CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 19 giugno 2008 n. 3051 Pres. Ruoppolo, est. Contessa Ministero delle Attività Produttive (Avv. Stato) c. Italpan S.p.A. (Avv.ti G. F. Ferrari, P. Moscatelli e L. Manzi)

Contributi e provvidenze - Finanziamenti – L. 317/1991 – Revoca – Ragioni – Richiesta di integrazione documentale – Mancato riscontro - Legittimità

Il mancato riscontro alla richiesta di integrazione documentale costituisce legittimo motivo di revoca del finanziamento ai sensi della l. 317 del 1991 e dell’ art. 4, co. 1, lett. c) del D.M. 247 del 1992. In particolare la ratio dell’art. 4, co. 1 lett. c) D.M. 247/1992 è quella di connettere la grave conseguenza della revoca non solo alla circostanza della radicale carenza ab initio dei requisiti e presupposti per l’erogazione dei benefici di cui è causa, ma anche alla circostanza per cui il beneficiario degli incentivi in questione non abbia ottemperato all’invito di completare ed integrare la documentazione posta a supporto dell’istanza di erogazione dei benefici, nonostante un’apposita richiesta in tal senso da parte degli Organi a tanto deputati.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 3051/08 Reg.Dec. N. 683 Reg.Ric. ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 683 del 2003 proposto dal

Ministero delle Attività Produttive (in seguito: Ministero per lo Sviluppo Economico) in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato ed elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

c o n t r o

- la società Italpan S.p.A., in persona del legale rapp.te, p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari, Paola Moscatelli e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo, in Roma, via Confalonieri, n. 5;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione Terza, n. 7231/2000, del 18 ottobre -13 novembre 2001;

