VINCENZO CAPUTI JAMBRENGHI

Profili nuovi dell’organizzazione del turismo Seminario sulle opere di Francesco Pugliese Riviera di Chiaia, 28 novembre 2008   Sommario: Premessa.- Francesco Pugliese: il Convegno di Positano sul “Profilo pubblico del turismo”. 1.- Le ragioni dell’ingerenza pubblica: il turismo culturale. 2.- Uso pubblico dei beni culturali e finalità turistica. 3.- Autonomie e regioni, autonomie locali e privati nell’organizzazione del turismo. 4.- La seconda legge-quadro e la seconda difesa della Consulta. Il nuovo quadro istituzionale e la prospettiva federalista. 5.- Libertà e sussidiarietà nell’organizzazione turistica.   Premessa. Francesco Pugliese: il Convegno di Positano sul “Profilo pubblico del turismo”   Quella straordinaria umanità che andava ed andrà sempre (nel ricordo di tutti, anche di chi, privo della sua conoscenza diretta e personale, deve limitarsi a sentirne parlare ed a leggerne le opere) sotto il nome di Francesco Pugliese, giurista giovane quanto insigne, nel presentare, quindici anni fa (il 4 giugno 1993), il Convegno sul Profilo pubblico del turismo, voluto nello scenario incantevole di Positano, ricercava nella motivazione che l’uomo volta a volta si è dato nella storia per giustificare un viaggio “turistico” la ragione profonda di un ritorno “alla cultura ed ai passi perduti”; da quelli che Francesco Pugliese definisce “viaggi eroici, ai viaggi di turismo militare (le crociate), ai viaggi filosofici, al gran tour, passando attraverso le tradizioni antiche medioevali, il viaggio rinascimentale, il viaggio scientifico” emerge la spinta definibile in termini di curiosità, spesso frammista ad altri elementi come l’interesse economico o quello bellico, ma fondamentalmente ricca di curiosità, primo stadio della conoscenza. Senonché proprio la curiositas, che è inevitabilmente alla base di ogni speculazione filosofica, religiosa, economica o giuridica, come di ogni indagine scientifica, è il tema che angoscia grandi figure alto-medioevali di santi “storici” il cui principale connotato è quello dell’inclinazione verso la ricerca del vero all’interno della religione cristiana, ricerca che ha ad oggetto volta a volta documenti, testimonianze di varia natura o deduzioni logiche complesse. La curiositas che sospinge le ricerche ha, tuttavia, precise contro-indicazioni nell’etica cristiana dell’evo antico. Ricorda Francesco Pugliese: “Sant’Agostino, San Bernardo e San Tommaso avevano considerato la “curiositas” come un peccato veniale, una “concupiscenza dell’occhio”. Poiché gli uomini escono per ammirare le cime delle montagne, le onde gigantesche del mare, i fiumi ampi e le rivoluzioni delle stesse e si lasciano alle spalle se stessi. Ma alla fine del XIV secolo la “curiositas” perde le connotazioni moralmente peggiorative; Petrarca la vede come una caratteristica delle menti superiori; per lui “nello spirito degli uomini vi è un desiderio innato di vedere luoghi nuovi, di continuare a cambiare casa”. Con Francis Bacon lo spirito indagatore e l’immaginazione insoddisfatta furono dichiarati sacrosanti. La conoscenza della natura era innocente ed addirittura comandata da Dio. Egli sostenne (nel 1625) il viaggio come mezzo di educazione intellettuale: “nei più giovani il viaggio fa parte dell’educazione, negli adulti dell’esperienza”. Nel 1697 Richard Lessels (An italian voyage) scriveva: “Solo colui che ha compiuto il gran tour della Francia ed il viaggio in Italia è in grado di comprendere Cesare e Livio”. Ma, oggi, per tornare ad Eric Leed, il viaggio, diventato turistico, è ormai come il misurar la cella del detenuto che cammina su e giù dove altri prigionieri altrettanto mobili e liberi hanno già lasciato un solco; le foreste nelle quali generazioni di cavalieri si persero e ritrovarono sono ora inghiottite dalle aree di insediamento e diventano parchi, zone selvagge, ecosistemi fragili affidati alle nostre cure … la conoscenza di ogni angolo della terra, la conoscibilità anche attraverso i mass-media, i grattacieli sulle spiagge di Honolulu e gli hamburger a Piazza di Spagna fanno venir meno “l’altrove”. I viaggi verso l’esterno non più possibili creano la necessità di un viaggio di ritorno verso l’interno, verso le origini e ciò che è stato lasciato alle spalle. Nasce un nuovo bisogno di Firenze, Praga, Parigi, Roma e Gerusalemme. La nuova manifestazione della vecchia tradizione del viaggio filosofico diviene una ricerca delle origini culturali …ritorni sui passi perduti. ….. In tal modo, il turismo, non solo continuerà a costituire sollievo per l’economia, ma sarà - come deve essere - momento di elevazione spirituale, servizio sociale; e la relativa programmazione potrà ambire a raggiungere mete sociali. Forse potremo ascoltare il fiume ridere a cantare con voce dolorosa o con desiderio o con un lamento; così come poté ascoltarlo Siddharta, poiché nel fiume e nelle sue mille voci riconosceva le voci di gioia e di dolore, buone e cattive, sorridenti e tristi e nel fiume vedeva l’immagine del figlio, l’immagine di Kamala, l’immagine di Govinda. Siddharta potrà allora incontrare S. Agostino, che non perdona agli uomini di lasciarsi alle spalle se stessi, quando ammirano le cime delle montagne, le onde gigantesche del mare, i fiumi ampi e le rivoluzioni delle stelle. E qui, il diritto dov’è?” - conclude Francesco Pugliese - “Io penso che sia nell’art. 2 della Costituzione”.