FILIPPO NASCA

Dalla soppressione degli enti inutili negli anni '70 alla norma taglia enti del d.l. 112/2008 Secondo l’Istat, in Italia esistono oltre 15 mila enti pubblici. Ebbene, il problema dello sfoltimento delle persone giuridiche pubbliche impegna il Parlamento ed il Governo della Repubblica fin dagli anni ’50 del secolo scorso. L'ultimo intervento in materia di soppressione e di liquidazione degli enti pubblici è recentissimo, ed è contenuto nell'art. 26 (icasticamente epigrafato con la locuzione “taglia enti”) del d.l. 25 giugno 2008, nr. 112[1], recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”. Questa norma prevede la soppressione, al novantesimo giorno dall'entrata in vigore della legge di conversione, degli enti pubblici non economici con una dotazione organica inferiore alle 50 unità, con esclusione degli ordini professionali e delle loro federazioni, delle federazioni sportive e degli enti non inclusi nell'elenco Istat pubblicato in attuazione del comma 5 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, degli enti la cui funzione consiste nella conservazione e nella trasmissione della memoria della Resistenza e delle deportazioni, anche con riferimento alle leggi 20 luglio 2000, n. 211, istitutiva della Giornata della memoria e 30 marzo 2004, n. 92, istitutiva del Giorno del ricordo, nonché delle autorità portuali, degli enti parco e degli enti di ricerca. Sfuggono alla soppressione anche gli enti confermati con decreto dei Ministri per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione e per la Semplificazione Normativa, da emanarsi entro il predetto termine. Sono, altresì, soppressi tutti gli enti pubblici non economici per i quali, alla scadenza del 31 marzo 2009, non siano stati emanati i regolamenti di riordino ai sensi del comma 634 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Le funzioni esercitate da ciascun ente soppresso sono attribuite all'amministrazione vigilante ovvero, nel caso di pluralità di amministrazioni vigilanti, a quella titolare delle maggiori competenze nella materia che ne è oggetto. L'amministrazione così individuata succede a titolo universale all'ente soppresso, in ogni rapporto, anche controverso, e ne acquisisce le risorse finanziarie, strumentali e di personale. I rapporti di lavoro a tempo determinato, alla prima scadenza successiva alla soppressione dell'ente, non possono essere rinnovati o prorogati. Questa disposizione introduce, per l’individuazione degli enti da sopprimere, un criterio inedito, che non si riscontra nella produzione normativa precedente. Infatti nella lunga battaglia condotta per abbattere il numero delle persone giuridiche pubbliche (ed i conseguenti costi a carico dell’erario), lo Stato le ha davvero provate tutte. Se nei primi anni di vita della Repubblica la cancellazione degli enti è avvenuta prevalentemente attraverso provvedimenti singolari (dettati per specifici enti o per particolari rami d’amministrazione), con l’entrata in vigore della l. 1404 del 4 dicembre 1956 è stato introdotta nell’ordinamento una disciplina di carattere generale, attorno alla quale, in via emendativa o con disposizioni speciali dettate per particolari categorie di enti, si è stratificata, spesso in modo incoerente e non organico, tutta la produzione successiva. Infatti la materia della soppressione (e della liquidazione) degli enti pubblici non ha un'uniforme disciplina ordinamentale,[2] così come le vicende successorie che riguardano le persone giuridiche pubbliche[3]. Nella legge 1404/1956 è contenuta la disciplina generale in materia di “soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e comunque interessanti la finanza statale”. Essa, all’art. 1, prevede la loro soppressione o incorporazione in enti similari nei casi in cui i loro scopi siano cessati o siano non più perseguibili, o si trovino in condizioni economiche di grave dissesto, o siano nella concreta impossibilità di attuare i propri fini statutari. La competenza procedimentale in materia di soppressione, comprendente anche quella relativa alle liquidazioni in corso, suscettibili di avocazione, è attribuita al Ministero per il Tesoro (ora Ministero dell’Economia e delle Finanze), attraverso uno “speciale ufficio liquidazioni”, istituito, presso la Ragioneria generale dello Stato, con d.m. 14 gennaio 1957, con “il compito di provvedere a tutte le operazioni previste dalla legge”, ivi compresa (d.m. 11 ottobre 1957) la rappresentanza in giudizio degli enti le cui liquidazioni siano state ad esso affidate. In sostanza con la legge 1404/1956 è stato introdotto