REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello proposto dalla SOCIETA' ITALIANA AUTORI ED EDITORI (S.I.A.E.) in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Lorenzo Grisostomi Travaglini e Maurizio Mandel con domicilio eletto in Roma viale della Letteratura, 30, presso lo studio dell’ultimo, contro S.I.L.B. F.I.P.E. S.R.L. - SEZ. PROVINCIALE DI BRINDISI, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Costanzo di Palma e Rossana M. Agnese Rinella con domicilio eletto in Roma via della Panetteria n. 15, presso lo studio dell’avv. Rossana M. Agnese Rinella; e nei confronti di CIRCOLO PRIVATO “MILLENIUM”, IMMOBILIARE ANNAMARIA S.R.L., RISTORANTE PUB NAXOS DI TO. VI. S.N.C. DI TORRONI E VITA, PUB DOLPHIN, TORRE REGINA GIOVANNA, FICORICCO CLUB, non costituiti; per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia sede di Lecce, Sez. II n. 2420 del 3 maggio 2006. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della S.I.L.B. F.I.P.E. S.R.L. - SEZ. PROVINCIALE DI BRINDISI; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Alla pubblica udienza del 6 maggio 2008 relatore il Consigliere Marcella Colombati. Uditi gli avvocati Mandel, Rinella e Astorri, per delega dell’avv. Grisostomi Travaglini; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO L’Associazione italiana imprese di intrattenimento, danzanti e di spettacolo – S.I.L.B. F.I.P.E. s.r.l., sez. provinciale di Brindisi, afferma: a) di essere un’associazione senza fini di lucro, con sede principale in Roma, avente come scopo istituzionale di provvedere alla tutela, all’assistenza e alla promozione degli interessi dei propri associati; b) di condurre da alcuni anni in provincia di Brindisi una campagna di denunzia del fenomeno della organizzazione abusiva di serata di intrattenimento danzante in pub, ristoranti, alberghi e strutture allestite occasionalmente, in assenza delle licenze di pubblica sicurezza (artt. 68 e 69 T.U.L.P.S. n. 773/1931) nonché della necessaria dichiarazione di agibilità (art. 80 del medesimo T.U.); c) di avere registrato un preoccupante aggravarsi del fenomeno risultante dal fatto che molti organizzatori di spettacoli depositavano alle agenzie territoriali della S.I.A.E. dichiarazioni personali falsamente attestanti il possesso dei requisiti di pubblica sicurezza; d) di avere una prima volta richiesto al Direttore regionale della S.I.A.E. l’accesso alla documentazione relativa ai locali nei quali si svolgevano spettacoli e serate di intrattenimento soggette al controllo S.I.A.E., ma di avere ricevuto un rifiuto a causa dell’omessa prova di un interesse diretto, concreto ed attuale all’accesso richiesto; e) di aver reiterato la richiesta limitatamente ad alcuni locali siti nella provincia e con riferimento ai permessi per spettacoli rilasciati dalla S.I.A.E. nel periodo 1.1.2004-15.11.2005, nonché ad eventuali dichiarazioni in ordine alla titolarità della licenza e ai dati numerici relativi all’eventuale biglietteria manuale consegnata per l’attività; f) di avere ricevuto un nuovo diniego avverso il quale proponeva ricorso al Tar per la Puglia, sezione di Lecce, che con sentenza n. 2420/2006, respinte tutte le eccezioni preliminari, lo accoglieva in parte, dichiarando l’obbligo della S.I.A.E. di consentire l’accesso ai soli documenti riferibili alle imprese alle quali era stato notificato il ricorso e nei limiti dei “permessi spettacoli” e delle “autocertificazioni allegate anche se riferite ad attività non soggette ad imposizione (ad esempio balli con orchestra)”. Il Tar ha ritenuto: - che l’associazione ricorrente è legittimata a proporre l’impugnazione, in quanto soggetto esponenziale di interessi giuridicamente rilevanti facenti capo a imprese operanti nello specifico settore commerciale, potenzialmente danneggiate dal fatto che altri esercenti spregiudicati, specie nella stagione estiva o nel periodo natalizio, conducano attività di intrattenimento con comportamenti