legge. Il giudice delle leggi ha ritenuto tale disposizione in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.. Infatti, “determinando un’interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita. È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato. A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato”. La Corte costituzionale ha quindi ritenuto necessario che sia comunque garantita al dipendente la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico con la controparte nell'ambito del quale, da un lato, l'Amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista. Dal canto suo, il dirigente deve avere la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato. L'esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. “Ciò anche al fine di garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell'azione amministrativa. Precetto, questo, che è alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l'azione di governo - che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al «servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento”. Non è la prima volta che la Corte costituzionale afferma tali principi. Risalendo nel tempo si può richiamare la sentenza 27 aprile 1993 n. 197, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 15, quarto comma, L. 19 marzo 1990 n. 55, introdotto dall' art. 1 L. 18 gennaio 1992 n. 16, nella parte in cui prevede la decadenza dall'impiego dei pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per uno dei reati previsti dalla legislazione sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, in quanto sostanzialmente reintroduce nell'ordinamento l'istituto della destituzione di diritto. Prima ancora la Corte costituzionale (14 ottobre 1988 n. 971) aveva dichiarato l’illegittimità, per violazione degli artt. 3, 4, 25 e 97 Cost., degli artt. 85, lett. a ), T.U. 10 gennaio 1957 n. 3 e 236 dell'ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana 29 ottobre 1955 n. 6, nella parte in cui non prevedono, in luogo del provvedimento di destituzione di diritto del condannato per taluni delitti specificamente indicati, fra cui il peculato, l'apertura e lo svolgimento di un procedimento disciplinare, implicante un’autonoma e responsabile valutazione dell’Amministrazione in ordine alla compatibilità fra i fatti penalmente accertati a carico del dipendente e le funzioni sue proprie. Dalle predette pronunce del giudice delle leggi è possibile evincere che ciò che in quelle occasioni è stato imputato al Legislatore è l’aver previsto una forma di automaticità del provvedimento di rimozione dall’incarico (decadenza o destituzione che sia) che non ha lasciato alcuno spazio al contraddittorio. Nel caso all’esame del Collegio il Ministero, proprio per dare un’applicazione costituzionalmente orientata del comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, ha fatto precedere il procedimento in questione dalla comunicazione di avvio, chiedendo a tutti gli interessati di partecipare presentando non solo una relazione illustrativa dell’attività sino ad allora svolta, ma anche proprie osservazioni sull’opportunità di essere confermato nell’incarico. Con tale modus procedendi l’Amministrazione ha dunque evitato un’automaticità della decadenza dall’incarico perché, nel caso in cui l’interessato non è stato confermato, ciò è avvenuto all’esito della valutazione delle documentate osservazioni dallo stesso prodotte. In tal modo si è evitato che un’interpretazione e conseguente applicazione meramente letterale della norma potesse far incorrere la stessa nella violazione dei principi sanciti dall’art. 97 Cost.. 6. La procedimentalizzazione della mancata conferma dei commissari ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006 ha, almeno in astratto, offerto agli interessati tutte le garanzie che la L. 7 agosto 1990 n. 241 ha definitivamente sancito. L’eventuale omissione di una di esse (contraddittorio, motivazione, ecc.), denunciata da parte ricorrente con i motivi di illegittimità ordinaria, costituisce dunque un profilo di illegittimità del procedimento, e non certo della norma di cui è stata fatta applicazione. Da quanto chiarito nei punti che precedono è possibile evincere che la questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006, nei diversi profili in cui la stessa è stata o avrebbe potuto essere posta al Collegio, pur essendo evidentemente rilevante, essendo stata la mancata conferma del ricorrente nell’incarico disposta in applicazione della citata norma, è manifestamente infondata. Infatti, non essendo la stessa lettera della disposizione censurata preclusiva della esegesi costituzionalmente orientata datane dal Ministero - atteso che i principi generali sul corretto modus procedendi dettati dalla L. n. 241 del 1990 sono sempre applicabili anche se non espressamente previsti - la predetta disposizione deve essere interpretata nel senso che la