visto il ricorso in appello con i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio della parte appellata; viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; alla pubblica udienza del giorno 18 marzo 2008, relatore il consigliere Claudio Contessa, uditi l’avvocato dello Stato Varrone, l’avv. Andrea Manzi per delega dell’avv. Luigi Manzi e l’avv. Ferrari; ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con istanza in data 14 aprile 1992, la società Italpan chiedeva al Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato (in seguito: Ministero delle Attività Produttive; poi: Ministero per lo Sviluppo economico) la concessione di un contributo in conto capitale per l’acquisto di macchinari (si trattava di una linea automatica per la produzione di pane), ai sensi dell’art. 12 della l. 5 ottobre 1991, n. 317 (‘Provvedimenti vari in favore dell’artigianato e delle medie e piccole industrie’) per un ammontare pari a lire 157.500.000. Con atto in data 20 maggio 1992, il Ministero appellante comunicava alla società Italpan che essa era stata ammessa (con decreto in pari data) al contributo in questione, per una somma pari a lire 102.375.000. Con atto in data 22 luglio 1993 il Ministero comunicava all’odierna appellata il pagamento del contributo in questione, richiedendo l’invio, a mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento, entro il termine di 45 giorni, della documentazione ivi menzionata (la richiesta concerneva, in particolare, i documenti di cui all’allegato 3 al D.M. 347, cit. – “Documentazione da trasmettere agli istituti di credito a medio termine, o enti, convenzionati ai fini dei controlli documentali, relativi al credito d'imposta o al contributo in conto capitale concesso” -). Con nota in data 18 novembre 1993 (in atti) la ricorrente comunicava quanto segue all’Istituto Centrale per il Credito a Medio Termine (d’ora innanzi: ‘il Mediocredito Centrale’, ossia, all’Istituto deputato allo svolgimento delle attività di controllo di cui all’art. 4 della l. 317, cit.): “in riferimento alla Vostra comunicazione del 22.07.1993 (…), con la presente, in allegato trasmettiamo tutta la documentazione richiestaci”. Agli atti del giudizio, tuttavia, non risulta alcuna evidenza circa i documenti effettivamente allegati alla nota in questione, né è presente un indice di tali documenti. Con atto in data 18 aprile 1995, ‘il Mediocredito Centrale’, nell’esercizio dei compiti istruttori e di verifica ad esso devoluti dalla legge n. 317 del 1991, richiedeva all’odierna ricorrente un’integrazione della documentazione a suo tempo inviata. In particolare, il Mediocredito Centrale chiedeva di trasmettere: - copia del bilancio depositato in relazione all’esercizio chiuso al 31 dicembre 1991; - estratto dal libro dei soci, recante la composizione della compagine sociale; - bolle di consegna delle attrezzature finanziate con il contributo ministeriale; - dichiarazione liberatoria rilasciata dalla società di leasing attestante le date e gli importi dei pagamenti disposti in proprio favore dell’odierna Appellata. La società appellata riferisce che l’istanza di integrazione documentale in questione non le sia mai stata resa nota per la condotta inadempiente di una propria dipendente, in lite con la società, la quale non provvide a consegnare la predetta nota agli Organi sociali, affinché questi potessero ottemperare tempestivamente a quanto richiesto. Risulta agli atti che, con atto in data 16 giugno 2000 (ricevuto dalla società appellata il successivo 23 giugno), il Ministero appellante ebbe a trasmettere alla società Italpan una comunicazione di avvio del procedimento di revoca del beneficio di cui è causa. Con il provvedimento in data 1° marzo 2001 (fatto oggetto dell’impugnativa in primo grado) la competente Direzione del Ministero disponeva la revoca totale del contributo. Tanto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. c) del D.M. 3 marzo 1992, n. 247 (‘Regolamento recante norme sulla concessione alle piccole imprese di agevolazioni per investimenti innovativi’), secondo cui, appunto, si provvede alla revoca del beneficio qualora la documentazione necessaria non sia stata completata entro il termine di novanta giorni dalla richiesta in tal senso da parte degli Enti o degli Istituti convenzionati con il Ministero. Il provvedimento di revoca veniva impugnato dall’odierna Appellata innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia il quale, con l’appellata sentenza n. 7231/01, ne disponeva l’annullamento. Rilevava al riguardo il Giudice di prime cure che, pur dovendosi confermare l’applicabilità alla vicenda di causa della previsione di cui al richiamato art. 4 del D.M. 247 del 1992, nondimeno “le risultanze documentali [rendono] verosimile ritenere che l’inadempimento non possa essere ascritto a negligenza della società”. Ancora, il Tribunale adito riteneva dirimente, ai fini del decidere, la circostanza per cui la società appellata si fosse comunque dichiarata disponibile ad esibire tutta la documentazione comprovante, “ora per allora”, la sussistenza delle condizioni necessarie per la fruizione del beneficio di cui è causa. Ad avviso del Giudice di prime cure, l’approccio in questione risulterebbe preferibile, al fine di privilegiare “il profilo effettivo e concreto rispetto al dato meramente formale”. La sentenza in questione veniva gravata dal competente Ministero, che ne chiedeva la riforma articolando un unico motivo di doglianza. Si costituiva in giudizio la società Italpan, la quale concludeva per l’integrale reiezione del gravame. Con ordinanza n. 683/03 (resa all’esito della Camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2003), la Sezione accoglieva l’istanza di sospensione cautelare della sentenza gravata. Nell’occasione, questo Giudice di appello rilevava che il gravame apparisse assistito dal fumus boni juris in relazione da un lato alle previsioni di cui agli articoli 12 e 13 della l. 317 del 1991 e dall’altro in relazione in relazione agli articoli 1, comma 7 e 2, comma 7 del D.M. 247 del 1992, con riferimento all’art. 4, co. 1, lettera c) del medesimo decreto. All’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2008, i Procuratori delle parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva trattenuto in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso proposto dal Ministero per lo Sviluppo Economico avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla società Italpan e, per l’effetto, è stato annullato il decreto in data 1° marzo 2001, di revoca totale del contributo in conto capitale erogato ai sensi dell’art. 12 della l. 5 ottobre 1991, n. 317 (recante ‘Provvedimenti vari in favore dell’artigianato e delle medie e piccole industrie’). La sentenza appellata (resa in forma semplificata ai sensi degli artt. 4 e 9 della l. 21 luglio 2000, n. 205) ha, sì, ammesso che in via di principio il mancato completamento della documentazione necessaria per la fruizione del beneficio possa costituire motivo di revoca dello stesso (in tal senso: art. 4, co. 1, lettera c) del D.M. 3 marzo 1992, n. 247), ma ha rilevato che le peculiarità del caso di specie fossero tali da comportare comunque l’accoglimento del ricorso. In particolare, i Giudici di prime cure hanno ritenuto meritevole di accoglimento il motivo di censura fondato sulla circostanza per cui la richiesta di integrazione documentale in data 18 aprile 1995 non fosse mai stata conosciuta dai competenti organi della società Italpan a causa del comportamento infedele di una dipendente in contrasto con la società stessa. Conseguentemente, secondo il T.A.R., “[non può] trascurarsi che le risultanze documentali rendano verosimile ritenere che l’inadempimento non possa essere ascritto a negligenza della società”. Ciò in quanto “deve considerarsi che l’art. 13 della l. n. 317/91 prevede la revoca delle agevolazioni solo in caso di insussistenza delle condizioni da ultimo indicate, mostrando così di privilegiare il profilo effettivo e concreto rispetto al dato meramente formale”.