qualificabili di concorrenza sleale; - che il diritto all’accesso prevale sul diritto alla riservatezza, quando la conoscenza degli atti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici del richiedente; - che la S.I.A.E. non ha natura privatistica per effetto degli artt. 7, commi 1, 2 e 3 del d. lgs. n. 419/1999, dell’art. 1 del suo Statuto approvato con d.m. 3.12.2002, dell’art. 1, lettere p, q, r, s, u, della legge di delega n. 288/1998 (attuata con d. lgs. n. 60/1999), dell’art. 17 del d.p.r. n. 640/1972, come modificato dall’art. 11 del d. lgs n. 60/1999, nonché della convenzione stipulata con il Ministero dell’economia e delle finanze per il periodo 2000-2009; - che comunque il diritto di accesso può essere esercitato anche nei confronti dei gestori di pubblici servizi limitatamente agli atti inerenti alla gestione dei servizi stessi; - che l’ associazione ricorrente non intende acquisire dati concernenti i rapporti di mandato esistenti tra la S.I.A.E. e gli autori ad essa associati, che sono di natura privatistica, bensì le autocertificazioni degli esercenti che afferiscono alla sfera pubblicistica dell’attività istituzionale della S.I.A.E.; - che l’art. 25 della legge n. 241 del 1990 consente, tramite un rimedio flessibile, l’accesso alla documentazione formata e/o detenuta dalla p.a. per verificare la legittimità dell’attività posta in essere da un terzo; - che i documenti richiesti sono chiaramente identificati e le istanze non sono dirette a un controllo generalizzato sull’attività della p.a.; - che sono ostensibili i “permessi spettacolo” che la S.I.A.E. rilascia agli organizzatori “previa presentazione della dichiarazione di effettuazione dell’attività e, ove richiesta, dell’autocertificazione relativa al possesso della licenza di p.s. (art. 19 del d.p.r. n. 640/1972), poiché la ratio della disciplina è quella di coinvolgere la S.I.A.E. nelle attività di controllo del rispetto delle normative di settore da parte dei soggetti interessati, sia di carattere tributario che di pubblica sicurezza; - che le autodichiarazioni richieste, pur essendo atti formati da soggetti privati, sono utilizzate per lo svolgimento di attività amministrativa in senso lato, sono “detenute stabilmente da un soggetto equiparato ad una p.a.” e pertanto “rientrano…nella nozione di atto amministrativo di cui all’art. 22 della legge n. 241/1990”; - che non sono invece accessibili i dati numerici relativi alle biglietterie manuali, trattandosi di dati che la S.I.A.E. detiene per conto del Ministero dell’economia e delle finanze, e che, ai sensi dell’art. 66 del d.p.r. n. 633/1972, sono soggetti a segreto d’ufficio. La sentenza, depositata il 3 maggio 2006 e non notificata, è ora appellata dalla S.I.A.E. con ricorso notificato il 10.6.2006 sia alla S.I.L.B. F.I.P.E., sezione provinciale di Brindisi, sia ad alcuni controinteressati (circoli privati, pub e ristoranti). Questi i motivi di gravame, pur non specificatamente rubricati: 1) la decisione è errata perché contraria alla disciplina sull’accesso e alle disposizioni relative alle attività della S.I.A.E.; 2) l’ Associazione SILB-FIPE è carente di legittimazione, come già eccepito in primo grado, e la ricostruzione d’ufficio operata dal Tar in merito all’interesse sostanziale azionato è illegittima anche perché contraria alla motivazione contenuta nella richiesta di accesso ai documenti e basata sul “fatto notorio” che nelle località turistiche proliferano locali di intrattenimento non in regola con la normativa di pubblica sicurezza; il Tar ha omesso di statuire sull’eccezione con la quale era stato evidenziato il carattere esplorativo e generico della richiesta di accesso finalizzata ad un controllo generalizzato; le originarie istanze di accesso non evidenziano un interesse meritevole di accoglimento; nei fini statutari dell’Associazione non è compresa la tutela giudiziaria degli interessi delle imprese di intrattenimento; 