mancata conferma dell’incarico commissariale, nell’arco temporale costituito dai novanta giorni previsti dalla legge, deve avvenire nel rispetto di tutte le garanzie procedimentali prescritte dall’ordinamento. Tale opzione interpretativa consente di fugare i dubbi di legittimità costituzionale proposti da parte ricorrente e si impone pertanto come doverosa, in linea con l’ormai consolidato orientamento della Corte costituzionale secondo il quale «una disposizione deve essere dichiarata incostituzionale non perché può essere interpretata in modo tale da contrastare con precetti costituzionali, ma soltanto qualora non sia possibile attribuire ad essa un significato che la renda conforme alla Costituzione» (tra le tante, 30 novembre 2007 n. 403 e 27 ottobre 2006 n. 343). 7. Occorre ora passare all’esame dei motivi di illegittimità ordinaria. Afferma il ricorrente che l’impugnata revoca (perché tale, a suo avviso, deve essere qualificata la decadenza ope legis) è stata disposta senza il rispetto della procedura dettata dall’art. 43 D.L.vo 8 luglio 1999 n. 270 ma in applicazione di un meccanismo di rimozione automatica che, in quanto tale, è del tutto immotivata. Ai sensi del cit. art. 43 il Ministro dell’Industria (oggi dello Sviluppo Economico) può, su proposta del Comitato di sorveglianza o d’ufficio, revocare il Commissario straordinario, previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli eventuali addebiti e dopo aver invitato il Commissario ad esporre le proprie deduzioni. Ritiene il Collegio di poter prescindere dalla verifica del rapporto che intercorre tra la disposizione dettata dall’art. 43 D.Lvo n. 270 del 1999 e quella introdotta dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, id est della possibile prevalenza della prima, norma speciale, sulla seconda. E’ assorbente infatti la considerazione che lo stesso Ministero dello Sviluppo Economico, nel dare attuazione alle disposizioni della finanziaria 2007, ha inteso garantire la medesima forma partecipativa prevista dal cit. art. 43. Come già chiarito, con nota del 12 febbraio 2007 la Direzione generale per lo Sviluppo Competitivo e la Produttività del Ministero dello sviluppo economico ha trasmesso a tutti i commissari (e, quindi, anche al ricorrente) una comunicazione con la quale, partendo dall’assunto di dover dare attuazione alla riforma legislativa introdotta dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006, ha chiesto l’invio sia di una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato della procedura a ciascuno affidata, con breve illustrazione dei risultati raggiunti e degli adempimenti ancora da seguire, che di proprie osservazioni in ordine all’opportunità di essere confermato. Ha poi chiarito che la documentazione trasmessa e le deduzioni fatte dagli interessati sarebbero state valutate per scegliere i commissari da confermare e quelli ai quali affidare anche nuovi incarichi. 8. Con gli ulteriori motivi, che per ragioni di ordine logico possono essere esaminati congiuntamente, il ricorrente deduce, in via principale, l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di motivazione sotto plurimi profili. Da un attento esame del decreto del 4 aprile 2007 si rileva la fondatezza dei motivi. Preliminarmente il Ministro ha individuato le procedure da accorpare, in considerazione “della contiguità delle rispettive ubicazioni territoriali”; successivamente, dopo aver dato atto dell’inoltro delle relazioni e averle richiamate, ha scelto i commissari che avrebbero costituito la terna “in considerazione delle complementari professionalità” e: a) dell’opportunità di avvalersi dell’opera degli individuati professionisti anche per la gestione della procedura IRA - Graci che presenta profili di criticità nei rapporti giuridici con il principale creditore finanziario; b) dell’insussistenza di specifiche ragioni che inducano a ritenere prevalente l’interesse al mantenimento della gestione in corso rispetto al perseguimento della finalità di semplificazione della gestione delle procedure mediante accorpamento delle medesime e riduzione del numero complessivo dei commissari. In altri termini il Ministro, che correttamente ha procedimentalizzato la scelta dei commissari da non confermare e di quelli, invece, da preporre anche ad altre amministrazioni straordinarie, ha però omesso di dare un’effettiva motivazione della scelta operata. Si è limitato a richiamare, quale criterio che informa il provvedimento, la ratio individuata dal comma 498 dell’art. 1 L. n. 296 del 2006 per giustificare l’accorpamento delle procedure (assicurare sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali). Ha poi dato un giudizio molto lusinghiero sui commissari prescelti (ma senza un’effettiva giustificazione) e un giudizio più o meno implicitamente negativo sui commissari uscenti, ma anche per questi senza alcuna concreta motivazione. Così facendo, non