REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE Sul ricorso r.g.n. 4097/2006 proposto in appello da Fasciotti Gambaro Maria Sofia, rappresentato e difeso dall’avv.Riccardo Ludogoroff e dall’avv. Guido Francesco Romanelli con il quale domicilia in Roma alla via Cosseria n.5; contro Comune di Torino, in persona del l.r.p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Maria Antonietta Caldo e dall’avv. Massimo Colarizi con domicilio eletto in Roma alla via Panama 12 presso lo studio del secondo; per l’annullamento della sentenza n.666 depositata in data 29 marzo 2005 con la quale il TAR Piemonte sul ricorso proposto per il risarcimento dei danni in relazione alla esclusione dall’inserimento nel PPA dell’intervento edilizio presentato dalla Fasciotti ha dichiarato la carenza di giurisdizione. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Torino; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Relatore alla udienza pubblica del 17 ottobre 2008 il Consigliere Sergio De Felice; Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale di causa; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue; FATTO Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte Fasciotti Gambaro Maria Sofia agiva per il risarcimento dei danni in relazione alla esclusione dall’inserimento nel PPA dell’intervento edilizio presentato. Il Tribunale adito dichiarava la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto, a seguito della sentenza n.204 del 2004 della Corte Costituzionale, al giudice amministrativo spetta solo la cognizione sulla legittimità degli atti e dei provvedimenti della pubblica amministrazione e non anche quella sui comportamenti. L’appellante impugna la sentenza di primo grado, rappresentando quanto segue. Nel 1987 la ricorrente chiedeva al comune di realizzare un nuovo edificio residenziale chiedendo l’inserimento nella seconda integrazione del PPA del PRGC di Torino. Il Consiglio comunale, pur approvando la seconda integrazione del PPA, non dispose l’inserimento richiesto e motivò la mancata inclusione per “esigenze paesaggistiche ambientali, unite a una diffusa carenza di opere infrastrutturali”. Il CORECO annullò parzialmente tale delibera, censurandone la mancanza di adeguata motivazione, stigmatizzando in particolare il richiamo a futuri strumenti urbanistici. Avverso la inerzia successiva la attuale appellante agiva nel 1990 dinanzi al TAR Piemonte per il silenzio-rifiuto. Il ricorso fu accolto con sentenza n.330/1997 di accoglimento, alla quale seguì anche sentenza di ottemperanza n.253 del 9 marzo 2000. Solo a seguito di tali due giudizi il comune di Torino negava l’inserimento motivandolo in base alla intervenuta scadenza del PPA. La appellante si è quindi trovata nella impossibilità di edificare, in quanto il nuovo PRG del comune di Torino ha inserito il terreno in questione in “zona a verde privato con preesistenze edilizie” . Con l’appello si sostiene la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in esame e si chiede l’accoglimento della domanda risarcitoria per il colpevole comportamento dell’amministrazione pubblica. Si è costituito il comune di Torino, che chiede rigettarsi l’appello perché infondato. Alla udienza pubblica del 17 ottobre 2008 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO La questione sottoposta con l’atto di appello attiene primariamente alla sussistenza o meno della giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, in caso di azione risarcitoria nella quale la causa petendi consista nel complessivo comportamento colpevole di ritardo della amministrazione comunale nel consentire un intervento edilizio e nella successiva sopravvenuta inedificabilità a causa del mutare della normativa urbanistica o della scadenza dei termini per la effettuazione dell’intervento, per come possibilmente previsto nel piano attuativo. In generale, deve osservarsi che in materia urbanistica la situazione relativa alla edificabilità o inedificabilità conseguente alla mancanza o scadenza di disposizioni di piano (c.d. vuoto urbanistico) è per sua natura provvisoria, avendo la autorità comunale l’obbligo di provvedere, per esempio reiterando il vincolo con previsione di indennizzo ovvero in alternativa provvedendo alla integrazione dello strumento pianificatorio divenuto parzialmente inoperante, ovvero stabilendo la nuova destinazione da assegnare all’area interessata. Qualora la p.a. rimanga inerte, il proprietario non resta senza tutela nei confronti della inerzia dell’ente territoriale, ben potendo ove vi abbia interesse promuovere gli interventi sostitutivi della Regione, oppure reagire attraverso la procedura di messa in mora per fare accertare la illegittimità del silenzio. In ordine alla spettanza della tutela risarcitoria in caso di inerzia colpevole, si è ritenuto, per esempio, che in caso di persistente inerzia della p.a. può configurarsi la lesione del bene della vita identificabile nell’interesse alla certezza circa la possibilità di razionale e adeguata utilizzazione della proprietà, con conseguente diritto del privato al risarcimento del danno (Cassazione civile, I, 31.3.2008, n.8384). Il motivo di appello è incentrato nel senso di sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo in caso di domanda con la quale si lamenta la impossibilità di edificare per il ritardo con il quale l’amministrazione si sia pronunciata solo tardivamente, a seguito di vari giudizi (sul silenzio e