CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 20 novembre 2008 n. 5751 Pres. G. Trotta – Est. S. De Felice ETR Esazione Tributi spa (Avv.ti G. Visentini e E. Tonelli) c/ Agenzie delle Entrate-Direzione Centrale e Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. Stato).

Servizio pubblico – Riscossione tributi – Aziende concessionarie - Rimborso spese – Diniego – Legittimità – Ragione.

In materia di riscossione dei tributi, premesso che l’art. 1, lett. e), della legge 337/1998 non ha portata generale, ma riguarda solo la fattispecie peculiare relativa alle spese alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali, si deve ritenere legittimo il diniego con il quale l’Agenzia delle entrate ha rifiutato, alle aziende concessionarie del servizio, il rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di acquisire visure ipotecarie e catastali, in quanto attribuire al concessionario le ulteriori spese, anche non necessarie, ponendole a carico dei debitori, significherebbe violare il precetto costituzionale di cui all’art. 23 (e anche dell’art. 53) secondo il quale non possono essere imposte ulteriori prestazioni patrimoniali ai cittadini se non in base alla legge.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE Sul ricorso r.g.n. 3743/2007 proposto in appello da ETR Esazione Tributi spa, in persona del legale rappresentante p.t., anche in qualità di società incorporante della Sesit Puglia, servizio esazione imposte e tributi spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Gustavo Visentini e Enrico Tonelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma alla Piazza Barberini n.12, e sul ricorso r.g.n. 3744/2007 proposto in appello da ETR Esazione Tributi spa, in persona del legale rappresentante p.t., anche in qualità di società incorporante della Sesit Puglia, servizio esazione imposte e tributi spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Gustavo Visentini e Enrico Tonelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma alla Piazza Barberini n. 12, entrambi proposti contro Agenzia delle Entrate- Direzione Centrale nonché Ministero dell’Economia e delle finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici ope legis domicilia in Roma alla via dei Portoghesi n. 12; e nei confronti di Melis Giuseppe, non costituito; per l’annullamento per il primo dei ricorsi, delle sentenze 15579/2006 e 15588/2006 e per il secondo, della sentenza 15588 del 2006, depositate in data 22 dicembre 2006 con le quali il TAR Lazio, sede di Roma ha respinto il ricorso proposto dalla attuale appellante per l’annullamento della risoluzione n. 1/E del 3 gennaio 2005 dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Centrale Amministrazione, avente ad oggetto “Rimborso delle spese esecutive di cui al decreto dirigenziale 21 novembre 2000. Precisazioni”. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della appellata amministrazione statale; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Relatore alla udienza pubblica del 4 novembre 2008 il Consigliere Sergio De Felice; Uditi l’avv. Gustavo Visentini e l’Avvocato dello Stato Fedeli; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue; FATTO Con ricorsi proposti innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio le società attuali appellanti, concessionarie del servizio nazionale della riscossione, hanno impugnato la risoluzione del 3 gennaio 2005 con la quale la Agenzia delle entrate ha previsto il diniego, alle aziende concessionarie del servizio di riscossione dei tributi, del rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di eseguire visure ipotecarie e catastali e di richiedere certificati ipotecari e catastali. Le ricorrenti deducevano che il provvedimento impugnato incideva su una situazione giuridica definita con decreto dirigenziale del 21 novembre 2000 che in conformità a legge aveva riconosciuto ai concessionari il diritto a ottenere in via integrale il rimborso delle suddette spese e quindi anche delle spese documentate sostenute nell’affidare a terzi una serie di attività indispensabili per la riscossione coattiva. In particolare, il problema affrontato con la circolare riguarderebbe le novità legislative introdotte dalla legge finanziaria del 2005, che avrebbe aggravato l’onere per il rimborso spettante ai concessionari a carico dei debitori morosi o degli enti impositori. Il giudice di primo grado, ritenendo sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo e l’interesse a ricorrere per la lesività attuale dell’atto impugnato, rigettava i proposti vizi di eccesso di potere e violazione di legge sotto vari