[1] Che dire? Uno “scritto minore” di Francesco incanta per la freschezza e la potenza delle immagini, che illustrano la trama argomentativa: corpo e anima sono dinanzi alla natura meravigliosa, la curiosità nobilita la spinta innata (a seguir virtute e conoscenza: Dante si batte tra i primi per la conoscenza, pur se non esita, in molti suoi canti, a porla in seconda linea di fronte alla poesia e all’afflato mistico) verso la ricerca di una via per uscire dal buio dell’ignoranza, da un guscio chiuso sempre più emarginato nella società che si rinnova fino a costituire una componente negativa, da rinnegare subito e doverosamente, nell’interesse di ciascuna persona e nello stesso tempo degli organismi intermedi, dei “consorzi” di vita (matrimonio) e di collaborazione nei quali essa svolge ed attua la sua personalità . Dunque, sulla traccia di Pugliese curiosità come ragione di progresso, forse “peccato veniale” se è capace di sormontarci con le ansie scientifiche, con le gioie delle piccole grandi scoperte e le lusinghe della ragione che illumina le tenebre. Ma per creature limitate che devono affrontare asperità e difficoltà della vita umana globalizzate nel comune destino dato - almeno - dall’appartenenza allo stesso piccolo pianeta, la curiosità è errore scusato in principio, peccato cancellato da un’indulgenza implicita nella non più veniale asprezza delle crisi globali che assalgono l’umanità ad ondate periodiche e dalle quali essa può tentare di difendersi soltanto accedendo, sospinta da una curiositas necessaria, a tutte le informazioni utili (il know how) a sormontare, o ad attenuare gli effetti nefasti della perdita dell’identità di ciascuna creatura[2]. La confusione tendenziale in una massa che talora pensa di essere potere ma è in realtà governata dal fatalismo nella confusione babelica delle lingue, rende difficile lo svolgimento armonioso della personalità e del ciclo vitale di ogni creatura umana, sempre più allontanata dal mondo dei doveri inderogabili di solidarietà, confusa in una moltitudine acritica nella quale rischia di perdersi quella curiositas che si rivela sempre più chiaramente l’unico ponte verso il (pur istintivamente voluto) riscatto di ciascuno e di tutti verso la libertà.   1.- Le ragioni dell’ingerenza pubblica: il turismo culturale. Per dare seguito, dunque, al prezioso Convegno di Positano è opportuno prendere le mosse dalla riflessione preliminare sulla circostanza che proprio il settore del turismo con motivazione prevalentemente culturale, paesaggistica e, di riflesso, anche ambientale è tra i più rilevanti nell’economia nazionale (se si prescinda dal turismo balneare, ricco quanto afflitto dalla “breve” stagionalità dell’offerta); ma è proprio in questo settore che il mercato mostra un suo limite strutturale, per dir così istituzionale. Qui, più che in altri settori, infatti, il mercato del turismo poggia le sue attività sull’organizzazione pubblica che, se ne condiziona talvolta le scelte con effetti deleteri, allo stesso tempo non sembra rinunciabile persino nell’interesse dello stesso operatore e del turista. Or, attraverso la ricerca delle ragioni tecnico-giuridiche della presenza di un’organizzazione pubblica nelle attività turistiche, si può pervenire alla migliore comprensione delle principali caratteristiche - e delle relative problematiche - dei soggetti protagonisti dell’ordinamento di settore[3].   2.- Uso pubblico dei beni culturali e finalità turistica. L’apertura e la disponibilità in concreto dei beni e delle attività culturali per la fruizione collettiva - che assai meglio si definirebbe, superando la scelta testuale codicistica con un ritorno all’antico, nel caso di specie all’antica terminologia, uso pubblico, o comune o generale - dipende dal grado di tutela che l’organizzazione pubblica diretta dal Ministero dei beni e delle attività culturali ritenga e intenda erogare in un determinato periodo in favore della serie di beni oggetto di domanda turistica, ampliandone o restringendone la fruibilità pubblica in concreto a seconda della misura adottata in materia di tutela. Ancor più evidente è l’interferenza necessaria della cura pubblica in relazione all’uso turistico del paesaggio (dei c.d. beni paesaggistici) assai spesso congiunto opportunamente con quello del turismo culturale con il coinvolgimento - questa volta inevitabilmente - dell’ambiente (dei c.d. beni ambientali): come dimostrano i frequentissimi episodi di abuso della materialità dei luoghi culturalmente e/o paesaggisticamente più preziosi da parte di gruppi di turisti inconsapevoli, non opportunamente organizzati e propensi ad abusare delle testimonianze materiali della cultura e della bellezza paesaggistica e ambientale italiana per farne oggetto di invasioni di massa, di deturpazioni, in una sola parola di ciò che contrasta con l’uso pubblico, cioè l’abuso. Quello che si suol definire uso intensivo ed irrazionale delle risorse qui in disamina non è che il portato di un mercato che, per le ragioni stesse della rigorosa paritarietà che deve caratterizzarlo, non può in alcun modo selezionare la massa di turisti ammettendo soltanto gli autentici portatori di una domanda culturale e di appagamento estetico alla visita di beni “sensibili” come aree archeologiche, scavi come quelli, vessati dalla massa, di Pompei, Ercolano, Pestum, i templi di Agrigento, le catacombe, gli anfiteatri, le cattedrali, i musei, le gallerie, i palazzi storici ed anche i paesaggi costieri, montani, boschivi, - la Sila, il Pollino, le Dolomiti, il gruppo del Monte bianco, Cervinia - lacuali, lagunari, le città sommerse, le grotte basiliane, quelle carsiche di Castellana, quelle marine di Postumia, le isole sarde dalla sabbia rosa, i laghi con l’alga rossa (fino a qualche anno fa il lago di Tovel in Alto Adige), le cinque terre, S. Rossore, quasi tutta la Toscana, i panorami di Taormina, Erice, del promontorio del Gargano, il golfo di Napoli, i vulcani, soltanto per addurre alcuni esempi. Ma se il mercato del turismo non versa punto nella condizione di selezionare tra gli interessati, è evidente che proprio dal suo dinamismo possono derivare i danni maggiori per i luoghi oggetto di visita incontrollata. Perciò si può concludere senz’altro che l’intervento del pubblico assume le caratteristiche più evidenti della necessità per fissare regole di convivenza degli interessi che, opposti nella loro essenza e nelle loro estrinsecazioni pratiche, cioè per le attività della loro attuazione, si agitano nel turismo come fenomeno sociale: ciò riguarda soprattutto, ma non esclusivamente, il turismo che si risolve nell’uso pubblico di beni pubblici, bellezze naturali e valori ambientali. L’organo pubblico deve infatti conciliare l’apertura, proficua anche per il versante economico, dei beni di pubblico interesse al turismo con l’interesse generale alla loro tutela e valorizzazione, in tal guisa adeguando l’offerta fino a raggiungere un livello di coerenza con gli interessi collettivi. Come è stato osservato sotto il profilo