sulla ottemperanza a seguito del silenzio-inadempimento) sulla possibilità di inserimento di un intervento edilizio nell’ambito di un piano attuativo, e tale ritardo abbia determinato una impossibilità giuridica di costruire a causa della intervenuta scadenza dei termini per gli interventi per come previsti nelle previsioni del piano di intervento. Secondo la tesi di parte appellante l’amministrazione sarebbe colpevole, avendo con il suo comportamento scorretto e con il suo ingiustificato ritardo, impedito di fatto le possibilità edificatorie; se l’amministrazione avesse provveduto nei giusti termini procedimentali, sarebbe stato consentito l’intervento, precluso invece dalla mutata normativa urbanistica o dalla successiva impossibilità giuridica e dalla scadenza dei termini previsti per l’intervento. Il giudice di primo grado ha declinato la giurisdizione, ritenendo competenza giurisdizionale del giudice ordinario la domanda risarcitoria attinente ad un comportamento complessivo colpevole della pubblica amministrazione. La sentenza va annullata con rinvio. Nella specie, il ricorrente aveva cercato di rimuovere la inerzia dell’amministrazione nell’ambito della sua potestà pubblicistica, tanto che era stato attivato il rito del silenzio, e poi della ottemperanza, sul reiterato silenzio rispetto al’obbligo di provvedere; successivamente, decorsi praticamente dieci anni dalla prima diffida, il provvedimento finale è stato di esito negativo per il privato, sulla base della motivazione del sopravvenuto inserimento del terreno in questione in zona a verde privato con preesistenze edilizie e alla intervenuta scadenza del piano. Il Collegio ritiene che, a seguito degli ultimi arresti della Adunanza Plenaria sulle azioni risarcitorie nei confronti della pubblica amministrazione, debba essere dichiarata la giurisdizione del g.a.. Si è ritenuto, su fattispecie analoga, competente giurisdizionalmente il giudice amministrativo a conoscere sulle domande risarcitorie proposte da un privato nei confronti di un Comune per l'illegittimo diniego di rilascio di una autorizzazione per l'apertura di un esercizio per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, anche se avverso l'illegittimo diniego non sia stata proposta tempestiva impugnazione, a causa della connessione del comportamento con l’esercizio o il mancato esercizio di potestà pubblicistiche (Cassazione civile , sez. un., 13 giugno 2006 , n. 13660). Nel sistema introdotto dalla l. 21 luglio 2000 n. 205, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l'agire illegittimo della p.a. spetta al g.o. quando costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili del privato (come la salute o l'integrità personale); ovvero, se ne sia possibile la compressione, quante volte l'azione della p.a. non trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta deliberato nei modi e in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto. La giurisdizione del g.a. sussiste, invece, in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano. E sussiste altresì ove la lesione di una situazione soggettiva dell'interessato sia postulata come conseguenza di un comportamento inerte (si tratti di ritardo nell'emissione di un provvedimento risultato favorevole o di silenzio), giacché in tali casi viene in rilievo un comportamento che si concreta nella violazione di una norma che regola il procedimento ordinato all'esercizio del potere e perciò nella lesione di una situazione di interesse legittimo pretensivo (in tal senso, Cassazione civile, sez. un., 13 giugno 2006 , n. 13660). Appartiene alla giurisdizione del g.a. la controversia con cui si chiede il risarcimento del danno da ritardo da parte della p.a. nella definizione dei procedimenti di rilascio di titoli autorizzativi edilizi; infatti, in tale caso, non si è di fronte a "comportamenti" della p.a. invasivi dei diritti soggettivi del privato in violazione del "neminem laedere" (stralciati dalla previsione dell'art. 34 d.lg. n. 80 del 1998, nella versione di cui alla l. n. 205 del 2000, per effetto della sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale che ha devoluto al g.o. la cognizione delle liti relative a diritti soggettivi provocate da condotte materiali dell'amministrazione), ma in presenza della diversa ipotesi del mancato tempestivo soddisfacimento dell'obbligo della autorità amministrativa di assolvere adempimenti pubblicistici, aventi ad oggetto lo svolgimento di funzioni amministrative. Si è, perciò, al cospetto di interessi legittimi pretensivi del privato, che ricadono, per loro intrinseca natura, nella giurisdizione del g.a. (e, trattandosi della materia urbanistico-edilizia, nella sua giurisdizione esclusiva) (così, Consiglio Stato a. plen., 15 settembre 2005 , n. 7). Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va accolto e, conseguentemente, la sentenza impugnata va annullata con rinvio al TAR del Piemonte. Spese al definitivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, così provvede: in accoglimento dell’appello, annulla con rinvio la sentenza impugnata. Spese al definitivo. Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 17 ottobre 2008, con l’intervento dei magistrati: Giovanni VACIRCA - Presidente Giuseppe ROMEO - Consigliere Anna LEONI - Consigliere Sergio DE FELICE - Consigliere, est. Vito CARELLA - Consigliere Depositata in Segreteria Il 06/11/2008 (Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)