3) nessuna norma subordina il rilascio del “permesso spettacoli” da parte della SIAE (c.d. contratto tipo ex art. 1342 c.c.) agli utilizzatori delle opere soggette al diritto d’autore, alla presentazione della documentazione amministrativa attestante il possesso della licenza di p.s. (art. 68 e 69 del t.u.l.p.s. n. 773 del 1931); l’eventuale mancato possesso del titolo abilitativo attiene alla violazione della normativa posta a tutela dell’ordine pubblico, che non compete alla SIAE far rispettare; il rivendicato diritto di accesso costituisce in realtà uno strumento di ispezione popolare volta ad acquisire una serie di informazioni sull’attività imprenditoriale di alcuni soggetti non aderenti all’Associazione richiedente; 4) a differenza di quanto ritenuto dal Tar, la SIAE non ha contestato in primo grado la propria natura pubblicistica (quale ente pubblico economico), ma ha evidenziato che i documenti richiesti con l’accesso riguardavano l’attività di intermediazione del diritto d’autore; in ciò l’evidente ultrapetizione della pronuncia del Tar; 5) difettano i presupposti e non sussistono le condizioni di cui agli artt. 22 e seg. della legge n. 241 del 1990 e successive modifiche; erroneamente il Tar ha ritenuto che l’accesso non riguardasse i dati relativi ai rapporti di mandato esistenti tra la SIAE e gli autori ad essa associati, bensì gli atti riferiti all’attività pubblicistica asseritamene di controllo che la SIAE sarebbe tenuta a svolgere nel rispetto, da parte degli organizzatori, delle norme sia tributarie che di pubblica sicurezza; il documento “permesso spettacoli” non è rilasciato nell’ambito dell’espletamento di funzioni pubbliche; l’art. 19 del d.p.r. n. 640 del 1972, invocato dal Tar a supporto della sua decisione, ha introdotto, solo per alcune categorie di spettacoli soggetti ad oneri tributari, l’obbligo per l’organizzatore di presentare una “dichiarazione di effettuazione dell’attività” attestante il possesso della licenza di p.s.; l’autorizzazione all’uso del repertorio affidato alla SIAE con il rilascio del permesso spettacoli è del tutto indipendente dalla licenza di p.s.; non esiste quindi nessun coinvolgimento della SIAE nella tutela dell’ordine pubblico. Si è costituita in giudizio l’Associazione italiana imprese di intrattenimento danzanti e di spettacolo – SILB FIPE s.r.l., sezione provinciale di Brindisi, in persona del legale rappresentante, opponendosi all’appello e rivendicando la propria legittimazione ad agire ai sensi delle disposizioni statutarie (art. 2); essa infatti sostiene di avere lo scopo di tutelare l’interesse dei propri associati alla verifica e all’osservanza delle regole di correttezza e concorrenza da parte dei pubblici esercizi operanti nella provincia di Brindisi, per garantire parità di condizioni ed evitare sperequazioni tra operatori; l’istanza di accesso si giustifica per la titolarità di una situazione soggettiva qualificata in capo all’Associazione medesima, meritevole di tutela. Nel merito si sofferma sull’infondatezza dell’appello e chiede la conferma della sentenza appellata. Non si sono invece costituiti i controinteressato ai quali pure l’appello è stato notificato (circoli privati, pub, ristoranti in provincia di Brindisi). Con successive memorie le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive. All’udienza del 6 maggio 2008 la causa è passata in decisione. MOTIVI DELLA DECISIONE I. L’oggetto della controversia è una richiesta di accesso (accolta in parte dal Tar di Lecce), rivolta dal Sindacato degli imprenditori locali da ballo (SILB) - denominato “Associazione italiana imprese di intrattenimento danzanti e di spettacolo SILB-FIPE” costituita tra le imprese di settore e con sede in Roma presso la Federazione italiana pubblici esercizi (FIPE) – e diretta ad ottenere copia di documenti in possesso della S.I.A.E. relativi all’attività di intrattenimento musicale e/o danzante presso alcuni locali della