statistico-economico, “le attività turistiche a finalità culturale sono caratterizzate in misura largamente prevalente da “esternalità” anche nella fase di produzione delle attività stesse: in altre parole, gli effetti che le attività turistiche producono e che sono direttamente rilevabili come elementi finanziari interni al settore (le tariffe pagate, il consumo di beni strettamente connessi all’oggetto di interesse turistico, ecc.) sono solo una parte minima degli effetti che l’attività turistica produce sugli altri settori del sistema economico complessivo e che occorre ovviamente rilevare se si vuole fornire una valutazione soddisfacente del loro impatto e della loro convenienza per la collettività”[4]. Deve aggiungersi che la più recente prassi della valutazione dei beni culturali ed in generale dei beni pubblici “li presuppone con le caratteristiche dei beni pubblici (e qualche volta anche privati) quando si assume l’esistenza di perfetta concorrenza”, sicché, proprio nel settore dei beni culturali, l’ipotesi di mercati concorrenziali “ha condotto a conclusioni paradossali: utilizzando l’equazione di Heilbrun, ad esempio, si procede alla conservazione ed al restauro solo se il costo di acquisizione e demolizione della struttura risulta superiore al valore della nuova utilizzazione del terreno. C’è chi giustamente osserva che tale criterio porterebbe alla distruzione del Colosseo e alla sua sostituzione con un fast food”[5]   3.- Autonomie e regioni, autonomie locali e privati nell’organizzazione del turismo. Non si deve trascurare, tuttavia, che su di un piano di principi più generale, dopo il referendum abrogativo del Ministero per il Turismo e lo Spettacolo, la legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali e la legge n. 241 sul procedimento amministrativo, il completamento del quadro normativo si è ottenuto con il Trattato dell’Unione europea (7 febbraio 1992) che considera espressamente il turismo quale sede dell’interesse allo sviluppo economico-sociale di tutta la comunità, prevalentemente in funzione dell’arricchimento del mercato europeo mediante l’applicazione migliore della libera circolazione delle persone e sia quale settore vocazionalmente idoneo a simboleggiare la liberalizzazione dei servizi con speciale riferimento ai risultati economicamente rilevanti che dal suo incremento non possono non derivare per lo sviluppo delle zone pervase dalla disoccupazione e dall’insufficienza del reddito sinora prodotto. L’art. 195 del Trattato di Maastricht, per giunta, contiene una norma che, seguendo un profilo funzionale dell’organizzazione del turismo, esclude che il Parlamento ed il Consiglio procedano a “qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”; e che si limita ad enunciare un ruolo dell’Unione europea di completamento dell’azione degli Stati membri nel settore del turismo, in particolare promuovendo la competitività tra le imprese dell’Unione in tale settore. Il rilievo della norma è assai notevole: per l’Unione europea se c’è una materia nella quale gli Stati membri devono regolare i propri interessi con proprie “azioni” soltanto “completate” dall’intervento europeo è quella del turismo. D’altra parte l’Unione si assume il ruolo di promozione della concorrenza e della competitività delle imprese del settore. Sono due, quindi, le anime del turismo, entrambe legittimate dalla struttura del settore merceologico e delle attività previste: l’intervento pubblico è connesso al turismo culturale, paesaggistico e ambientale, ma è anche fondamentale per l’organizzazione di sostegno delle iniziative di internazionalizzazione della promozione turistica espressa dall’impresa turistica, come dalle regioni e dagli enti locali. Ed è la concorrenza internazionale a legittimare in tutto il settore un intervento - se pur misurato - dello Stato, perché essa non può pesare sulle spalle del Comune, anche se “forte” della sua fama e del suo passato di meta turistica e perché la regione non sempre può disporre delle stesse chances di conquista dei mercati più lontani. Certo è che i risultati deludenti degli ultimi anni, quando l’organizzazione turistica italiana ha stentato a “ritrovarsi” dopo la demolizione referendaria del centro politico rappresentato dal Ministero per il Turismo e lo Spettacolo e la promozione generale dell’autonomia regionale e locale, hanno confermato che l’attività estemporanea e, per così dire occasionale, dei privati operatori, anche se riuniti in consorzi e altri organismi di diritto privato ben attrezzati dal punto di vista commerciale, dell’informazione ed anche culturale, non può surrogare un difetto di organizzazione di base; e che rinunciare, in nome dell’autonomia, alla struttura dell’organizzazione statale della proiezione internazionale degli interessi italiani è quanto di più errato possa ritenersi. Così come trascurare la funzione protagonista dell’iniziativa privata nell’aggiornamento della qualità dell’offerta turistica e nella scelta dei mercati elettivi rispetto a quella specifica offerta turistica è altrettanto erroneo e contrario all’armonico sviluppo delle forze economico-sociali che devono sospingere il turismo verso risultati di massimo rilievo. Sotto il primo profilo si consideri che l’ENIT - Agenzia nazionale del turismo (così trasformato con l. 14 maggio 2005, n. 80) con compiti di accentuata cura della cosiddetta (assai inelegantemente detta) immagine turistica dell’Italia, non può che essere considerato come il primo veicolo per la circolazione dei prodotti turistici italiani nel mondo[6]. Sotto il secondo, non può passarsi di ricordare la norma costituzionale di massima apertura del sistema, quella che eleva il metodo della sussidiarietà corredato da un compito addossato a Stato, regioni, città metropolitane, provincia e comuni di favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale” (art. 118, comma quarto). Da tempo alcune associazioni del terzo settore sono impegnate nel turismo responsabile (ovvero vincolato a requisiti di rispetto per l’ambiente e le culture locali). In questo contesto si colloca la Carta sull’etica del turismo e dell’ambiente, che definisce il turismo come diritto dell'uomo e importante strumento di pace