Consiglio di Stato OGGETTO: MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con contestuale domanda cautelare, proposto in data 20-26/2/2007 dai sigg. SCUNCIO Massimo, BATELLI Franca Maria, SCUNCIO Livia, SCUNCIO Giovanni, SCUNCIO Giancarlo, SCUNCIO Roberta, tutti rapp.ti e difesi, dall’avv. Maurizio Ricciardi Federico e con lo stesso elett.te dom.to in Piedimonte Matese alla via Annunziata 168 contro il Comune di Gallo Matese (CE) per l’annullamento, previa sospensiva, dei seguenti atti del Comune di Gallo Matese relativi al procedimento espropriativi di Palazzo Boiano sito nello stesso Comune: a) nota prot. n. 3226 del 18.10.2006; b) nota del 25.10.2006; c) autorizzazione del 20.10.2006, ad introdursi nell’immobile ricadente nel Comune di Gallo Matese; d) nota del 6.11.2006; e) delibera G.C. n. 70 dell’ 8.11.2006; f) decreto n. 1/07 del 20.01.2007 (prot. n. 2971 del 23.9.2006) di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente, comunque lesivo degli interessi dei ricorrenti. Vista la nota senza data pervenuta direttamente a questo Consiglio in data 30 marzo 2007, con cui i signori Scuncio Massimo ed altri, meglio indicati in oggetto, hanno chiesto al Presidente del Consiglio di Stato”l’assegnazione del ricorso alla competente Sezione consultiva, senza peraltro notificare la predetta istanza al Ministero competente, ai sensi dell'art. 11, comma secondo, del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, recante il decreto legislativo di semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi; Visti gli atti trasmessi in allegato dalla difesa dei ricorrenti con la predetta nota; Visti i propri parer interlocutori del 9 maggio 2007 e dell’11 luglio 2007, con i quali rispettivamente si assegnava all’amministrazione il termine perentorio di trenta giorni per depositare tutta la documentazione relativa al procedimento espropriativo di Palazzo Boiano, nonché dettagliate deduzioni sui sette motivi di ricorso, e si accoglieva l’istanza cautelare dei ricorrenti rinnovando le richieste istruttorie; Visti gli atti trasmessi dalle amministraizoni successivamente alle predette istanze istruttorie; Udito il relatore ed estensore consigliere Armando Pozzi; Premesso: I ricorrenti, comproprietari pro quota di parte del Palazzo Boiano in Comune di Gallo Matese, via Croce n. 3, catastalmente individuato al fg. 23, particella 612 (sub 4: n.d.r.) a loro dire vincolato ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, loro pervenuto per successione di Scuncio Domenico deceduto il 12.02.1999, hanno impugnato gli atti del procedimento espropriativo avente ad oggetto il predetto immobile per la realizzazione di un museo demoetnoantropologico, come meglio indicati in oggetto. Avverso tale procedimento i ricorrenti deducono i seguenti sette motivi di ricorso: b.1- Violazione art. 128 d.lgs. n. 163/06 ed eccesso di potere, in quanto l’intervento non è ricompreso nel programma triennale dei lavori pubblici né nell’elenco annuale; b.2 - Violazione artt. 2, 3, 11 e 16 d.lgs. n. 327/2001e art. 4 e seg. L. n. 241/1990: nessuna comunicazione di avvio del procedimento è stata data ai ricorrenti, ma solo a Scuncio Enzo e Domenico, deceduti entrambi, mentre il comune ben sapeva che la titolarità era passata a loro, per effetto del contratto di comodato stipulato con la stessa amministrazione comunale; b.3 - Violazione artt. 20 e 22 bis. d.lgs. n. 327/01 e art. 3 l. n. 241/1990, eccesso di potere, in quanto nella specie non sussistevano quelle ragioni di particolare urgenza che avrebbero consentito di omettere la comunicazione di avvio del procedimento agli interessati né di tale urgenza v’è traccia di motivazione; b.4 - Violazione d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere per genericità e sviamento, violazione dei principi del giusto procedimento: nella specie manca il presupposto per l’esercizio del potere ablatorio costituito dalla realizzazione di un’opera pubblica, trattandosi soltanto di destinare l’immobile in questione a sede mussale, ciò che si