CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 4 febbraio 2008 n. 303 Pres. Lodi Est. Aureli S. B.(Avv. C. Ventura) c/ Comune di Canepina; ATER (Avv. P. Mataluno)

Espropriazione per P.U. – Art. 43 D.P.R. 327/2001 – Applicabilità - In caso di situazioni già accertate con sentenza passata in giudicato – Esclusione - Ragioni

L’art. 43 del testo unico sugli espropri non si applica quando l’Amministrazione già risulti titolare dell’area (nella specie, in base ad una sentenza del giudice civile che abbia espressamente ravvisato tale titolarità, con una statuizione inequivocabile su cui è formato il giudicato). Invero la norma trae fondamento dalla giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell’uomo, secondo la quale la perdita del diritto di proprietà non può avvenire in assenza di un idoneo titolo previsto dalle legge. Tuttavia l’art. 32 , paragrafo 1, della CEDU impone soltanto l’adeguamento della legislazione nazionale alle norme in essa contenute, nel significato loro attribuito dalla Corte, ma non pregiudica le controversie irretrattabilmente definite dai giudicati nazionali. Di conseguenza il principio dell’irretrattabilità del giudicato non può ritenersi travolto dalle norme della Convenzione, derivandone altrimenti un’inammissibile contrasto con l’art. 111 della Costituzione.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 5193 Reg. Dec. N. 303/2008 Reg. Ric. Anno 2007

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 5193 R. G. dell'anno 2007, proposto dal

signor Boccolini Serafino, rappresentato e difeso dall’avv Costantino Ventura, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Savastano n. 20, (presso lo studio dell’avv Maurizio de Stefano);

contro

il Comune di Canepina, in persona del sindaco in carica e l’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale Pubblica della Provincia di Viterbo (A.T.E.R.), in persona del suo legale rappresentante, entrambi rappresentati e difesi dall’avv Fernando Valeri con il quale sono elettivamente domiciliati in Roma presso lo studio dell’avv Paola Mataluno, sito in via Pompeo Trogo n. 21;

e nei confronti

della Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta Regionale, non costituito in giudizio;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. II^ bis, del 30 marzo 2007 n. 2785;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive; Visti tutti gli atti di causa; Relatore alla pubblica udienza del 27 novembre 2007 il Consigliere Sandro Aureli; Uditi, altresì, gli avv.ti C. Ventura e F. Valeri; Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO

Con il ricorso promosso in primo grado il signor Serafino Boccalini, sul presupposto d’aver subito la perdita della proprietà di aree incluse in un P.E.E.P. del Comune di Canapina e occupate nel 1976, senza ottenere per questo né indennizzo né risarcimento, ha chiesto al T.A.R. del Lazio: a) la declaratoria di illegittimità degli atti della procedura espropriativa ad esclusione del decreto di esproprio già annullato con d.P.R. 14710/1987, su ricorso straordinario al Capo dello Stato; b) la restituzione dell’area di sua proprietà, di complessivi mq 7. 200; c) il risarcimento del danno derivato dall’occupazione illegittima subita, sin daI 24 gennaio 1976 o, in subordine, dal 21 gennaio 1982 o da altra data ritenuta di giustizia; d) la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Viterbo e dall’IACP della Provincia di Viterbo, sull’istanza diretta ad ottenere il provvedimento di cui all’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001; e) in subordine, l’indennizzo previsto dall’art. 2041 cod. civ. per l’arricchimento senza causa; f) le spese e competenze del giudizio. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha respinto tutte le richieste ed in particolare ha dichiarato: 1) la tardività del ricorso per scadenza di tutti termini di decadenza da osservare per l’annullamento degli atti della procedura espropriativa; 2) l’inammissibilità dell’azione, alternativamente proposta, di nullità dei medesimi i atti espropriativi per la mancata indicazione e per l’insussistenza dei relativi presupposti; 3) l’infondatezza e l’inammissibilità dell’azione di retrocessione dell’immobile, per insussistenza della fattispecie regolata dall’art. 63 legge n. 2359 del 1865, per difetto di giurisdizione amministrativo in relazione alla natura di diritto soggettivo della posizione fatta valere, nonché perché sarebbe inapplicabile l’art. 43 commi 3 e 4 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 a vicende espropriative anteriori alla sua entrata in vigore; 4) l’inammissibilità del ricorso volto alla declaratoria del silenzio rifiuto formatosi sulla richiesta di restituzione dell’area per irretroattività degli effetti del citato art. 43, per insussistenza dell’obbligo di provvedere al riguardo da parte della p.a., per improponibilità dell’azione con il rito ordinario. 5) la prescrizione e la fondatezza dell’eccezione di giudicato ex adverso proposta, in ordine all’azione di risarcimento dei danni da occupazione abusiva. 6) non fondata l’azione promossa ex art. 2041, per assenza della condizione della sussidiarietà e comunque inammissibile per difetto di giurisdizione; 7) l’integrale compensazione delle spese del giudizio. Con il gravame in esame, l’appellante ha impugnato tutte le statuizioni del TAR ed ha chiesto che, in riforma della sua sentenza, sia accolto il ricorso di primo grado. Con successive memorie parte appellante ha ulteriormente illustrato le proprie ragioni e richieste accentuando - con riferimento agli orientamenti interpretativi di questo Consesso - l’aspetto relativo al mantenimento della proprietà delle aree ricompresse nel P.e.e.p. ed alla imprescrittibilità dell’azione di restituzione. All’udienza del 27 novembre 2007, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