e di giustizia sociale. Né può trascurarsi che l’aspirazione alla regionalizzazione dell’organizzazione turistica risale ad epoca assai antecedente al d.p.r. 616 del 1977, manifestandosi anche in alcuni saggi di rilievo[7], per proseguire, dopo il 616, senza soluzioni di continuità[8], rinvigorendosi, anzi, dopo l’emanazione della legge quadro sul turismo, n. 217 del 1983, che prospettava il modello delle Aziende di promozione turistica unico in tutte le regioni e tuttavia non incostituzionale secondo Corte cost. 5 febbraio 1992, n. 35. Come è noto, le funzioni amministrative concernenti il turismo sono “materia di trasferimento” eminente dallo Stato e dagli enti locali in favore, in entrambi i casi, delle regioni, assumendo il secondo posto “Turismo ed industria alberghiera” nell’elencazione recata dalla norma di cui all’art. 50 del d.lgs. n. 616 del 1977 che nel titolo IV provvede all’attuazione dell’ordinamento regionale quanto allo “sviluppo economico”; il capo terzo riguarda le opere, gli impianti ed i servizi complementari all’attività turistica, le attività e gli impianti sportivi, la vigilanza sulle attività turistico-ricreative degli Automobil club provinciali; con la riserva ai Comuni della funzione amministrativa sui rifugi alpini, i campeggi e gli altri esercizi ricettivi extra-alberghieri, sulla gestione di impianti e servizi complementari alle attività turistiche e sulla promozione delle attività ricreative e sportive. La prima legge quadro sul turismo è stata criticata generalmente - come abbiamo osservato - per l’unicità del modello organizzativo delle aziende di promozione turistica uniformemente imposta alle regioni che - a loro volta - ebbero ad emanare le “proprie” leggi di attuazione della “legge quadro” scegliendo un modello unico di legge regionale, probabilmente anch’esso imposto, dal Governo centrale (con la moral suasion avente ad oggetto la “leva” finanziaria e l’unicità della finanza pubblica - art. 119 Cost. nel testo originario). Con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 122, in attuazione della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, l’intero capo IX del titolo secondo (Sviluppo economico e attività produttive) è dedicato al turismo, definito, anzitutto, con riferimento alle attività (“ogni attività pubblica o privata attinente al turismo”) ivi inclusi gli apporti esterni costituiti dalle agevolazioni, le sovvenzioni, i contributi, “gli incentivi comunque denominati, anche se per specifiche finalità”; e, subito dopo, ricorrendo al criterio identificatore soggettivo “a favore delle imprese turistiche”. Il decreto delegato riservava allo Stato funzioni e compiti (“conservati” art. 44): “la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico” secondo linee-guida da approvarsi in Conferenza Stato-regioni ed emanarsi antro sei mesi dal decreto legislativo con d.p.c.m., previa audizione di tutte le categorie imprenditoriali-datoriali e lavorative interessate e parere delle Commissioni parlamentari competenti: il “monitoraggio della fase attuativa” delle linee-guida, quanto “agli aspetti statali”; il coordinamento, all’interno dei settori della pubblica Amministrazione statale, delle attività riservate allo Stato “connesse alla promozione, sviluppo e valorizzazione del sistema turistico nazionale” ed il “cofinanziamento nell’interesse nazionale” di programmi regionali o interregionali per lo sviluppo del turismo[9]. Del resto, l’aspirazione alla maggiore liberalizzazione di tutte le attività nel settore turistico, senza che ciò induca a trascurare il sostegno dell’organizzazione pubblica e la contemporanea critica del conformismo della prima normazione regionale, cioè dell’uniformazione ad un unico testo che ha caratterizzato le prime leggi emanate dalle regioni italiane subito dopo la legge quadro del 1983 (che, viceversa, presupponeva autonome iniziative innovative delle regioni), è stata già osservata in qualche scritto[10]. E’ noto che la prima legge-quadro ha superato lo scrutinio di legittimità costituzionale per violazione della competenza legislativa regionale già presente nell’originario art. 117 Cost.: centro del contenzioso è stata la struttura dell’APT, disciplinata dalla legge-quadro, anziché lasciato alla competenza legislativa regionale. Ma la Corte ha ritenuto presente, nella norma della legge-quadro impugnata e che riguarda l’introduzione delle APT, un adeguato “contemperamento tra le esigenze unitarie e le istanze di autonomia perché all’individuazione di un unico modello, valido sull’intero territorio nazionale, corrisponderebbe la possibilità per le regioni e le province autonome di completare la disciplina delle APT con previsioni organizzative e funzionali diversificate”. [11] In realtà sembra che la Corte costituzionale abbia voluto a tutti i costi “salvare” la rilevante riforma del 1983 affermando che essa “lascia alla legge regionale, o a quella provinciale, un congruo margine compatibile anche con il rango dell’autonomia speciale, dal momento che l’assetto dell’organizzazione turistica è rimesso a tali fonti sotto vari profili: l’individuazione degli ambiti territoriali in cui opera il nuovo organismo, gli strumenti e le modalità per attuare il loro collegamento funzionale con gli enti locali territoriali, la disciplina dei compiti, funzioni e forme di coordinamento delle aziende”.   4.