sarebbe potuto fare ricorrendo ad un semplice contratto di comodato, come in effetti già sottoscritto dalle parti; b.5 - Violazione art. 95 d.lgs. n.42/2004, eccesso di potere, incompetenza: come anche chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, l’attività di tutela dei beni culturali spetta solo allo Stato, mente la valorizzazione spetta anche a regioni e comuni; inoltre, dagli atti impugnati non emergono elementi di pericolo per la conservazione e l’accrescimento del patrimonio culturale, come definito dall’articolo 9 Cost. e dall’art. 1 d.lgs. n. 490/1999; in ogni caso per i musei l’articolo 95 del d.lgs. n. 42/2004 prevede la competenza espropriativa unicamente in capo allo Stato quindi del Min. BB.AA.CC.; b.6 - Violazione artt. 2, 8, 9 e 10 d.lgs, n. 327/2001, violazione principi sul giusto procedimento, sviamento: nella specie mancavano i presupposti della dichiarazione di p.u., come individuati dal citato articolo 8, lett. a) e cioè la previsione dell’opera nello strumento urbanistico e la sua precisa localizzazione; b.7 - Violazione art. 3 L. n., 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e privato. Con parere reso nell’adunanza dell’11 luglio 2007 la sezione, ritenuto che il lungo tempo trascorso dalla proposizione dell’istanza cautelare e l’inerzia della amministrazioni rispetto alle proprie richieste istruttorie formulate e che la pronuncia sull’istanza cautelare non rendessero più dilazionabile, l’espressione del parere dette per provate le circostanze in fatto dedotte nel ricorso; in particolare l’affermazione che l’amministrazione comunale conoscesse le persone degli effettivi titolari di diritti dominicali sul Palazzo, diversi da quelli catastali, attraverso la stipulazione con i primi di un contratto di comodato per gli stessi fini museali perseguiti con il procedimento contestato, come responsabilmente riferito dal difensore dei ricorrenti a pag 2 e 3 del ricorso. La Sezione pertanto accolse l’istanza cautelare ritenendo violato il principio di effettività ricavabile dall’articolo 3, comma 2, del d.lgs. n. 327/2001, secondo cui tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, a meno che l'autorità espropriante non abbia (come sembrava nel caso) tempestiva notizia dell'eventuale diverso proprietario effettivo: La Sezione ritenne, altresì, non privo di pregio il quinto motivo di violazione dell’articolo 95 del d.lgs. n. 42/2004, a tenore del quale (comma 2) solo il Ministero BB.AA.CC. può autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l'espropriazione di beni culturali immobili e mobili per causa di pubblica utilità, quando l'espropriazione risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi. Successivamente a tali pronunce le amministrazioni hanno finalmente versati in atti i provvedimenti richiesti, sicchè la Sezione può pronunciarsi definitivamente. Considerato: Alla luce della documentazione trasmessa dalle amministrazioni a seguito delle richieste istruttorie formulate dalla Sezione con i pareri richiamati in premessa, il ricorso si rivela infondato in tutte le sue prospettazioni. Il primo motivo, con cui si deduce violazione dell’ art. 128 del d. lgs. n. 163/06 ed eccesso di potere, non essendo l’intervento ricompreso nel programma triennale dei lavori pubblici né nell’elenco annuale, e destituito di fondamento anzitutto in punto di fatto. Osserva al riguardo la Sezione che non vi è dubbio che il principio di programmazione dei lavori pubblici, di cui all'articolo 14 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, oggi trasfuso nel citato articolo 128, sia imperniato non solo sul programma triennale ma anche sull'elenco annuale dei lavori da eseguire che, insieme, sono finalizzati a rendere concreti nella delicata materia in esame i principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'articolo 97 della Costituzione, responsabilizzando l'attività delle singole pubbliche amministrazioni. In tale prospettiva devono essere considerate anche la previsione di cui al comma 10 dello stesso articolo 