provincia di Brindisi: in particolare, i “permessi spettacoli e trattenimenti” rilasciati dalla locale SIAE nel periodo 1.1.2004-15.11.2005, nonché eventuali dichiarazioni in ordine alla titolarità della licenza di p.s. ex art. 68 del t.u.l.p.s. del 1931, dichiarazioni rilasciate dal gestore all’atto della richiesta del permesso spettacoli. II. L’appello della S.I.A.E. deve essere accolto. Di carattere assorbente è la censura che nessuna norma subordina il rilascio da parte della SIAE del permesso spettacoli alla presentazione della documentazione amministrativa attestante il rilascio della licenza di p.s. di cui agli artt. 68 e 69 del t.u.l.p.s. da parte degli utenti delle opere soggette al diritto d’autore. Piuttosto va rilevato che, per l’art. 72 del t.u.l.p.s. n. 773 del 1931, è la licenza dell’autorità di p.s. che viene subordinata alla tutela del diritto d’autore e non invece il contrario. Ne deriva che l’eventuale mancato possesso del titolo di p.s., da parte dei gestori di spettacoli di intrattenimento, quando tale titolo sia richiesto dalla legge, attiene alla normativa posta a tutela dell’ordine pubblico, che non spetta alla SIAE di far rispettare. III. Sembra opportuna una breve ricostruzione della normativa concernente la SIAE per inferirne la natura della sua attività e i compiti ed essa affidati, con riferimento alla presente, specifica controversia relativa ad un asserito diritto di accesso. La S.I.A.E è un ente pubblico economico. Ai sensi dell’art. 180 della legge n. 633 del 1941, come modificato dall’art. 10 del d. lgs. n. 581 del 1996, la sua attività è pubblica in virtù della funzione perseguita di tutela della proprietà intellettuale; detta funzione si esplica essenzialmente con un’ attività di intermediazione ad essa riservata in via esclusiva dal legislatore che, pur corrispondendo all’interesse pubblico connesso alla garanzia di protezione adeguata del diritto d’autore, ha carattere eminentemente privato. Essa provvede infatti alla concessione, per conto e nell’interesse degli aventi diritto (gli autori), di autorizzazioni per la utilizzazione economica di opere tutelate; alla percezione dei proventi derivanti da dette licenze e autorizzazioni; alla ripartizione dei proventi tra gli aventi diritto. L’attività è posta in essere in virtù del mandato conferito alla Società dagli aventi diritto alla tutela (art. 4 dello Statuto), fermo restando che costoro possono esercitare personalmente le relative attività (autorizzazione alla utilizzazione economica dell’opera d’ingegno e percezione dei relativi proventi), poiché l’iscrizione alla SIAE è volontaria e non è ad essa subordinata la protezione dell’opera, i cui diritti si acquistano in via originaria per il solo fatto della creazione (art. 2575 c.c. e art. 6 legge n. 633 del 1941). La Corte costituzionale ha sempre confermato l’interesse preminente dello Stato alla difesa dei diritti d’autore i quali presentano, nel loro esercizio, delle difficoltà pratiche che solo una centralizzazione del controllo può superare, rimanendo fermo il diritto del singolo autore o del singolo artista a proteggere ed esercitare il diritto direttamente, se crede di averne la possibilità (peraltro la stessa Corte costituzionale ha ritenuta questa una “mera ipotesi astratta” – cfr. sentenza n. 241 del 1990) Anche la Cassazione (sez. un. n. 7841 del 1993) ha riconosciuto che la proprietà intellettuale è considerata patrimonio comune del Paese e ciò esclude che l’attività di intermediazione affidata alla SIAE in via esclusiva faccia sorgere dubbi di legittimità costituzionale (Corte cost. nn. 25 del 1968, 65 del 1972 e 241 del 1990). A cagione dell’esclusiva legale derivante dall’art. 180 cit., la SIAE ha l’obbligo di contrattare con il divieto di discriminazioni arbitrarie sancito dall’art. 2597 c.c. (Corte costituzionale n. 241 del 1990). Ai sensi dell’art. 182 bis della legge n. 633 cit. come modificato dall’art. 11 della legge n. 