- La seconda legge-quadro e la seconda difesa della Consulta. Il nuovo quadro istituzionale e la prospettiva federalista. Non diversamente, dinanzi alla seconda legge-quadro, n. 135 del 2001, di poco precedente la l. cost. n. 3 dello stesso anno, con la sentenza n. 197 del 2003 la Consulta ha ritenuto che le regioni, data la conseguita competenza legislativa residuale (art. 117, 3° comma nel testo riformato dalla suddetta l. cost.) in materia di turismo, senza obbligo di rispetto delle norme della legge-quadro in questione, inutiliter avevano presentato il ricorso in via diretta alla Corte contro la seconda legge-quadro, concludendo per l’inammissibilità del ricorso in questione. Più di recente la Corte costituzionale ha respinto quasi del tutto un altro ricorso regionale contro l’art. 1, commi 583-593 della legge 23 dicembre 2005, finanziaria 2006, dettati in materia di procedure per la realizzazione di “insediamenti turistici di qualità” di interesse nazionale. Queste norme sono state scrutinate come compatibili con il compito statale di sostenere il turismo quale settore economico di rilevanza cruciale - come è indubitabile - nell’economia nazionale[12]. Né può condividersi l’opinione secondo la quale dopo l’entrata in vigore delle annunciate norme sul federalismo fiscale il ruolo dello Stato nei confronti del settore turistico sarebbe destinato ad esaurirsi, giustificandosi i suoi attuali interventi proprio in funzione del suo “ruolo di impulso ed indirizzo nei settori economici che, come quello turistico, rappresentano una porzione rilevantissima del PIL nazionale”. La stessa motivazione della Corte va letta con aderenza al suo reale pensiero quando sottolinea che “la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura”. A federalismo attuato, le condizioni della rilevanza del settore turistico sul piano nazionale, sapientemente scolpite dalla Consulta, non muterebbero di certo, sicché gli effetti di tali condizioni, individuabili in un intervento legislativo statale pur rispettoso verso l’autonomia regionale, se pur accentuata anche nella dimensione finanziaria nella prospettiva federalista, potranno ancòra prodursi, ove se ne riscontri la necessità. La Conferenza Stato-regioni, la Conferenza unificata ed il Comitato nazionale del turismo - di recente ricostituito nel rispetto degli interessi regionali - continueranno a svolgere la loro preziosa funzione mediatoria tra gli interessi statali, quelli regionali e delle autonomie locali. Queste ultime - a loro volta - non trovano alcun ostacolo nell’ordinamento di settore nell’organizzare sistemi turistici locali, anzi con tali iniziative attuano un preciso disposto della seconda legge-quadro n. 135/01 sul turismo, l’art. 5, che, a sua volta, è stato recepito dalle leggi regionali successive. Si tratta di “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese singole o associate”. In aderenza al 4° co. dell’art. 118 Cost., il 2° co. dell’art. 5 prevede l’iniziativa dei cittadini per promuovere una delle svariate forme di organismo privato attivo del servizio turistico locale “attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di categoria che concorrono alla formazione dell’offerta turistica, nonché con i soggetti pubblici e privati interessati”. E con la norma di cui all’art. 6 la legge-quadro ha previsto per la prima volta un fondo di cofinanziamento dell’offerta turistica che è destinato totalmente alle regioni, a loro volta tenute ad intervenire con il proprio bilancio per integrare la sovvenzione in caso di necessità. Non può dubitarsi della rilevanza del fenomeno diffuso delle organizzazioni locali private e pubbliche per il turismo di livello comunale e intercomunale, né le immotivate perplessità talora espresse sull’attuale dipendenza finanziaria di tali iniziative possono attenuare un giudizio estremamente positivo su questo fenomeno di crescita democratica nell’economia d’interesse generale attuato in concreta applicazione del principio costituzionale di sussidiarietà[13]. Può dirsi ora che l’organizzazione del turismo stia faticosamente ma utilmente sperimentando la doppia strada del pubblico e del privato, con la confortante prospettiva di un ruolo più chiaro ( e sempre meno invasivo) dello Stato, che tuttavia è portatore - non lo si può trascurare - dell’interesse all’immagine turistica italiana e alle conseguenze finanziarie favorevoli del suo impegno nel sovvenzionamento e soprattutto nell’intervento svolto nei settori suoi esclusivi dell’ordine pubblico che tanto largamente condiziona ormai ogni interesse turistico e del sostegno internazionale delle iniziative di promozione.   5.- Libertà e sussidiarietà nell’organizzazione turistica. Momenti di spinta verso la libertà nelle attività lucrative dei cittadini nel settore turistico vengono anche dalla giurisprudenza. Assai di recente la Corte costituzionale - che sembra aver assunto ormai il ruolo primario che una volta era svolto dal Governo quanto alla regolazione degli interessi nel settore turistico - ha riconosciuto l’illegittimità della norma della regione Lombardia inserita nell’art. 16 bis della l.r. 27 aprile 1997, n. 12 (modif. con l.r. il T.u. delle leggi regionali in materia di turismo 16 luglio 2007, 15) che subordinava l’esercizio di un’attività alberghiera di bed and breakfast in uno stabile condominiale al previo consenso dell’assemblea dei condomini. In disparte l’illogicità ed il trattamento differenziato che la stessa legge riserva in favore della ben più rilevante ed invasiva attività di affittacamere, esentata da qualsiasi atto di consenso, la disciplina lombarda del bed and breakfast non ha superato lo scrutinio di legittimità costituzionale chiesto alla Consulta dal Governo della Repubblica, in quanto, come più volte affermato dalla Corte stessa, “nelle materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, la regolamentazione statale, in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., pone un limite diretto ad evitare che la norma regionale incida su di un principio di ordinamento civile. Questa Corte ha altresì precisato che l’esigenza di garantire l’uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che, nell’ambito dell’ordinamento civile, disciplinano i rapporti giuridici fra privati deve ritenersi una esplicazione del principio costituzionale di eguaglianza (da ultimo sentenze n. 189, n. 95 e n. 24 del 2007)”[14]. Anche sul versante fiscale, come è noto assai favorevole per le attività di agriturismo, l’effettività del particolare regime è garantita dalla Corte di cassazione che, da ultimo, cassando la contraria sentenza di un giudice di pace che aveva rigettato la domanda dei titolari di una società esercente attività di agriturismo, con la quale era stato richiesto l’accertamento dell’obbligo di corrispondere la somma dovuta per la fornitura di acqua in base alla tariffa agricola e non sulla scorta di quella prevista per le utenze alberghiere, individuata, invece, come applicabile dalla competente autorità di ambito territoriale, ha statuito che “l’inquadramento