La sentenza del giudice di primo grado merita conferma, anche se, alla luce delle memorie depositate dall’appellante, pare opportuno svolgere nuove considerazioni in ordine ad alcune delle domande già proposte. Il riferimento che precede riguarda l’invocata applicazione, sotto vari profili, della c. d. acquisizione sanante di cui all’art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (t.u. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazioni per pubblica utilità) del quale questa Sezione si è di recente occupata nella sentenza n. 2582/2007, effettuando le seguenti affermazioni. a) la norma è conforme ai principi della Convenzione dei diritti dell’uomo, che hanno diretta rilevanza nell’ordinamento interno e per i quali non è consentito privare un soggetto della proprietà in assenza di un idoneo titolo previsto per legge, procedendo alla espropriazione indiretta o sostanziale; b) la norma è stata emessa dal legislatore per consentire all’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto; c) il testo e la ratio dell’art. 43 impongono di ritenere che esso non possa riferirsi a tutti i casi di occupazioni sine titulo e quindi anche a tutti quelli già verificatisi alla data di entrata in vigore del testo unico l’art. 43, non sussistendo la possibilità di opporre la prescrizione quinquennale della pretesa risarcitoria decorrente dalla trasformazione irreversibile dell’area o dalla realizzazione dell’opera. I principi desumibili dall’art. 43 non risultano tuttavia applicabili nel presente giudizio, anche se l’appellante, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, ha ottenuto nel 1987 l’annullamento del decreto di espropriazione del Presidente della Regione Lazio n. 6 del 1982. Ed invero con atto notificato in data 17 marzo 1989, l’appellante ha chiesto al Tribunale di Viterbo, sul presupposto dell’illegittimità della procedura espropriativa portata avanti dall’I.A.C.P. nei suoi riguardi, la corresponsione dei danni in misura pari al controvalore venale dell’immobile sul presupposto che l’area era divenuta di proprietà pubblica per effetto di quel fenomeno che oggi viene definito come “espropriazione acquisitiva” nonché dell’indennizzo per il periodo di occupazione legittima. Svoltisi i tre gradi di giudizio dinanzi al giudice ordinario entrambe le domande sono state respinte (con sentenza della Corte d’appello, confermata dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 11300 del 1996), per intervenuta prescrizione quinquennale. Tale giudicato ha espressamente constatato che a suo tempo l’appellante ha perso la proprietà dell’area oggetto della (illegittima) procedura espropriativa, poiché egli ha agito innanzi al giudice civile per ottenere il risarcimento per equivalente, sul presupposto – tanto pacifico da essere dedotto da tutte le parti e comunque espressamente statuito dalla Corte d’appello – che da tempo l’Amministrazione era divenuta proprietaria dell’area. Si è pertanto in presenza di una fattispecie del tutto diversa da quella decisa dalla Sezione con la decisione n. 5830 del 2007 (in cui un precedente giudicato civile aveva riguardato una domanda risarcitoria non rivolta ad ottenere il controvalore della res e unicamente basata – per petitum e causa petendi - sulla deduzione per cui l’Amministrazione si era immessa sine titolo nel possesso). Ciò chiarito, la Sezione ritiene che l’art. 43 del testo unico non si applica quando l’Amministrazione già risulti titolare dell’area (nella specie, in base ad una sentenza del giudice civile che abbia espressamente ravvisato tale titolarità, con una statuizione inequivocabile su cui è formato il giudicato). Come è noto l’irretrattabilità del giudicato, principio cardine del nostro ordinamento, discende dal principio generalissimo della certezza dei rapporti giuridici, e per esso la norma di legge successiva non può influire sul giudicato anche quando quest’ultima abbia natura interpretativa (Cass. Sez. Lav. 10/04/1993 n. 3939). Natura che, peraltro, non si può certamente riconoscere all’art. 43. Come esposto nella sentenza di questa Sezione in precedenza riassunta, la norma in questione è, invero, norma che trae ragione, in relazione alle procedure di esproprio previste dall’ordinamento italiano, dalla giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell’uomo, in tema di tutela del diritto di proprietà affermata nella CEDU (art. 1 del primo Prot. Add.), secondo la quale la sua perdita non può avvenire in assenza di un idoneo titolo previsto dalle legge. Non emerge però da tale insegnamento, imponendo l’art. 32 , paragrafo 1, della CEDU, soltanto l’adeguamento della legislazione nazionale alle norme in essa contenute, nel significato loro attribuito dalla Corte, che lo Stato Italiano avrebbe dovuto adeguarsi fino a comprendere anche le controversie irretrattabilmente definite dai giudicati nazionali, piuttosto che circoscrivere l’intervento legislativo solo a quelle tutt’ora pendenti anche se risalenti. Simile estensione invero esula dall’obbligatorio alveo disciplinare della Convenzione, per ricadere tutta nella potestà del legislatore nazionale (fatti salvi i profili di legittimità costituzionale) al