nell'ordinamento un percorso procedimentale tipico per le problematiche della soppressione e liquidazione degli enti pubblici, la cui titolarità in origine era stata attribuita a questo speciale ufficio liquidazioni, istituito sotto la vigilanza e nell'ambito del Ministero del Tesoro. L’ufficio, previo decreto del Ministro, poteva prendere in carico anche le operazioni di liquidazione di enti già soppressi o in fase di liquidazione, sostituendosi ai preesistenti liquidatori, ed affidare le liquidazioni a commissari esterni. Detto ufficio ha successivamente fatto fronte anche alle liquidazione degli enti e delle gestioni di assistenza sanitaria di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale (decreto legge 30 aprile 1981, n. 168, convertito con legge 27 giugno 1981, n. 331). L’ufficio liquidazioni (costituito ed operativo, come si è detto, dal 1957), a seguito del decreto legge 1 luglio 1980, n. 285, convertito dalla legge 8 agosto 1980, n.441, è stato posto alle dirette dipendenze del Ragioniere Generale dello Stato; esso è stato anche organizzato in settori per attività liquidatoria ed in divisioni per quanto attiene l’attività amministrativa, con la preposizione di un dirigente generale della Ragioneria Generale dello Stato. L’Ufficio ha assunto successivamente denominazione e struttura di Ispettorato generale per gli affari e la gestione del patrimonio degli enti disciolti (decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 1988 nr. 396) per essere poi trasformato in Ispettorato generale per la liquidazione degli enti disciolti – Iged – (decreto del Presidente della Repubblica 28 aprile 1998, n. 154) nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Ebbene, ai sensi della l. 1404/1956, il procedimento di liquidazione prende le mosse da appositi provvedimenti (di soppressione, liquidazione o incorporazione), d'iniziativa del Ministro per il Tesoro, ed emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; la chiusura della liquidazione, ai sensi dell'art. 13 della legge n.1404/1956, è disposta con decreto del Ministro del Tesoro; detto decreto, insieme con il bilancio e la relazione illustrativa, veniva originariamente trasmesso alla Corte dei Conti per la registrazione[4]. Il decreto di chiusura della liquidazione ed il bilancio finale della liquidazione sono quindi pubblicati nella Gazzetta Ufficiale. Ai sensi degli artt. 2 e 3 della l. 1404/1956, l’organo della liquidazione effettua subito l'acquisizione formale, secondo gli inventari, delle attività esistenti, dei libri contabili, delle altre scritture ufficiali dell’ente, insieme all'ultimo conto consuntivo ed al conto della gestione relativo al periodo successivo all’ultimo bilancio o all’ultima relazione economica e finanziaria approvati. Tuttavia, oltre alla c.d. liquidazione domestica (cioè svolta direttamente dal Ministero attraverso l'apposito ufficio speciale), la liquidazione degli enti soppressi può svolgersi con modalità distinta, e cioè per mezzo di commissari liquidatori esterni. Acquisita la documentazione fondamentale relativa all'amministrazione ed alla contabilità dell'ente soppresso, ha inizio la liquidazione vera e propria, nella quale, pur continuando a sussistere la personalità giuridica dell’ente, deve provvedersi alla sorte dei beni che fanno parte del suo patrimonio e alla definizione dei rapporti giuridici pendenti. Il procedimento previsto dal legislatore stabilisce che il Ministro per l’Economia e le Finanze, ove non ritenga per motivi eccezionali di assumere direttamente la liquidazione, può promuovere dal Ministero competente la nomina di un commissario liquidatore (art.4). La l. 1404/1956 disciplina, agli artt. 8 e 9, il procedimento amministrativo di estinzione delle obbligazioni passive dell'ente soppresso: infatti coloro che hanno diritti da far valere nei confronti degli enti posti in liquidazione debbono presentare al Ministro per il Tesoro la domanda di riconoscimento di crediti e le istanze per rivendicazioni o restituzioni di cose, entro il termine di 60 giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di messa in liquidazione. Invece per i crediti non fatti valere durante la gestione, i terzi hanno facoltà di richiederne l'adempimento entro sei mesi dalla data di pubblicazione del decreto di chiusura della liquidazione, ma solo a valere sull’eventuale avanzo di gestione (art. 13). L’elenco dei crediti ammessi o non ammessi deve essere formato entro 90 giorni dalla data della presa in consegna del patrimonio. I terzi interessati (ai quali va data formale notizia della compilazione di detto