14, secondo cui "i lavori non compresi nell'elenco annuale non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni" e quella che vieta alle pubbliche amministrazioni di derogare all'ordine di priorità nell'esecuzione dei lavori pubblici programmati ( Consiglio di stato, sez. IV, 23 novembre 2002 , n. 6436). Tuttavia nella specie l’amministrazione comunale aveva inserito il progetto di acquisizione di Palazzo Boiano nel programma triennale, atraverso la delibera di Giunta del 16.11.2005, seguita dalla delibera consiliare n. 18 del 22.5.2006, di approvazione del bilancio annuale e dell’elenco annuale dei lavori, in cui è inserito, al primo posto, l’intervento in parola, per un importo di 450.000 euro. E’ infondato anche il secondo motivo, con cui i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione a loro dell’avvio del procedimento espropriativo, avvenuta soltanto nei confronti di Scuncio Enzo e Domenico, ma deceduti entrambi, mentre il comune ben sapeva che la titolarità era passata a loro, per effetto del contratto di comodato stipulato con la stessa amministrazione comunale. Va ricordato al riguardo il costante orientamento di questo Consiglio, per il quale la notifica degli atti del procedimento di esproprio ai proprietari risultanti dai certificati catastali , come effettuata nella fattispecie dall'Amministrazione ( che non è tenuta ad alcuna indagine ulteriore finalizzata ad accertare l'identità di coloro che sono effettivamente proprietari dei terreni, ma deve limitarsi a prendere in considerazione quanto viene indicato nei registri catastali , senza che per ciò risulti compromessa la legittimità della procedura : Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2000, n. 3850; sez. IV. 22 maggio 2000, n. 2940 e 18 maggio 1998, n. 822; da ultimo, sez. IV, 28 febbraio 2002, n. 1200; sez. IV, 30 novembre 2006 , n. 7014 ). Tale indirizzo trova oggi riferimento nelle disposizioni dell’articolo 16 del testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità di cui al D.P.R. 8-6-2001 n. 327. La norma stabilisce che: - (comma 4) al proprietario dell'area è inviato l'avviso dell'avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1, con l'indicazione del nominativo del responsabile del procedimento; - ( comma 5 ) allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50 si procede mediante pubblico avviso, da affiggere all'albo pretorio del Comune, ai sensi dell'articolo 11, comma 2; - ( comma 7 ) se la comunicazione di avvio non ha luogo per irreperibilità o assenza del “proprietario risultante dai registri catastali”, il progetto può essere ugualmente approvato; - ( comma 8 ) se risulta la morte del proprietario iscritto nei registri catastali e non risulta il proprietario attuale, la comunicazione di cui al comma 4 è sostituita da un avviso, affisso per venti giorni consecutivi all'albo pretorio dei comuni interessati e da un avviso pubblicato su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale. Le norme citate confermano il riportato indirizzo giurisprudenziale fissando un principio che vale a contemperare le esigenze di giustizia verso il cittadino con quelle di celerità ed economicità dell’azione amministrativa: principio per cui il criterio della sufficienza della comunicazione al proprietario catastale può essere derogato solo in caso in cui l’amministrazione conosca effettivamente “il proprietario attuale”, ma tale prova di conoscenza efettiva, che supera quella presuntiva, deve risultare in modo certo e rigoroso. Tale certezza non risulta da nessun atto del procedimento, che si è sempre svolto verso i germani Nunzio, né i ricorrenti hanno dato neppure inizio di prova di rapporti intercorsi fra loro e il comune tale da far ritenere sussistente tale conoscenza effettiva, a ciò non bastando certo una mera affermazione dell’esistenza di un non meglio specificato contratto di comodato ( di cui non si indica la data, l’oggetto, ecc.). Conseguentemente è infondato anche il terzo motivo, strettamente connesso al precedente. Privo di pregio