profili, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione. Negli atti di appello proposti (r.g.nn.3743 e 3744 del 2007), il primo (3743 del 2007) avverso le due diverse ma medesime sentenze (numero 15579 e 15588 del 2006), il secondo (3744 del 2007) solo avverso la seconda (numero 15588 del 2006) si espone la riforma del 1999 del servizio di riscossione al fine di recuperare efficienza al sistema della riscossione; si fa inoltre riferimento all’obbligo dei concessionari di individuare i beni dei debitori e il loro valore, nonché di verificare la esistenza di vincoli ai fini della iscrizione di ipoteca su di essi, a cui segue la eventuale fase espropriativa; si sostiene la necessità della autoorganizzazione delle attività di visura e certificazione ipocatastale anche mediante il ricorso a soggetti terzi; si fa riferimento alle innovazioni normative in materia di “riutilizzazione commerciale dei documenti, dei dati e delle informazioni catastali e ipotecarie apportate dalla legge finanziaria del 2005 (il divieto di riutilizzo dei dati o meglio, il riutilizzo solo dietro pagamento di tributo); si fa riferimento al regime del rimborso delle spese anteriore all’impugnato provvedimento (riferimento alle Tabelle A e B, la prima in misura fissa per le spese relative alle procedure esecutive, la seconda per il rimborso “anche” delle spese vive sostenute “per quelle attività…necessariamente compiute da soggetti esterni, funzionalmente connesse allo svolgimento della procedura di riscossione coattiva”); si descrive l’oggetto della impugnata risoluzione, che avrebbe introdotto un ulteriore illegittimo requisito, e cioè “la stretta connessione tra la rimborsabilità di una spesa viva e la sua riconducibilità ad un’attività il cui affidamento a terzi avviene sulla base di una disposizione di legge”. Con gli appelli si lamenta la erroneità della impugnata sentenza per violazione di legge e eccesso di potere sotto svariati profili. Si deduce che per legge (articolo 17 comma 6 D.Lgs.112/1999) il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale “sono altresì stabilite le modalità di erogazione del rimborso stesso”. L’articolo 1 della legge delega337 del 1998 prevederebbe il diritto inderogabile del concessionario al rimborso dei costi effettivamente sostenuti. A sostegno di tale tesi parte appellante menziona gli articoli 2777 e 2846 c.c. e 95 e 474 c.p.c.. Si sostiene che l’articolo 17 sesto comma del D.Lgs.112/1999 possa attribuire alla tabella un valore ricognitivo e che il decreto dirigenziale può specificare solo la misura e le modalità del rimborso ma non può mai escludere il diritto del concessionario a riceverlo in relazione alle spese effettivamente sostenute. Si contestano le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice sulla base della interpretazione letterale dell’art. 1 lettera e) legge delega 337 del 1998, della disciplina civilistica e della specialità dell’art. 17 sesto comma D.Lgs.112/1999, nonché per la mancanza di necessarietà del ricorso a terzi. Si contesta la pronuncia di inammissibilità rispetto alla impugnativa del decreto dirigenziale del 2000, impugnato quale atto presupposto; si chiede la riforma della impugnata sentenza. Si è costituita la appellata amministrazione statale, chiedendo il rigetto degli appelli perché infondato. Alla udienza pubblica del 4 novembre 2008 le cause sono state trattenute in decisione. DIRITTO 1.In via preliminare – in disparte il rilievo secondo cui, a rigore, avverso due diverse sentenze vanno proposti due diversi appelli (il gravame unico rivolto avverso diverse sentenze quanto alle parti è inammissibile nel processo amministrativo, ex plurimis, Consiglio di Stato, IV, 14.7.1997, n. 806), che si ritiene di superare, affrontando la controversia nei suoi aspetti sostanziali per completezza di giudizio e sulla base di un principio di conservazione sostanziale degli atti - occorre disporre la obbligatoria riunione dei su indicati appelli ai sensi dell’articolo 335 c.p.c., in quanto i diversi (ma uguali nei contenuti) appelli sono proposti anche avverso la medesima sentenza (15588 del 2006), oltre alla evidente connessione oggettiva e in parte soggettiva (essendo l’articolo 335 c.p.c. applicabile anche al processo amministrativo, deve essere disposta la riunione di appelli rivolti avverso la stessa sentenza, Consiglio di Stato, IV, 19 febbraio 2007, n. 889). 2.Nel merito gli appelli sono infondati. Si discute in ordine alla legittimità della risoluzione del 3 gennaio 2005 con la quale la Agenzia delle entrate ha previsto il diniego, alle aziende concessionarie del servizio di riscossione dei tributi, del rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di eseguire visure ipotecarie e catastali e di richiedere certificati ipotecari e catastali. 