dell’attività agrituristica (già disciplinata con la l. n. 730 del 1985, poi con il d. leg. n. 228 del 2001 ed interamente regolamentata di nuovo con la più recente l. n. 96 del 2006) in quella agricola è subordinato alla condizione che l’utilizzazione dell’azienda agricola a fine di agriturismo sia caratterizzata da un rapporto di complementarità rispetto all’attività di coltivazione del fondo, di silvicoltura e di allevamento del bestiame, che deve comunque rimanere principale (ovvero - secondo la dizione dell’attuale l. 20 febbraio 2006 n. 96 - “prevalente”); ne consegue che all’attività di agriturismo, in quanto attività agricola, deve essere applicata la tariffa agricola corrispondente e non già quella per l’utenza alberghiera e, a tal fine, il giudice investito della relativa controversia può disapplicare le delibere della competente autorità che stabiliscano diversamente”. Il turismo è, dunque, nuovamente al centro dell’esperienza comune e dell’esperienza giuridica. Le differenze tra settori turistici diversi nella sostanza (turismo religioso, turismo d’affari, culturale, sportivo, termale, di puro riposo e vacanza) sollecitano iniziative organizzative e promozionali a loro volta differenziate, anche soggettivamente, in quanto più idonee a garantire il servizio pubblico. E la concorrenza, pur ostacolata talvolta dalla presenza di iniziative industriali diffuse, come quella delle catene alberghiere, in tutto il mondo e assai capitalizzate, che finiscono per attrarre l’utenza medio-alta, indubbiamente la più ambita (del resto, fornendo prestazioni caratterizzate da un livello qualitativo anch’esso medio-alto che in parte compensa il danno al mercato), ottiene spesso i suoi effetti nel settore, calmierando, almeno in parte, i prezzi del servizio offerto, soprattutto fuori dei periodi di alta stagione e soprattutto inducendo ormai tutti gli operatori a puntare sulla sua qualità. Era forse questo che auspicava Francesco Pugliese indicendo il Convegno sul profilo pubblico del turismo e puntando il dito contro lo statalismo ed il falso regionalismo dell’amministrazione del turismo disegnata nella prima legge-quadro del 1983. La sua iniziativa, sempre fervente e centrata, ha forse finito per ottenere qualche buon risultato nel tempo: infatti è ormai affermato nell’esperienza comune il concorso tra attività dell’industria alberghiera ed in generale l’iniziativa privata nel settore della ricettività turistica, protagonista del mercato (sulla scena internazionale, nazionale e regionale) ed il sostegno, il monitoraggio informativo e la promozione pubblica affidati a Stato, regione, ed a tutti gli enti territoriali ed agli enti specializzati e funzionali. Questa seconda faccia della medaglia, tipica dell’attività turistica, è legittimata dall’interesse generale di natura finanziaria e di promozione nel mondo di una positiva immagine nazionale: oggi, in particolare, il sostegno pubblico dell’industria turistica consente la più chiara individuazione delle strade maestre che possano condurre alla tutela dell’industria alberghiera dagli effetti perversi della globalizzazione dell’economia.   --- *** ---   [1] F. PUGLIESE, a cura di, Profilo pubblico del turismo, Napoli 1995, p. 31-33. [2] Si legge in Turismo, un testo divulgativo (che però “fa opinione”), Turismo, in Wikipedia, http://it.wikipedia.org/wiki/Turismo, p. 2: “Negli ultimi anni il turismo ha potuto mostrare, soprattutto dopo la definitiva regolazione dei rapporti tra Stato e regioni e dopo la recente riforma nazionale del comparto, la rilevanza fondamentale come attività economica di primaria importanza per molte regioni italiane. Complesse dinamiche in atto nella società contemporanea mostrano come il mercato turistico non sia immune al processo di globalizzazione che, come ogni mercato, tende a caratterizzarsi sempre più con i propri modelli standardizzati, sia nell’offerta del “prodotto”, che nelle forme organizzative. Assumono quindi primaria importanza aspetti legati alle diversità dei luoghi, alle specifiche se non uniche risorse territoriali che rischiano di veder scomparire le proprie peculiarità. Per meglio favorire l’offerta locale di un determinato “prodotto”, negli ultimi anni gli attori interessati, sia pubblici che privati, hanno avviato processi di aggregazione territoriale che si propongono di utilizzare tali particolarità dell’offerta in risposta alle grandi reti della dimensione globale. [3] L’intensità con la quale si avverte in Italia la rilevanza del turismo con motivazione culturale e paesaggistico-ambientale fa da contrappeso alla sorprendente agnosticità della definizione concettuale di turismo che si deve all’ONU, in particolare alla World Tourism Organization: “Turista è chiunque viaggi in paesi diversi da quello in cui ha la sua residenza abituale, al di fuori del proprio ambiente quotidiano, per un periodo di almeno una notte ma non superiore ad un anno e il cui scopo abituale sia diverso dall’esercizio di ogni attività remunerata all’interno del paese visitato. In questo termine sono inclusi coloro che viaggiano per: svago, riposo e vacanza; per visitare amici e parenti; per motivi di affari e professionali, per motivi di salute, religiosi/pellegrinaggio e altro”. Svago-riposo-vacanza sembrano motivazioni povere dinanzi al turismo culturale che non è puranco menzionato nell’elenco. [4] Cfr. M. DI PALMA, Note sui rapporti tra turismo e beni culturali: problemi di definizione e valutazione di progetti relativi a beni culturali a valenza turistica, in Profilo pubblico del turismo, cit. p. 66: “Questo implica - conclude l’a. - in primo luogo l’esigenza di un intervento pubblico “regolatore” ed “ottimizzatore” dell’impatto di questi effetti esterni sul sistema economico (attraverso la realizzazione di infrastrutture o attività di incentivazione alle attività produttive collegate al settore turistico); in secondo luogo, per quanto riguarda nello specifico le metodologie di valutazione, individua in un approccio di tipo complesso (nel quale siano cioè utilizzati sia gli strumenti dell’analisi finanziaria, sia quelli dell’analisi economica) quello più efficace per stimare effetti ed efficienza di progetti integrati