quale, da questa sede, può essere solo segnalata la questione. Approfondendo quest’ultimo aspetto, non può, invero, trascurarsi di rilevare che due recenti sentenze della Corte Costituzionale hanno focalizzato il rapporto tra norma interna, norma della Convenzione, e Carta Costituzionale, sottolineando che tale rapporto si atteggia in termini diversi da quelli che caratterizzano il rapporto tra norma comunitaria e norma interna. In quest’ultimo caso, l’immediata applicabilità della norma comunitaria si esprime con tale forza da travolgere persino il giudicato interno formatosi ex art. 2909 c.c., in violazione della norma comunitaria (Corte di Giustizia, grande sezione, sentenza 18 luglio 2007, causa C-119/05). Diversamente, i principi fondamentali della CEDU, pur imponendosi alla norma interna, per la forza che ad essi deriva dall’art. 117 della Costituzione, nel testo introdotto con la recente modifica del Titolo quinto, in quanto affidati a “norme interposte”, possono essere recepiti dal giudice interno ove siano, a loro volta, come interpretati dalla Corte di Strasburgo, conformi alla nostra Carta Costituzionale (cfr. sentenze Corte Costituzionale del 24 ottobre 2007, n. 348 e n. 349). Applicando tali insegnamenti nella fattispecie in esame, ne discende che il principio dell’irretrattabilità del giudicato, la cui copertura costituzionale è senza dubbio affidata all’art. 111 della nostra Carta, non può ritenersi travolto dalle norme della Convenzione, derivandone altrimenti un’inammissibile contrasto con la Costituzione stessa. Non possono quindi in questa sede essere riesaminate (in rapporto ai principi affermati dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo) le statuizioni del giudice civile secondo le quali l’Amministrazione sin dagli anni Ottanta è divenuta proprietaria dell’area, mentre si è nel frattempo prescritta la pretesa risarcitoria volta ad ottenere il suo controvalore. In tale ambito di considerazione non è del resto irrilevante osservare che la salvaguardia della certezza dei rapporti giuridici è principio operante non soltanto nell’ordinamento interno ma anche in quello internazionale. Quest’ultimo rilievo offre lo spunto per ulteriormente rilevare che il vincolo del giudicato civile è stato portato dall’appellante al vaglio della Corte europea, deducendo il contrasto con l’art. 1 del Protocollo Addizionale alla Convenzione, rendendosi conto che l’intervento del giudice sopranazionale era l’unico mezzo per rimuoverne gli effetti. Sennonché tale iniziativa non è stata coltivata con successo, essendo stata definita con la pronuncia del 14 dicembre 2001 della Corte, che ha dichiarato il ricorso irricevibile per tardività. Ne discende che anche in ragione di tale esito non è sindacabile in questa sede il giudicato formatosi con la sentenza della Corte di Cassazione n. 11300 del 1996. Ricostruita nei termini che precedono la portata applicativa dell’art. 43 del t.u. delle espropriazioni, ne consegue che debbono essere respinti tutti i profili di illegittimità per violazione di legge che parte appellante sotto varie angolazioni propone, inserendoli trasversalmente in quasi tutte le censure articolate. E ciò vale anche per la dedotta illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi sull’istanza di acquisizione delle aree rivolta all’amministrazione, già condivisibilmente ritenuta improponibile dal giudice di primo grado, per violazione della norma di rito di cui all’art. 21-bis legge n. 1034/1971 (introdotto dall’art. 2 legge n. 205/2000). Rimangono, conseguentemente, da esaminare il motivo n. 2 dell’atto d’appello, riguardante la declaratoria di nullità degli atti della procedura espropriativa “a monte” del decreto di esproprio annullato con il d.P.R. 1 ottobre 1987, ed il motivo n. 6, riguardante la domanda sussidiaria di arricchimento senza causa. Al riguardo la Sezione non può che confermare le valutazioni del giudice di primo grado, correttamente volte ad evidenziare la completa assenze delle condizioni per la proposizione dell’azione. Con la sola aggiunta, in relazione all’azione di nullità, che essa è divenuta proponibile con la novella introdotta con l’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall'art. 14, L. 11 febbraio 2005, n. 15, richiedendosi la presenza di specifici vizi che nel procedimento espropriativo de quo non si sono certamente verificati, ed in relazione all’azione d’arricchimento, che nella fattispecie non è intervenuto il formale riconoscimento dell’utilità, parziale o totale dell’opera da parte della p.a. (Cass. civ. sez. II, 11 febbraio 2002, n. 1884). L’appello deve essere in conclusione respinto. Nella novità della questione il Collegio individua le ragioni per l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo respinge. Spese integralmente compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 27 novembre 2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei signori: Pier Luigi Lodi Presidente f. f. Anna Leoni Consigliere Carlo Saltelli Consigliere Eugenio Mele Consigliere Sandro Aureli Consigliere est.

Depositata in Segreteria Il 04/02/2008 (Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)