è anche il quarto motivo relativo alla asserita mancanza dei presupposti per l’esercizio del potere espropriativo, costituito dalla realizzazione di un’opera pubblica, trattandosi soltanto di destinare l’immobile in questione a sede museale, ciò che si sarebbe potuto fare ricorrendo ad un semplice contratto di comodato, come in effetti già sottoscritto dalle parti. In disparte la già rilevata apoditticità di presunti ma indimostrata rapporti di comodato – che peraltro appaiono inverosimili in relazione alle condizioni assolutamente fatiscenti e pericolanti dell’immobile, tali da non consentirne l’utilizzazione da parte di chicchessia, come risulta dai numerosi documenti versati in atti – sta il fatto che la potestà ablatoria delle amministrazioni può ben esercitarsi anche per la “realizzazione degli interventi necessari per l'utilizzazione da parte della collettività di beni o di terreni, o di un loro insieme, di cui non è prevista la materiale modificazione o trasformazione” ( art. 1, comma 2, del TU n. 327/2001 cit.). Infondato è anche il quinto motivo, con cui si deduce un profilo di incompetenza, trattandosi – a detta dei ricorrenti - di materia riservata allo Stato e sottratta ai comuni, ai sensi dell’ art. 95 del d.lgs. n. 42/2004. Vale ricordare, al riguardo, che la citata disposizione del nuovo TU sui beni culturali dispone che i beni culturali, siano essi immobili o mobili, possono essere espropriati dal Ministero per causa di pubblica utilità, quando l'espropriazione risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi. Per gli stessi beni il Ministero può autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l'espropriazione, dichiarando la pubblica utilità ai fini dell'esproprio e rimettendo gli atti all'ente interessato per la prosecuzione del procedimento. La citata disposizione si applica ai beni culturali come indicati dall’articolo 10 del TU, per cui sono tali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico. Tale interesse, tuttavia, non è un elemento esclusivamente naturale, in quanto – a fini giuridici - deve essere espressamente verificato e dichiarato con apposito procedimento amministrativo, così come impongono gli articoli 12, 13 e 14 del medesimo testo normativo. Procedimento che nella specie è mancato, poiché, come espressamente dichiarato dalla competente Soprintendenza, il Palazzo in questione mai è stato oggetto di dichiarazione di interesse storico. Infondato è anche il sesto motivo relativo alla presunta mancanza dei presupposti della dichiarazione di p.u., cioè la previsione dell’opera nello strumento urbanistico e la sua precisa localizzazione. Anzitutto la natura di interesse pubblico e la opportunità di acquisizione alla mano pubblica è stata reiteratamente dichiarata dall’amministrazione, in sede di attuazione del P.O.R. Campania 2000-2005, disposta con numerosi atti regionali,ministeriale e comunali, sempre richiamati dallo stesso comune ( v. preambolo delibera n. 198 del 21 ottobre 2006 ). In secondo luogo, come visto, l’intervento acquisitivo è stato disposto e previsto nell’ambito dell’atto di programmazione triennale delle opere pubbliche comunali. In terzo luogo la pubblica utilità dell’acquisizione e la conseguente recessività delle posizioni dei privati è connessa alla dichiarata e documentata esigenza di porre fine ad uno stato di completo abbandono e degrado del Palazzo Boiano, costituente oltretutto grave pericolo all’incolumità pubblica, trattandosi di immobile sito nel centro urbano comunale. Quanto, infine alla mancata previsione dell’intervento nello strumento urbanistico, non si riesce a cogliere bene la portata della censura, trattandosi di acquisire un immobile già esistente e non di realizzare un’opera pubblica su terreni inedificati. Alla luce delle svolte considerazioni, si rivela del tutto infondato anche il settimo ed ultimo motivo, concernente un presunto difetto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e privato. P.Q.M. La Sezione esprime il parere che il ricorso vada respinto.