e, appunto, complessi”. [5] Pertanto, osserva M. DI PALMA, op. e loc. cit., p. 67-68: “La qualifica di bene pubblico ai beni cultuali non riduce, rispetto ai “merit goods”, l’entità dei problemi che si devono affrontare - tra tutti l’ipotesi di esistenza di “free-rider” -, tuttavia consente l’applicazione di criteri di valutazione economica. Poiché i benefici diretti derivano dalla natura dei beni e servizi prodotti, la collettività che ne fruisce può essere individuata in considerazione del tipo di domanda che da essa si genera. Connessa alla presunzione di bene pubblico (offerta congiunta) del bene culturale, si individua la diversificazione della domanda in base alle componenti che la generano: a) domanda di educazione; b) domanda di ricreazione; c) domanda di ricerca; d) domanda di conservazione” … Questa domanda è certamente molto complessa nella sua individuazione e quantificazione: essa si rapporta alla categoria dei “merit goods”. “L’individuazione economia del beneficio che si trae da tale “domanda” rappresenta il quesito principale posto all’economista. La non piena capacità della scienza economica di valutare tale aspetto ha spinto a considerarlo tra gli effetti secondari. Anche il beneficio derivante dalla domanda tipo c) viene di solito considerato intangibile” … sicché “la valutazione in termini di analisi costi-benefici ha privilegiato le domande di tipo a) e b), trattandole in un unico modo”. [6] La legge n. 80/2005 assegna al nuovo ENIT - Agenzia, con le sue 16 sedi europee e 10 sedi estere, missioni precise, da svolgere verso gli operatori del settore, agenti di viaggio e verso i cittadini all’estero, utenti potenziali dei servizi turistici italiani, che dimostrano il rispetto dello Stato verso la competenza regionale ormai “esclusiva” ai sensi dell’art. 117, comma terzo e quarto, come modificato dall’art. 3 l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3 quanto alla potestà legislativa ed alla potestà regolamentare, ai sensi del comma quinto, in particolare vengono individuati i compiti di:- orientare l'offerta turistica nella scelta dei mercati, sia tradizionali che emergenti, attraverso l'elaborazione del Piano Nazionale promozionale triennale e dei relativi piani esecutivi annuali, da sottoporre all'approvazione del Ministero vigilante, sentita, per i soli Piani triennali, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano;- coordinare e realizzare programmi comuni con le regioni e partecipare ai progetti integrati di promozione dotando le regioni stesse di una struttura e di una rete internazionale al loro servizio;- assistere e sostenere il sistema delle imprese turistiche nella commercializzazione dei prodotti da vendere all'estero e che necessitano di spazi commerciali, sedi espositive, workshop d'affari, opportunità di partecipazione a manifestazioni, saloni e borse mirate e "monografiche";- attuare forme di collaborazione con gli Uffici della rete diplomatico-consolare e con le altre rappresentanze italiane all'estero, secondo quanto previsto da apposito Protocollo d'intesa;- partecipare con altri enti e società anche private alla promozione del turismo, a garanzia di una maggiore economicità e funzionalità della sua azione. [7] V,. su questa tesi filo-regionalistica, F. BENVENUTI, Punti fermi nell’organizzazione del turismo, in Dir. econ. 1960, p. 146, che mette in risalto tuttavia l’eccessivo statalismo dell’organizzazione pubblica del turismo frequentemente in danno della gestione economica che è propria dell’impresa turistica; cfr. anche, per la tesi direttamente filo-regionalista, M. S. GIANNINI e O. SEPE, L’organizzazione turistica in Italia, in Riv. trim. dir. pubbl. 1966, p. 766; i numerosi studi di M. P .CHITI, tra i quali, la monografia sul Profilo pubblico del turismo, Milano 1970, il cui titolo Francesco Pugliese assumerà come proprio del Convegno di Positano, oltre vent’anni dopo; S. CASSESE, Turismo e regioni, in Notiz. giur. reg. 1975, p. 361; ed i numerosi lavori di G. C. DE MARTIN, tra i quali, Legge quadro ed organizzazione locale del turismo nello Stato delle autonomie, in Scritti Tosato, II ud., Milano 1982, p. 829. [8] Dopo la legge quadro cfr. G.C. DE MARTIN, Continuità ed innovazione dell’organizzazione pubblica locale del turismo dopo la legge quadro del 1983: prime riflessioni, in Quad. reg., 1983, p. 383; G. GHETTI, Le aziende di promozione turistica, in Pol. tur. 1984, p. 7; V. CAPUTI JAMBRENGHI, Lineamenti dell’organizzazione pubblica del turismo, ibidem, p. 565; M. CHITI, Stato, regioni ed enti locali nella normativa successiva nella legge quadro sul turismo, in Riv. giur. pol. loc., 1987, p. 289.; M.P. CHITI, Alberghi (Disciplina amministrativa), in Dig. disc. pubbl., 1987, I, 157; L. RIGHI, La dimensione comunitaria del turismo ed il suo impatto sull’ordinamento italiano: profili giuspubblicistici, in Riv. it. dir. pubbl. com. 1992, p. 331; F. TEDESCHINI, Turismo e spettacolo, amministrazione centrale e locale, in Enc. dir., vol. XLV, Milano 1992, 296. Sulla rilevanza degli Statuti delle autonomie locali con riferimento a tutta la programmazione economica d’interesse dei cittadini residenti nei Comuni cfr. F. PUGLIESE, Autonomia statutaria, programmazione economica, distribuzione delle risorse. La rilevanza degli interessi concreti rappresentati negli Statuti, in R. MARRAMA, L. JANNOTTA, F. PUGLIESE, Profili dell’autonomia nella riforma degli ordinamenti locali, II ed., Napoli 1992, p. 87 e passim; G. GRECO, Sovvenzioni e contributi pubblici nel settore del turismo: aspetti procedimentali e gestionali, in Riv. it. dir. pubbl. com. 1994, p. 824.Dopo la seconda legge-quadro nuova rielaborazione dottrinale può leggersi in V. FRANCESCHELLI - F. MORANDI (a cura di), Manuale di diritto del turismo, seconda ed., Torino 2003, p. 425; A. CROSETTI, Risorse e turismo alla ricerca di un difficile equilibrio, in Quad. reg. 2005, p. 301; R. FEDERICI, Turismo,in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M. P. CHITI e G. GRECO, parte speciale, tomo IV, II ed., Milano 2007, p. 2351 e bibliografia ivi citata.Cfr., altresì, per un migliore inquadramento del tema, L. PERFETTI, Servizi d’interesse economico generale e pubblici