elenco, con raccomandata a.r.), hanno facoltà di proporre ricorso all’autorità giudiziaria entro trenta giorni dalla notifica. L’art. 9 stabilisce inoltre che non si fa luogo a recupero di crediti o a pagamento di debiti per importi non superiori a 500 lire[5]; con l’art.55, comma 11, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, sono stati introdotti anche i casi di difficile ed onerosa esazione, o di assoluta inesigibilità anche per l’inesistenza o l’irreperibilità della necessaria documentazione. L’organo della liquidazione può compiere qualsiasi atto di gestione (anche trasferire debiti e crediti da un ente ad un altro, sia pure costituendo apposita garanzia a favore del creditore in caso di trasferimento di partite debitorie in contestazione (art. 13 bis)), fare transazioni e determinare il prezzo e la procedura di alienazione dei beni patrimoniali, eccezionalmente anche in deroga alle leggi sulle alienazioni dei beni dello Stato e sulla amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato. L'art. 12 della l. 1404/1956 disciplina anche la sorte del personale dipendente degli enti in liquidazione, stabilendo in via generale che il rapporto di impiego del personale in servizio con gli enti stessi, viene a cessare alla fine del mese successivo a quello dell’entrata in vigore del provvedimento di messa in liquidazione, con l'erogazione del trattamento di liquidazione previsto dall’ente di appartenenza e di una indennità straordinaria di importo pari a tre mensilità; per le esigenze delle gestioni di liquidazione può essere trattenuto, per un periodo massimo di un anno, il personale ritenuto strettamente necessario. Sono poi le singole disposizioni soppressive dettate per singoli enti, o per intere categorie di essi, a prevedere la pubblica amministrazione alla quale viene in genere destinato il personale già in forza agli enti soppressi. Il procedimento si chiude con la redazione del bilancio finale di liquidazione, il cui avanzo è devoluto – salvo che la legge non stabilisca altrimenti – allo Stato. Esso affluisce in un apposito conto di tesoreria “dal quale potranno essere eseguiti prelevamenti per la copertura di disavanzi ”delle liquidazioni deficitarie” (con l’art. 12 del decreto legge 1° luglio 1980, n.285, convertito nella legge 8 agosto 1980, n. 441, è stato disposto che il fondo sia alimentato annualmente con conferimenti da stabilirsi in sede di legge finanziaria). Il bilancio finale è approvato con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze che dichiara chiusa a tutti gli effetti la liquidazione del patrimonio dell’ente (art.13). Come si è detto, il decreto ed il bilancio sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica ed i creditori, che non hanno fatto valere i propri crediti durante la gestione, hanno facoltà di richiedere, entro il termine perentorio di sei mesi dalla data di pubblicazione del decreto, il soddisfacimento del loro diritto sull’eventuale avanzo della gestione liquidatoria. Gli avanzi finali, in mancanza di diversa destinazione prevista dalle norme istitutive degli enti o da norme speciali, sono devoluti allo Stato e fatti affluire in un conto corrente infruttifero di tesoreria dal quale possono essere eseguiti i prelevamenti per la copertura dei disavanzi delle liquidazioni di altri enti, risultate deficitarie. Lo scopo di questa disposizione è quello di non aggravare la garanzia prestata dallo Stato, stabilendo un certo equilibrio finanziario tra le varie gestioni liquidatorie mediante l’acquisizione degli avanzi degli enti chiusi in attivo e l’utilizzazione di tali avanzi per gli enti chiusi con bilancio in passivo. Nei casi di deficit di una gestione liquidatoria, si faceva luogo alla liquidazione coatta amministrativa (art. 15, poi abrogato con l'art. 9 comma 1 quinquies del d.l. 63/2002), che poteva essere interrotta anche durante il corso della liquidazione ove fossero venute meno le condizioni che l’avevano determinata e cioè se, nel corso dello svolgimento delle operazioni liquidatorie, si fosse prodotta un’eccedenza dell’attivo sul passivo. L’attività di liquidazione era sottoposta ad apposito controllo della magistratura contabile: infatti l’art. 13 disponeva che il decreto, il bilancio e la relazione illustrativa fossero inviati alla Corte dei Conti per la registrazione e successivamente pubblicati nella Gazzetta Ufficiale. La disposizione relativa al controllo della Corte è stata, tuttavia, ritenuta superata dall’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, di conversione del decreto legge 15 novembre 1993, n.453, che ha