248 del 2000, ad essa spetta (insieme all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni) di esercitare, nell’ambito della propria competenza, la vigilanza su talune attività al fine di prevenire ed accertare le violazioni della legge stessa (es: attività di riproduzione e duplicazione con qualsiasi procedimento; proiezione in sale cinematografiche di opere e registrazioni tutelate; distribuzione, vendita e noleggio; centri di riproduzione; case d’asta e gallerie) La SIAE poi, oltre all’attività di intermediazione, esercita anche le altre funzioni attribuite dalla legge, tra le quali (art. 7 comma 3, della legge n. 419 del 1999) la gestione dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi anche in ragione di convenzioni con pubbliche amministrazioni (Cons. di Stato, VI, n. 41 del 1995, n. 4440 del 2003). La disposizione è stata poi abrogata e sostituita dall’art. 1 della legge 9.1.2008 n. 2 che ha, tra l’altro, devoluto alla giurisdizione ordinaria ogni controversia concernente l’attività dell’ente, ad eccezione di quelle devolute al giudice tributario. E’ ovvio che, ratione temporis, residua la giurisdizione del giudice amministrativo nella presente controversia. Con d.m. 7.6.2000 è stata approvata la convenzione tra il Ministero delle finanze e la SIAE per detti servizi di accertamento e riscossione (art. 2) nonché per la fissazione dei compiti della Società in materia di controlli connessi con gli adempimenti affidati (art. 4) e per la trasmissione al Ministero dei processi verbali effettuati nel corso dei controlli (art. 6). E’ appena il caso di ricordare che il risultato di tali attività, connesse alla materia tributaria, è escluso dal diritto di accesso (cfr. art. 24, comma 1, lettera b, della legge n. 241 del 1990). IV. E’ noto che la natura economica di un ente pubblico non incide negativamente sull’azionabilità del diritto di accesso ad opera del soggetto interessato, rientrando tale categoria nella dizione indifferenziata dell’art. 23 della legge n. 241 del 1990 (Cons. di Stato, VI, n. 14 del 1998). E’ altrettanto noto che l’attività amministrativa cui si correla il diritto di accesso concerne non solo l’attività di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio, è collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante, anche sul piano soggettivo, dall’intensa conformazione pubblicistica; è stato infatti riconosciuto che anche gli atti disciplinati dal diritto privato rientrano nell’attività di amministrazione degli interessi della collettività e dunque sono soggetti ai principi di trasparenza e di imparzialità, non avendo la legge n. 241 del 1990 stabilito alcuna deroga in tal senso (Cons. di Stato, IV, n. 4645 del 2007 e richiami ivi contenuti). Anche se si volesse sostenere che la SIAE possa essere qualificata come “gestore di un pubblico servizio” tenendo conto della natura pubblicistica della sua attività e del rilievo che il legislatore attribuisce alla tutela del diritto d’autore, il che però si contesta, la Società non è comunque in possesso dei documenti richiesti nella sua attività di intermediazione, ovvero non li può esibire per la parte relativa alle attribuzioni tributarie affidatele (dichiarazioni degli utilizzatori dei beni tutelati). V. Essa per la giurisprudenza (Cass. I, n. 12825 del 2003) è legittimata, sulla base del rapporto di mandato con l’autore, in caso di diffusione non autorizzata di opere tutelate ad agire per conto di costui nei confronti del terzo, facendo valere la violazione del diritto di esclusiva. Sempre nell’attività di intermediazione, può essere riconosciuto l’accesso ad atti in possesso della SIAE quando il richiedente agisca a tutela del proprio diritto d’autore (cfr. per un caso analogo Cons. di Stato, VI, n. 7805 del 2004) perché in quella ipotesi l’interessato ha una posizione giuridica differenziata diretta al controllo delle modalità con le quali avviene l’utilizzazione della sua