2. Con l’appello in epigrafe, il Ministero delle Attività Produttive (in seguito: Ministero per lo Sviluppo Economico) contesta sotto differenti profili la correttezza dell’opinamento del Giudice di prime cure. In primo luogo, la Difesa erariale osserva che dall’esame della sentenza gravata non emerga alcun elemento concreto idoneo a palesare come verosimile la circostanza per cui gli organi societari non fossero mai venuti a conoscenza della richiesta di integrazione documentale avanzata dal Mediocredito Centrale. Del resto, anche a condividere in punto di fatto la ricostruzione offerta dalla ricorrente in primo grado, non emergerebbe alcuna ragione onde ritenere che la situazione di contrasto esistente fra la società ed un proprio dipendente possa essere addotta a giustificazione in caso di mancata ottemperanza a precise disposizioni di legge e di regolamento. Ancora, pure ad ammettere la richiamata ricostruzione in fatto, risulterebbe dirimente ai fini del decidere la circostanza secondo cui la ricorrente in primo grado avrebbe avuto un’ulteriore possibilità di trasmettere la documentazione richiesta ed avrebbe consapevolmente deciso di non avvalersene. Ed infatti (secondo le risultanze in atti) la società Italpan avrebbe ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento di revoca del beneficio già in data 23 giugno 2000 (comunicazione in cui si faceva espressamente menzione del mancato riscontro alle richieste avanzate dal mediocredito Centrale nell’aprile del 1995) ed avrebbe nondimeno omesso di fornirvi alcun riscontro. Nella tesi del Ministero appellante, il mancato riscontro alla richiesta di integrazione documentale (richiesta pervenuta nella sfera di conoscibilità della società appellata per due volte nel periodo 1995-2000 e mai soddisfatta) non rappresenterebbe un mero inadempimento formale (come pure ritenuto dal T.A.R.), concernendo altresì la verifica in ordine alla sussistenza delle condizioni necessarie alla fruizione del beneficio.

3. Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento. 3.1. Il Collegio ritiene in primo luogo di esaminare a questione circa il se, in via generale, il mancato riscontro alla richiesta di integrazione documentale avanzata dal Mediocredito Centrale con la nota in data 16 aprile 1995 potesse costituire legittimo motivo di revoca ai sensi della l. 317 del 1991 e della relativa normativa di attuazione. Ad avviso del Collegio la risposta al quesito deve essere positiva. In particolare, si ritiene che il mancato riscontro alla richiesta in parola concretasse il motivo di revoca di cui è menzione all’art. 4, co. 1, lett. c) del D.M. 247 del 1992 (‘Regolamento recante norme sulla concessione alle piccole imprese di agevolazioni per investimenti innovativi’). Secondo la disposizione in questione, infatti, il Ministero provvede alla revoca dei contributi concessi (inter alia) qualora “la documentazione necessaria non sia stata completata entro il termine di 90 giorni dalla richiesta degli enti o degli istituti convenzionati con il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato” (il sottolineato è nostro, n.d.E.). La norma in questione si affianca, quanto alla portata prescrittiva, alla previsione di cui all’art. 13, co. 1 della l. 317 del 1991 (articolo rubricato, appunto, ‘Revoca delle agevolazioni’), il quale prevede che la revoca in parola possa essere disposta “in caso di insussistenza delle condizioni previste dagli articoli 3, 5, 7, 8, 9 e 12” della legge medesima. In definitiva, la ratio della richiamata prescrizione regolamentare è quella di connettere la grave conseguenza della revoca non solo alla circostanza della radicale carenza ab initio dei requisiti e presupposti per l’erogazione dei benefici di cui è causa, ma anche alla circostanza per cui il beneficiario degli incentivi in questione non abbia ottemperato all’invito di completare ed integrare la documentazione posta a supporto dell’istanza di erogazione dei benefici, nonostante un’apposita richiesta in tal senso da parte degli Organi a tanto deputati. Conseguentemente, non può essere condiviso l’argomento (svolto dalla società appellata con la memoria in data 5 marzo 2008 – pag. 10, s. -) secondo cui “gli unici adempimenti formali in punto di trasmissione di documenti posti dalle norme [del D.M. 247/1992] che risultano assistiti dalla sanzione della revoca del contributo sono quelli di cui all’art. 1, comma 7, ed all’art. 2, comma 7” (rispettivamente concernenti i documenti da trasmettere a cura del beneficiario entro quarantacinque giorni dalla ricezione della comunicazione relativa alla concessione del beneficio e i documenti da trasmettere nell’ipotesi di investimenti effettuati ai sensi dell’art. 3 del richiamato decreto). Ed infatti (contrariamente a quanto osservato dalla società appellata), la mancata ottemperanza da parte del beneficiario all’istanza di completamento ed integrazione documentale ritualmente rivoltale dagli Organi competenti risulta certamente idonea a determinare la revoca del beneficio, giusta la previsione di cui all’art. 4, co. 1, lettera c) del D.M. 247, espressamente richiamato (ai fini che qui rilevano) dal comma 1 dell’art. 13 della l. 317 del 1991. La norma da ultimo citata, infatti, nel richiamare le disposizioni la cui mancata osservanza determina la revoca delle agevolazioni, richiama espressamente (inter alia) l’art. 12 della legge, il cui comma 7 prevede l’emanazione del regolamento da ultimo emanato con D.M. 247 del 1992 (v. in tal senso l’ordinanza della Sezione n. 683 del 2003 richiamata in narrativa). Anche sotto tale aspetto, resta confermato che la mancata osservanza delle prescrizioni del regolamento (con particolare riferimento a quelle espressamente assistite dalla sanzione della revoca) risulti idonea a supportare il legittimo (rectius: doveroso) esercizio del potere di revoca.

3.2. Tanto premesso, occorre chiedersi se il mancato riscontro da parte della società Italpan alla richiesta di integrazione e completamento istruttorio rivoltale dal Mediocredito Centrale nell’aprile del 1995 rappresentasse effettivamente un inadempimento colpevole, rilevante ai sensi dell’art. 4, co. 1, lett. c) del D.M. 247 del 1992. Ad avviso del Collegio, la risposta al quesito deve essere positiva. Ed infatti, anche a prescindere dall’attendibilità della riferita ricostruzione in fatto relativa al comportamento di una dipendente infedele, il Collegio ritiene che il complessivo operato della società appellata nel corso delle vicende di causa risulti comunque inescusabile ai fini di cui all’art. 13 della l. 317 del 1991 e di cui all’art. 4 del D.M. 247 del 1992. E’ infatti pacifico in atti che, prima dell’adozione del provvedimento di revoca, la società Italpan fosse comunque venuta a conoscenza delle richieste istruttorie avanzate nei propri confronti dal Mediocredito Centrale e rimaste inevase e che nondimeno avesse consapevolmente deciso di non fornire i richiesti riscontri. Risulta, in particolare, che in data 23 giugno 2000 la società appellata avesse ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento di revoca (basato sulla ridetta circostanza del mancato riscontro alla richiesta dell’aprile 1995) e che nondimeno avesse ritenuto di non avvalersi del diritto di interloquire con l’Amministrazione, semplicemente per aver ritenuto illegittime le richieste formulate (memoria in data 5 marzo 2008, p. 8). Conseguentemente, non può essere in alcun modo condivisa la deduzione di Parte appellata, secondo cui “[non è] ravvisabile nella condotta della Società (…) una violazione degli artt. 1, comma 7, 2, comma 7, o 4, comma 1, D.M. 347/1992, né – di riflesso – una violazione dell’art. 12, l. 317/1991” (memoria, cit., p. 11).