riservato alla Corte dei Conti il controllo preventivo di legittimità solo su una serie di atti tassativamente elencati. Tale sistema, incentrato, come si è visto, su una articolazione organizzativa della Ragioneria Generale dello Stato, è stato radicalmente trasformato a seguito del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito nella legge 15 giugno 2002, n. 112, e delle leggi 30 dicembre 2004, n. 311, 23 dicembre 2005, n. 266, e 27 dicembre 2006, n. 296. Da qui ha preso le mosse la soppressione dell'Iged. Infatti già la legge n. 112/2002, di conversione del decreto legge n. 63/2002, ha previsto, all'art. 9 comma 1 bis, la possibilità di affidare la gestione della liquidazione e del contenzioso a una società direttamente o indirettamente controllata dallo Stato, mentre per il personale dell'Iged è stato previsto di conseguenza il trasferimento “ad altre attività istituzionali del Ministero dell’Economia e delle Finanze”. In seguito la legge finanziaria per il 2007 (l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1 comma 486, sostitutivo dei commi 89, 90, 91 della precedente legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266) ha formalmente soppresso l’Iged dal 1° gennaio 2007, demandando ad un apposito decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze l’attribuzione delle sue competenze ad altri Ispettorati del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Le attività di liquidazione degli enti soppressi sono state quindi affidate a Fintecna (Finanziaria per i settori industriali e dei servizi S.p.A.), il cui capitale sociale è detenuto totalmente dallo Stato. Attraverso l’Iged, lo Stato ha gestito le grandi ondate di soppressioni di enti pubblici degli anni '70, periodo al quale risalgono le leggi di riforma sanitaria, del parastato, e di istituzione dell’ordinamento regionale. In quegli anni, per quanto riguarda la sanità[6], sono stati soppressi gli enti pubblici gestori di forme di assistenza (comprese le gestioni sanitarie degli enti previdenziali), le federazioni e le casse mutue; tutte le relative competenze, il personale e i patrimoni sono stati trasferiti al servizio sanitario nazionale, nelle sue varie componenti organizzative; per gli enti e le gestioni soppresse sono state attivate delle liquidazioni distinte con appositi commissari liquidatori, cui è poi subentrato l’Iged, ai sensi dell’art. 77, legge n. 833/1978[7]. Per quanto concerne il c.d. parastato, con la legge 20 marzo 1975, n. 70 sono stati soppressi di diritto (con la cessazione delle loro funzioni decorsi tre anni dall’entrata in vigore della legge) tutti gli enti pubblici, ad eccezione di quelli contenuti nell’art. 1 (enti territoriali e locali, enti pubblici economici, università, ipab, ecc.) o nella tabella allegata alla legge stessa (enti previdenziali, enti di promozione economica, enti scientifici di ricerca, ecc.). Infine, dopo l'istituzione delle regioni a statuto ordinario[8], sono stati soppressi tutti gli enti pubblici aventi competenza nelle materie trasferite o delegate alle Regioni, alle quali sono stati anche devoluti i rispettivi patrimoni, ad eccezione di quelli delle sedi centrali, che sono stati assegnati all’Iged, affinché provvedesse alla loro amministrazione. Negli anni ‘90, preso atto della lentezza delle operazioni di soppressione e di liquidazione, il legislatore è nuovamente intervenuto con l'art. 1 comma 40 della legge 24 dicembre 1993, n. 537; con questa norma è stata disposta la cessazione delle gestioni liquidatorie distinte, e cioè affidate a commissari liquidatori. Tutte le relative competenze sono state assegnate all’Iged, con facoltà di compiere qualsiasi atto di gestione, fare transazioni e rinunce ai crediti di onerosa esazione e determinare il prezzo e la procedura di alienazione dei beni patrimoniali degli enti, anche in deroga alle norme sull’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale dello Stato. L'Iged poteva anche ricorrere alla procedura di riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, prevista dal regio decreto 14 aprile 1910, n.639. Successivamente, con l'art. 28 della l. 