servizi, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2001, p. 491 ss.. Più di recente, N. BASSI, I servizi pubblici comunitari: la loro recente comparsa e i loro primi sviluppi, in Riv. dir. pubbl. com., 2006, p. 69 ss.; L. BERTONAZZI e R. VILLATA, Servizi di interesse economico generale, in M. CHITI e G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, parte speciale, toma IV, II ed., Milano 2007, p. 1791 ss. ed ivi ampia bibliografia con riferimenti alla giurisprudenza comunitaria ed al Libro verde sui servizi d’interesse generale adottato dalla Commissione europea il 21 marzo 2003, COM (2003) 270 e, in particolare, il punto 19: “Le espressioni “servizio di interesse generale” e “servizio di interesse economico generale” non devono essere confuse con il termine “servizio pubblico”. Quest’ultimo ha contorni meno netti: può avere significati diversi, ingenerando quindi confusione. In alcuni casi, si riferisce al fatto che un servizio è offerto alla collettività, in altri che ad un servizio è stato attribuito un ruolo specifico nell’interesse pubblico e in altri ancora si riferisce alla proprietà o allo status dell’ente che presta il servizio”. [9] Il capo IX si conclude con una notevole delegificazione per abrogazione che colpisce parti della prima legge quadro sul turismo, inoltre l’art. 57, 2° co. del d.lgs. 24 luglio 1977, n. 616; norme del regolamento al t.u.l.p.s. (artt. 234-241), 6 maggio 1940, n. 635 e del t.u. 18 giugno 1931, n. 773 (art. 123); infine l’art. 6 del d.P.R. 394 del 21 aprile 1994, pur se “resta fermo quanto previsto relativamente agli aspetti tecnici di sicurezza e di igiene per i circhi equestri e le attività di spettacolo viaggianti”. [10] Sia consentito riferirmi al mio contributo “Lineamenti dell’organizzazione pubblica del turismo” cit., loc. cit., e ad un intervento in F. PUGLIESE, Profilo pubblico del turismo, cit., p. 127-128 dove si è potuto osservare che il Ministero del Turismo nasce e muore insieme a quello delle partecipazioni statali. Pur rifuggendo da enfatizzazioni, “va detto che la circostanza non è del tutto casuale: si tratta di un ciclo della conclusione interpretativa dell’intervento dello Stato che si è spinto fino alla ministerializzazione di un settore che, per sua intrinseca vocazione, si sviluppa viceversa nel privato e non regge né giustifica un intervento invasivo dello Stato.Queste cose vanno dette con forza: se il tema del convegno è il pubblico nel turismo, è questa la sede per riconoscere che proprio questa è la prima frontiera da privatizzare. Ma chi pagherà la privatizzazione, la regione o lo Stato? Se dovesse pagarla la regione, andremmo contro tendenza anche in relazione al cosiddetto svolgimento della costituzione materiale….Il concetto, tipico del diritto comunitario, di sussidiarietà che supera il criterio della competenza merita approfondimento, perché esso costringe ad orientare verso una finalità determinata la normativa che voglia ricostruire un’organizzazione pubblica del turismo se pur minimale. Dov’è pensabile questa ridottissima organizzazione pubblica di controllo, nello Stato o nella regione?Se la materia è regionale, che sia regionale fino in fondo. Se il nuovo dipartimento governativo per il turismo risponda a queste esigenze io non so; so però che qualunque struttura statale governativa deve rispondere all’esigenza di accettare l’organizzazione regionale di compiti pubblici regolatori allorché essi postulino un ambito circoscritto di esplicazione per riuscire utili nell’interesse pubblico”. [11] Per una critica di enfatismo relativamente a queste affermazioni, che lasciano comunque in vita un modello unico di organizzazione turistica imposto da una legge dello Stato a tutte le regioni, come le APT, cfr. G. CAIA, Aziende di promozione turistica tra pubblico e privato: strumentalità ed autonomia, in Profilo pubblico del turismo, cit., p. 38. [12] In ordine alla sentenza n. 88/2007 cfr. P. URBANI, Consulta, Il turismo richiede sia strategie unitarie che intese con le regioni per l’attuazione, in Edil. terr. n. 13/2007 e, da ultimo, C. TUBERTINI, Il turismo tra Stato, regioni ed enti locali: alla ricerca di un difficile equilibrio delle competenze, in Le istituzioni del federalismo, 2007, suppl. n. 1, p. 25-28. Anche la citata legge di riforma funzionale dell’ENIT è stata ritenuta conforme alla Costituzione, anche perché la nuova serie di compiti dell’ente, come abbiamo accennato, comprende, correttamente, servizi d’interesse statale ed in egual misura regionale; e gli organi come pure il controllo dell’ente sono di nomina e di attuazione ad un tempo statale e regionale. [13] Sulle prospettive economico-aziendali del fenomeno cfr. da ultimo M. L. MUSERRA, Dall’impresa turistica al sistema turistico locale, La prospettiva economico-aziendale, nonché A. BERGANTINO, I sistemi turistici locali come strumenti di sviluppo territoriale entrambi in Il turismo tra economia e socialità, Relazioni al Convegno indetto dal Dipartimento di studi europei giuspubblicistici e storico-economici, sez. dir. pubbl. dell’Università di Bari, Facoltà di Economia, 24 novembre 2008. [14] Ed ha concluso nel senso che “la specifica norma censurata incide direttamente sul rapporto civilistico tra condomini e condominio. Essa, infatti, pur inserita in un contesto di norme dettate a presidio di finalità turistiche, è destinata a regolamentare l’interesse, tipicamente privatistico, del decoro e della quiete nel condominio. A tal fine, la disposizione censurata disciplina la materia condominiale in modo difforme e più severo rispetto a quanto disposto dal codice civile e, in particolare, dagli artt. 1135 e 1138. Tali norme sanciscono che l’assemblea dei condomini non ha altri poteri rispetto a quelli fissati tassativamente dal codice e non può porre limitazioni alla sfera di proprietà dei singoli condomini, a meno che le predette limitazioni non siano specificatamente accettate o nei singoli atti d’acquisto o mediante approvazione del regolamento di condominio. L’attinenza della norma alla materia condominiale determina, dunque, la lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l) Cost.”. (Cfr. Corte cost., sent. 14 novembre 2008, n. 369).   (pubblicato il 17.12.2008)