3. E’ infondato il primo motivo di appello con il quale parte appellante, nel richiamare la tabella A, fa richiamo alle norme del codice civile e del codice di procedura civile, che stabiliscano che vengono poste a carico del debitore tutte le spese sopportate dal creditore per l’espletamento delle procedure esecutive, spese che sono qualificate dalla legge come crediti privilegiati e preferiti ad ogni altro credito anche pignoratizio o ipotecario. Parte appellante sostiene che l’articolo 17 comma 6 del D.Lgs.112 del 1999 abbia inteso attribuire alla tabella un valore meramente ricognitivo delle spese a carico del debitore, perché non si potrebbe modificare il dettato della legge 337 del 1998 che all’articolo 1 lettera e) imporrebbe alla amministrazione il rimborso delle spese effettivamente sostenute ai fini della riscossione secondo i principi generali in materia di procedure esecutive. 4. Gli assunti di parte appellante sono infondati. La previsione di rimborso delle spese effettive (effettivamente sostenute) in base all’articolo 1 richiamato da parte appellante non ha portata generale, ma riguarda solo la fattispecie peculiare relativa alle spese relative alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali. In realtà la legge delega all’articolo 1, lettera e) prevede, quale criterio direttivo ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione, un “sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione, normalizzati secondo criteri individuati dal Ministero delle finanze, nonché (in aggiunta) alla situazione socio-economica degli ambiti territoriali con il rimborso delle spese effettivamente sostenute per la riscossione di somme successivamente sgravate, o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali…”. Da tale (principio, quale norma giuridica generale o) criterio direttivo, quale finalità della norma delegante, si evince che il rimborso delle spese effettive non abbia portata generale, ma riguardi esplicitamente (e quindi eccezionalmente) solo la peculiare fattispecie relativa alle spese relative alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali. In ogni altra ipotesi la previsione di legge attribuisce prima al decreto legislativo e poi al Ministero un intervento normativo volto alla fissazione di criteri al fine di normalizzare i costi e i corrispettivi della riscossione e nel fissare una previsione di un sistema di compensi remunerativi collegati. L’articolo invocato della legge delega non fornisce quindi una disciplina inderogabile e interamente precettiva o predeterminata totalmente, ma fornisce un criterio direttivo di delega, lasciando certamente, come nella sua natura, al legislatore delegato la individuazione delle spese effettivamente rimborsabili coerentemente con il contenuto economico della concessione di riscossione. L’articolo 1 ha inteso modificare le norme preesistenti e in particolare l’art. 61 comma 5 ultimo periodo del DPR 43 del 1988, in base al quale in caso di inesigibilità del credito tale diritto era riconosciuto (e solo in tale caso) e il relativo costo gravava sull’ente creditore soltanto per la metà dell’importo delle spese e non per l’intero e effettivo onere sostenuto. 5.Non corrisponde quindi al vero che la normativa richiamata attribuisca al concessionario il rimborso di ogni spesa affrontata per le procedure esecutive, compreso ogni tipo di affidamento a terzi anche al di fuori di una comprovata necessità. L’articolo 17, comma sesto, del D.Lgs.112 del 1999 a proposito della remunerazione del servizio di riscossione, prevede che al concessionario spetti il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale sono stabilite altresì le modalità di erogazione del rimborso stesso. Tale rimborso è a carico: a) dell’ente creditore, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimenti di sgravio o se il concessionario ha trasmesso la comunicazione di inesigibilità di cui all’art. 19, comma 1; b) del debitore, negli altri casi. Pertanto, la remunerazione del concessionario avviene anche attraverso il rimborso – ma non in assoluto – delle spese relative alle procedure esecutive. Si specifica nella normativa che il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive spetta non in assoluto, ma sulla base di una tabella approvata con decreto ministeriale, con il quale sono stabilite anche le modalità di erogazione del rimborso stesso. 