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002) è stata conferita una delega al Governo per l’emanazione (entro il 30 giugno 2002, ma il termine è stato poi più volte prorogato) di uno o più regolamenti ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri dell’Economia e delle Finanze e della Funzione Pubblica di concerto con il Ministro interessato, per individuare “gli enti pubblici, le amministrazioni, le agenzie e gli altri organismi ai quali non siano affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale, finanziati direttamente o indirettamente a carico del bilancio dello Stato o di altri enti pubblici, disponendone la trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto privato, o la fusione o l’accorpamento con enti o organismi che svolgono attività analoghe o complementari, ovvero la soppressione e messa in liquidazione”. Con la stessa norma sono stati esclusi - da trasformazioni o soppressioni - enti, agenzie, istituti ed altri organismi pubblici che gestiscono la previdenza sociale, o sono essenziali per le esigenze di difesa e di sicurezza, o svolgono funzioni di prevenzione e vigilanza per la salute pubblica. La liquidazione degli enti è stata affidata all’Iged, con le modalità stabilite dalla legge n. 1404/1956. Il già richiamato decreto legge 15 aprile 2002, n.63, convertito dalla legge 15 giugno 2002, n.112, ha introdotto (con l'art. 9) delle importanti innovazioni, con l'obbiettivo di snellire ed accelerare ulteriormente le procedure di soppressione e liquidazione degli enti pubblici: la definitiva soppressione degli enti pubblici di cui alla legge 4 dicembre 1956, n. 1404; la possibilità che gli immobili degli stessi enti possano essere alienati mediante cartolarizzazione; il versamento dei proventi delle vendite degli immobili e di ogni altra somma derivata e derivante dalla liquidazione all’entrata del bilancio dello Stato; l’individuazione, da parte del Ministero, delle liquidazioni gravemente deficitarie per le quali si fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa, ovvero delle liquidazioni per le quali è opportuna che la gestione liquidatoria resti distinta, rispondendo delle passività lo Stato nei limiti dell’attivo della singola gestione. L'elemento di maggiore novità, introdotto in sede di conversione del decreto legge 63/2002, e che di fatto ha completamente cambiato l'intero quadro procedimentale delle liquidazione degli enti pubblici, è consistito, come già accennato, nella possibilità di affidare la gestione della liquidazione e del contenzioso ad una società direttamente o indirettamente controllata dallo Stato, individuata in deroga alle norme di contabilità generale (ferma restando in capo al Ministero la titolarità della funzione soppressiva). Con questa norma tutte le competenze in materia di liquidazione degli enti possono essere trasferite dall’Iged alla società così individuata (come è poi effettivamente avvenuto); la legislazione successiva sostanzialmente si è mossa nel solco di questa fondamentale innovazione nella materia della soppressione e liquidazione degli enti. Un'altra importante novità è intervenuta con la legge finanziaria dell'anno 2003 che, allo scopo di accelerare la soppressione degli enti pubblici, ha operato un'inversione logica nell'individuazione degli enti da sopprimere, accedendo ad un sistema “per esclusione”, consistente solo nella indicazione degli enti da conservare, e destinando alla soppressione tutti gli altri. A tale scopo il Governo era stato delegato ad emanare, entro il 30 giugno 2003 (termine poi più volte prorogato), uno o più regolamenti per individuare “gli enti ed organismi pubblici, incluse le agenzie, vigilati dallo Stato, ritenuti indispensabili in quanto le rispettive funzioni non possono più proficuamente essere svolte da altri soggetti sia pubblici che privati, disponendone se necessario anche la trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto privato, ovvero la fusione o l’accorpamento con enti o organismi che svolgono attività analoghe o complementari”. Scaduto detto termine, gli enti, organismi ed agenzie per i quali non fosse stato adottato alcun provvedimento, venivano di diritto soppressi e posti in liquidazione[9]. Con la legge finanziaria per il 2007 (l. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 483-487) il comma 1 dell’art. 28 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, è stato modificato, con l'ulteriore proroga al 30 giugno 2007 del termine per l’emanazione da parte del Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione – con il concerto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro interessato – del decreto sul riordino, la trasformazione degli enti ed organismi pubblici e di strutture amministrative pubbliche sulla base dei criteri ivi specificati (fusioni di enti similari, trasformazioni in soggetti di diritto privato, garanzia dello Stato solo nei limiti dell'attivo della liquidazione, ecc.). La stessa legge finanziaria (art. 1, commi 482-484) ha legato a queste norme in materia di soppressione