3.3. In definitiva, dal richiamato quadro normativo e fattuale emerge che: - la mancata ottemperanza da parte del beneficiario degli incentivi di cui alla l. 317 del 1991 all’invito ritualmente rivolto di integrare e completare la documentazione a supporto della propria istanza costituisce legittimo motivo di revoca del beneficio, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 13, co. 1, della l. 317 del 1991 e di cui all’art. 4, co. 1, lett. c) del D.M. 247 del 1992; - anche ad ammettere che la società appellata non fosse venuta a conoscenza della richiesta di integrazione documentale nell’aprile del 1995, è certo che essa ne avesse avuto contezza almeno nel giugno del 2000 (data della comunicazione di avvio del procedimento di revoca ), ma che avesse deciso consapevolmente di non fornire riscontro alcuno alle richieste del Ministero; - la condotta in tal modo posta in essere dalla società appellata concreta ex se un valido motivo di revoca del beneficio, non potendo essa addurre la scusabilità della mancata trasmissione dei documenti richiestile.

3.4. Il Collegio osserva, ancora, che a conclusioni diverse da quelle sin qui svolte non possa giungersi neppure laddove si condivida la prospettazione di Parte appellata secondo cui essa sarebbe stata certamente nella disponibilità dei documenti (e dei requisiti) richiesti sin dal tempo della prima istanza in tal senso rivoltale (aprile 1995). Ed infatti, in base a quanto esposto al precedente punto 3.1. (ed anche ad ammettere la premessa fattuale del motivo in esame), deve ritenersi che la pertinente disciplina legislativa e regolamentare non si limiti ad annettere la conseguenza della revoca dei benefici alle sole ipotesi in cui emerga l’insussistenza ab initio dei relativi requisiti, ma che la conseguenza in questione possa essere correttamente disposta anche nel caso di mancato, colpevole riscontro ad istanze legittimamente rivolte dai competenti organi, al fine di ottenere il completamento e l’integrazione della documentazione posta necessariamente a supporto delle istanze di agevolazione ex lege 317 del 1991.

3.5. Né a conclusioni diverse può giungersi in relazione alla deduzione di Parte resistente secondo cui tutta la documentazione di cui è menzione all’allegato 3 del D.M. 247 del 1992 fosse stata già inviata al Mediocredito Centrale in data 18 novembre 1993, con la conseguenza che la richiesta di integrazione documentale rivoltale dall’Istituto nell’aprile del 1995 avrebbe riguardato atti già in proprio possesso, con violazione del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo (art. 1, co. 2, l. 241 del 1990). Ed infatti, la ricorrente in primo grado non ha fornito alcuna prova concreta (ovvero, alcun elemento univoco) volti ad attestare che, già nel novembre del 2003, essa avesse trasmesso al Mediocredito Centrale tutta la necessaria documentazione a supporto dell’istanza di cui alla l. 317 del 1991 (D.M. 247 del 1992, art. 1, co. 7 ed allegato 3). Al riguardo, la società Italpan si è limitata a produrre copia di una propria nota in data 18 novembre 2003, indirizzata all’Istituto in questione, del seguente tenore: “in riferimento alla Vostra comunicazione del 22.07.1993 (…), con la presente, in allegato trasmettiamo tutta la documentazione richiestaci”. E’ tuttavia evidente che, in assenza di qualunque indicazione certa circa i documenti effettivamente allegati alla nota in parola (ovvero, almeno di un indice di tali documenti), la sola presenza in atti della richiamata nota del novembre 1993 risulti in alcun modo idonea ad attestare che gli atti richiesti dal Mediocredito Centrale nell’aprile del 1995 fossero già nella disponibilità dell’Istituto e che la richiesta in questione rappresentasse il frutto di un errore, per altro commesso in violazione del generale divieto di aggravamento del procedimento.

4. Per le considerazioni che precedono il ricorso in appello deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata. La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite fra le parti costituite per la presente fase del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso in primo grado. Compensa le spese relative alla presente fase del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il giorno 18 marzo 2008, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori: Giovanni Ruoppolo Presidente Paolo Buonvino Consigliere Domenico Cafini Consigliere Roberto Chieppa Consigliere Claudio Contessa Consigliere, est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/06/2008 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186)