6.Come bene ha osservato il primo giudice, vale la ulteriore considerazione secondo cui attribuire al concessionario le ulteriori spese, anche non necessarie, ponendole a carico dei debitori, significherebbe violare il precetto costituzionale di cui all’art. 23 (e anche dell’art. 53) secondo il quale non possono essere imposte ulteriori prestazioni patrimoniali (nella specie, l’affidamento ingiustificato a terzi al fine della visura ipotecaria o catastale) ai cittadini se non in base alla legge. 7.E’ altresì errato il richiamo svolto all’art. 49 DPR 603 del 1972, che rinvia alla disciplina codicistica generale, così come ogni richiamo alla disciplina sia del codice civile che del codice di rito. Come già osservato dal primo giudice, tutte le norme richiamate, rispondenti al generale principio delle spese che si aggiungono al debito o alle spese del processo, non possono essere traslate tout court nel rapporto di concessione del servizio nazionale della riscossione, se non altro perché si è in presenza di tre soggetti al posto dei due previsti dal codice civile e di procedura, in quanto oltre al debitore e al creditore esiste anche il concessionario. Come è noto, compito principale del concessionario è la riscossione delle entrate tributarie e di altre entrate pubbliche, che devono poi essere trasferite alla tesoreria dello Stato. Il concessionario non è però titolare dei crediti da riscuotere, ma è soltanto incaricato della riscossione, tanto che le controversie sui crediti da riscuotere non vanno promosse nei suoi confronti, ma nei confronti dell’ente impositore. Pertanto, non in modo pertinente, viene richiamato il principio della soccombenza delle spese processuali (in ragione del quale al di fuori della ipotesi di compensazione reciproca, la giurisprudenza ritiene che la parte totalmente vittoriosa non possa essere condannata neppure parzialmente al pagamento delle spese del giudizio). L’articolo 91 c.p.c. riguarda la condanna alle spese della parte soccombente in giudizio; l’art. 95 c.p.c. stabilisce che in caso di processi di esecuzione le spese sostenute dal creditore procedente sono a carico di chi ha subito l’esecuzione. Vale inoltre la considerazione che il rinvio effettuato dall’art. 49 alla normativa generale non vale in caso di disciplina speciale di settore, come nella specie. 8.A parte la questione della eventuale inammissibilità- che vale nella ottica della impugnazione in sede di legittimità dell’atto amministrativo generale, lesivo, immediatamente impugnabile e non invece, per esempio, nella ottica della giurisdizione esclusiva sul rapporto tra ente pubblico e gestore del servizio pubblico di riscossione o sul rapporto tra concedente e concessionario, dal quale sono esclusi però compensi, indennità e altro – il decreto del 21 novembre 2000 aveva già precisato che il diritto al rimborso è riconosciuto “per quelle attività riportare nella tabella in allegato B, necessariamente compiute da soggetti esterni, funzionalmente connesse allo svolgimento della procedura di riscossione coattiva”. Si ripete, a parte la questione della parziale inammissibilità, rilevata già dal primo giudice (perché in parte qua l’atto impugnato sarebbe riproduttivo di quello precedente di cinque anni prima), deve ritenersi logico, ragionevole e non contraddittorio il richiamo al requisito della necessità dell’affidamento a terzi delle attività di acquisizione delle visure ipotecarie e catastali ai fini della riscossione e tale requisito è stato solo ulteriormente specificato nell’atto del 2005, con conseguente infondatezza delle censure di eccesso di potere, contraddittorietà, sviamento di potere. 9.Attesa la legittimità della fissazione del requisito della necessarietà al ricorso a terzi, parte appellante, peraltro, oltre il richiamo generico a normative sfavorevoli introdotte con la legge finanziaria, non adduce alcun elemento o principio di prova dal quale dedurre le asserite inefficienze dell’anagrafe tributaria e la impossibilità di accedere con affidabilità alle visure catastali, tali da rendere necessario e giustificato, come si assume, un ricorso sistematico e incontrollato a collaboratori specializzati esterni. 10.Per le considerazioni sopra svolte, gli appelli vanno respinti. Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sui ricorsi indicati in epigrafe, così provvede: previa riunione, rigetta gli appelli, confermando le impugnate sentenze. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 novembre 2008, con l’intervento dei magistrati: Gaetano Trotta Presidente Giuseppe Romeo Consigliere Antonino Anastasi Consigliere Anna Leoni Consigliere Sergio De Felice Consigliere, est.