anche precisi obbiettivi di riduzione dell’indebitamento netto dello Stato. Inoltre l'Iged è stato soppresso dal 1 gennaio 2007 ed il relativo personale destinato ad altre attività del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. La scelta della società affidataria delle operazioni di liquidazione degli enti, prevista in origine dall’art. 9, comma 1 bis della legge n.112/2002, effettuata con determinazione del Ragioniere Generale dello Stato del 17 dicembre 2002, è caduta sulla Fintecna, che per statuto ha ad oggetto l’assunzione e la gestione di partecipazione di società o di enti in genere, ivi compresi quelli in stato di liquidazione operanti in Italia ed all’estero nei settori industriali, immobiliari e dei servizi, nonché il compimento di ogni altra attività connessa, anche afferente a processi di liquidazione. La convenzione è stata sottoscritta due anni dopo, e cioè il 27 settembre 2004, e quindi approvata con decreto di pari data del Ragioniere Generale dello Stato (registrato dalla Corte dei Conti il 7 dicembre 2004). In data 8 novembre 2005 è stato sottoscritto un atto aggiuntivo (approvato con decreto di pari data del Ragioniere Generale dello Stato, registrato dalla Corte dei conti il 5 dicembre 2005) di recepimento delle modifiche legislative nel frattempo intervenute; l’assunzione del servizio da parte di Fintecna è quindi avvenuto con decorrenza dal 1° gennaio 2006[10]. All'atto del passaggio delle competenze dall'Iged a Fintecna, la situazione complessiva presentava 694 gestioni liquidatorie chiuse al 31 dicembre 2005, delle quali ben 344 erano casse mutue di malattia o gestioni scaturite dalle riforme sanitarie degli anni 1977-78, mentre 72 erano i consorzi idraulici o agrari. Dai dati contenuti nella relazione della Corte dei Conti del 24 luglio 2007[11], emergono alcuni elementi di particolare interesse: innanzitutto l'andamento della tempistica delle procedure di liquidazione, giudicata eccessivamente prolissa, a causa della complessità ed onerosità delle operazioni di inventariazione dei beni, della individuazione delle partite creditorie e debitorie, della gestione delle posizioni dei lavoratori (con tutte le connesse questioni inerenti la posizione lavorativa, la qualifica, i livelli, gli adempimenti previdenziali). Infatti nei primi 30 anni di attività dell'ufficio speciale liquidazioni (1957-1987) sono stati emanati solo 58 decreti di chiusura di gestioni e si sono avuti molti anni (addirittura ben 20) nei quali non ne è stato emanato alcuno o ne è stato emanato solo uno. La Corte dei Conti ha messo l'accento sulla difficoltà di valutare i cinquant'anni di attività dell'Iged, in rapporto alla complessiva area della pubblica amministrazione. Basti pensare che l’Istat (Annuario 2006) conteggia in Italia 15.580 istituzioni pubbliche, tra le quali annovera 321 enti sanitari, 28 enti previdenziali, 6.630 “altre istituzioni pubbliche”[12]. Alle lungaggini procedurali della soppressione hanno di certo contribuito anche le oscillanti vicende legislative, che hanno portato a normative dapprima caratterizzate dalla puntuale individuazione degli enti da sopprimere, quindi a meccanismi di “soppressione per esclusione” con la compilazione di elenchi di enti sottratti alla cancellazione; infine, da ultimo, il già richiamato art. 26 del d.l. 112/2008, denominato “taglia enti”, ha previsto la soppressione degli enti con un organico inferiore a cinquanta unità. Come già accennato, fra le principali ragioni dell'eccessivo allungamento dei tempi della liquidazione di enti pubblici, è da considerare in primo luogo la definizione del trattamento economico, giuridico e previdenziale del personale da essi proveniente. Si tratta in genere di pronunce dell’autorità giudiziaria (ordinaria, amministrativa o contabile) emesse a conclusione di vertenze legali già pendenti o instaurate nel corso delle procedure liquidatorie; dell'entrata in vigore di ccnl con effetti retroattivi, con le conseguenti istanze di riconoscimento di diritti o di richiesta di certificazioni per nuove posizioni giuridiche, economiche e previdenziali; di ricostruzioni di carriera, liquidazioni di equo indennizzo, indennità di fine rapporto, accessori per ritardato pagamento, e così via.; ed infine degli adempimenti di natura previdenziale, a causa dei quali al 31 dicembre 2006 risultavano ancora 11.000 le posizioni previdenziali da trasferire all’Ipdap e 4.500 da trasferire all’Inps. Fintecna stimava nel 2006 la pendenza di circa 19.000 pratiche di ricongiungimenti previdenziali, trasferimento di tfr, vertenze e rivendicazioni