opera. Parimenti è stato riconosciuto l’accesso ai verbali del Consiglio di amministrazione della SIAE richiesto da un componente eletto dell’Assemblea della stessa società (Cons. di Stato, VI, n. 658 del 2005). VI. Nella specie, si ricorda, l’Associazione appellata, dopo aver sollecitato la SIAE locale “alla puntuale osservanza delle normative…finalizzate a prevenire i trattenimenti abusivi” da parte di “strutture occasionalmente allestite” presumibilmente “in assenza delle licenze di pubblica sicurezza di cui agli artt. 68 e 69 del t.u.l.p.s.”, aveva richiesto l’accesso ai permessi spettacoli e trattenimenti rilasciati dalla locale agenzia in un determinato periodo nonché le “eventuali dichiarazioni rese in ordine alla titolarità dell’autorizzazione” di p.s. relativamente ad alcuni locali della provincia, tutto ciò al fine di “contrastare attività concorrenziali abusivamente esercitate” (cfr. la documentazione depositata). Può essere rilevato in primo luogo che, tra i compiti statutari dell’associazione ricorrente in primo grado, non figura la tutela giudiziaria degli aderenti nemmeno al fine di garantire la libera concorrenza nell’attività. Dispone infatti l’art. 2 dello Statuto che “lo scopo dell’Associazione è quello di assumere sul piano nazionale ed internazionale, nell’ambito della FIPE, la rappresentanza la tutela e l’assistenza degli interessi dei pubblici esercizi” costituiti dalle “imprese di trattenimento danzante, musicale e di spettacolo, e altre attività analoghe regolarmente autorizzate” di cui all’art. 1 dello Statuto; essa “in particolare promuove e conduce attraverso corsi promossi e realizzati, anche in collaborazione con organismi sopranazionali, la formazione professionale, il progresso tecnico, l’assistenza alle imprese e lo sviluppo delle strutture e delle tecniche aziendali nel settore dello spettacolo e dell’intrattenimento”. Trattasi, come anche evidenziato dalla Società appellante, di un’attività del tutto estranea alle dichiarate finalità dell’istanza di accesso, la quale si risolve in un inammissibile controllo generalizzato sull’attività della p.a. mediante lo strumento di un’ispezione popolare. Ciò renderebbe addirittura inammissibile il ricorso di primo grado. Ma, superando tale profilo in rito, nessun obbligo sussiste per la SIAE di corrispondere alla richiesta di accesso sia perché, come già detto, l’attività di intermediazione svolta mediante il rilascio del permesso spettacoli e le successive attività di percezione e ripartizione dei proventi non richiede nessuna previa verifica dell’osservanza di obblighi stabiliti a fini diversi e, nella specie, di pubblica sicurezza, e quindi la SIAE non è in possesso degli atti relativi, sia perché l’attività di collaborazione con il Ministero delle finanze - per la quale è vero che è prevista la “dichiarazione” alla SIAE del possesso della licenza di p.s. da parte degli utilizzatori del bene tutelato (ex art. 19 della legge n. 640 del 1972, come sostituito dall’art. 13 del d. lgs. n. 60 del 1999) - in quanto attività connessa con i procedimenti tributari è sottratta all’accesso (art. 24 della legge n. 241 del 1990). VII. Conclusivamente l’appello va accolto e, per l’effetto e in riforma della sentenza impugnata, va respinto in toto il ricorso di primo grado. In considerazione della peculiarità della vicenda, le spese processuali possono essere integralmente compensate. P.Q.M. il Consiglio di Stato, sezione sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto e in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado; spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, il 6 maggio 2008 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori: Giovanni Ruoppolo - Presidente Paolo Buonvino - Consigliere Domenico Cafini - Consigliere Roberto Chieppa - Consigliere Marcella Colombati - Consigliere est. DEPOSITATA IN SEGRETERIA il....01/10/2008 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186)