ha operato una reale comparazione tra i candidati, che è invece necessaria se si vuole dare del comma 498 un’interpretazione che, lungi da qualsiasi forma di automaticità, fughi ogni dubbio di incostituzionalità. Certamente non si può ritenere che un siffatto obbligo motivazionale venga meno a fronte del superiore interesse pubblico all’accorpamento di procedure che consente una riduzione delle spese. Una volta deciso di raggruppare più procedure di amministrazione straordinaria in capo ad uno solo commissario (o ad una sola terna commissariale) è indispensabile motivare perché la scelta cade su uno anziché su altro professionista. Solo in tal modo - e cioè facendo conoscere al commissario che non è stato prescelto e, quindi, confermato, le ragioni di tale decisioni e le imputazioni che alla sua gestione vengono mosse o, quanto meno, i maggiori requisiti che il professionista che si intende incaricare possiede - viene dato allo stesso la possibilità di valutare se ricorrere o no alla tutela giurisdizionale per la difesa della propria posizione. A tal fine è però indispensabile una motivazione che rifletta la situazione in concreto e non, come si è in effetti verificato, formule stereotipate adattabili a tutte le “non conferme” ex art. 1, comma 498, L. n. 296 del 2006. Alle stesse conclusioni cui è pervenuto il Collegio è del resto giunto anche il giudice di appello che, sebbene in sede cautelare, ha puntualmente chiarito - con riferimento alla medesima procedura attivata dal Ministro dello Sviluppo Economico in attuazione della legge finanziaria 2007 - che “un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 498, della L. n. 296 del 2006 impone che, gli atti dichiarativi della decadenza dei commissari in carica e di conferimento dei nuovi incarichi siano adottati all’esito di un giusto procedimento e assistiti da adeguata motivazione comparativa che tenga conto delle esigenze di continuità gestionale della qualità del servizio reso dai commissari in carica” (VI Sez., ord., 13 settembre 2007 n. 4753). In conclusione, e perché sia ancora più chiaro il discorso fin qui svolto: a) la decadenza dall’incarico non deriva come conseguenza automatica dal decorso del termine prefissato dalla legge, ma dalla mancata conferma nel suddetto termine, che costituisce il presupposto dell’effetto dichiarativo della decadenza ed un prius rispetto alla nomina dei commissari subentranti; b) il provvedimento avente ad oggetto la conferma è atto ampiamente discrezionale che reca implicito l’obbligo motivazionale, sia che si concluda in senso favorevole che sfavorevole per l’interessato; c) l’obbligo motivazionale non si soddisfa con richiamo alle qualità professionali dei commissari subentranti, ma a quelle del commissario sostituito, che è il soggetto inciso dal provvedimento che non gli conferma l’incarico; d) nella specie, il provvedimento impugnato è assolutamente carente sotto tale assorbente profilo. Sotto questo profilo il ricorso deve dunque essere accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Appare peraltro opportuno precisare che l’annullamento del D.M. 4 aprile 2007 comporta il venir meno non solo della nomina della nuova terna commissariale ma anche della non conferma del ricorrente nell’incarico, che nello stesso decreto è espressamente contemplata, seppure con valenza meramente dichiarativa di un effetto verificatosi ope legis per il decorso del termine di novanta giorni, entro il quale la verifica doveva essere effettuata. 9. Con l’atto introduttivo del giudizio il ricorrente chiede la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti e subendi per effetto dell’atto impugnato. L’istanza non è, allo stato, suscettibile di positiva valutazione. L'accertamento giudiziale dell'illegittimità di un provvedimento, come nel caso in esame, per difetto di motivazione nulla esprime riguardo alla fondatezza della pretesa fatta valere dall'interessato ed al nesso di causalità tra il danno e la condotta dell'Amministrazione, con la conseguenza che deve escludersi che l'annullamento dell'atto illegittimo per detto vizio possa ex se comportare il diritto al risarcimento dei danni subiti. Ciò in quanto l'annullamento del provvedimento per difetto di motivazione non esclude (ma, anzi, consente) il riesercizio del potere, con la conseguenza che la domanda di risarcimento non può essere valutata che all'esito nel nuovo eventuale esercizio del potere (Cons.Stato, IV Sez., 30 giugno 2006 n. 4231; T.A.R. Lazio, II Sez., 19 marzo 2007 n. 2387; T.A.R. Palermo, II Sez., 1 dicembre 2006 n. 3288; T.A.R. Milano, IV Sez., 5 luglio 2006 n. 1707; T.A.R. Lazio, I Sez., 1 dicembre 2005 n. 12775). 10. Il ricorso deve pertanto essere accolto nei sensi di cui in motivazione. Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 4 aprile 2007. Respinge la pretesa risarcitoria. Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6/12/ 2007.