varie; mentre l’Iged calcolava (dato 2006) oneri complessivi e conseguenti per circa 370 milioni di euro. Particolarmente ampio è il contenzioso pendente, costituito soprattutto da controversie promosse da ex dipendenti degli enti disciolti. Le gestioni liquidatorie trasferite al 1° gennaio 2006 a Fintecna sono state 148, di cui 135 “domestiche” e 13 “distinte”; nel corso del 2006 sono state chiuse 34 liquidazioni “domestiche” e 4 liquidazioni “distinte”. Al 31 dicembre 2006 risultavano quindi ancora in corso di liquidazione 101 gestioni “domestiche” e 9 “distinte”. Tra le gestioni “domestiche”, la Corte dei Conti[13] ha accertato che oltre la metà di esse riguarda casse o gestioni mutue di malattia (con enti di notevoli dimensioni, come l’Enal, l’Enaoli, l’Enalc, l’Enpi, la Gescal, l’Inadel, l’Inam, l’Inapli, l’Incis, l’Iniasa; i relativi provvedimenti di soppressione risalgono agli anni '70). Complessivamente, in mezzo secolo sono stati soppressi ed estinti 732 enti pubblici. Ulteriori modifiche alla normativa generale in materia sono state inserite anche nella finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, nr. 244, art. 2, commi 17-21), dove è stata prevista la riduzione del numero delle comunità montane, attraverso una specifica attività legislativa delle Regioni, la cui inerzia viene sanzionata con una serie di soppressioni ed esclusioni automatiche (art. 3 comma 20). Inoltra, il comma 21 stabilisce che “le regioni provvedono a disciplinare gli effetti conseguenti all’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 17, 18 e 20 ed in particolare alla soppressione delle comunità montane, anche con riguardo alla ripartizione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge. Sino all’adozione o comunque in mancanza delle predette discipline regionali, i comuni succedono alla comunità montana soppressa in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto, anche processuale, ed in relazione alle obbligazioni si applicano i princìpi della solidarietà attiva e passiva. Inoltre i commi 33 e 34 dell'art. 2 contengono ulteriori norme di indirizzo allo Stato ed alle Regioni, affinché nell'ambito dell'art. 118 della Costituzione, provvedano all’accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Anche i comuni e le province (comma 34) provvedono alla soppressione degli enti, agenzie ed organismi, comunque denominati, istituiti dai medesimi enti locali nell’ambito della rispettiva potestà regolamentare e titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle svolte dagli enti locali medesimi. Il comma 634 dell'art. 2 ripropone ancora una volta il mandato al Governo (nel termine di 180 giorni, poi modificato nel 31 dicembre 2008: cfr. l'art. 26 del d.l. nr. 97 del 3 giugno 2008, convertito nella legge 6 agosto 2008 nr. 133) per l'emanazione di regolamenti volti a riordinare, sopprimere e mettere in liquidazione enti ed organismi pubblici nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) fusione di enti, organismi e strutture pubbliche comunque denominate che svolgono attività analoghe o complementari, con conseguente riduzione della spesa complessiva e corrispondente riduzione del contributo statale di funzionamento; b) trasformazione degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato, ovvero soppressione e messa in liquidazione degli stessi secondo le modalità previste dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404, e successive modificazioni, fermo restando quanto previsto dalla successiva lettera e), nonchè dall’articolo 9, comma 1-bis, lettera c), del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n. 112; c) fusione, trasformazione o soppressione degli enti che svolgono attività in materie devolute alla competenza legislativa regionale ovvero attività relative a funzioni amministrative conferite alle regioni o agli enti locali; d) razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di gestione e consultivi, e riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali almeno del 30 per cento, con salvezza della funzionalità dei predetti organi; e) previsione che, per gli enti soppressi e messi in liquidazione, lo Stato risponde delle passività nei limiti dell’attivo della singola liquidazione in conformità alle norme sulla liquidazione coatta amministrativa; f) abrogazione delle disposizioni legislative che prescrivono il finanziamento, diretto o indiretto, a carico del bilancio dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche, degli enti ed organismi pubblici soppressi e posti in liquidazione o trasformati in soggetti di diritto privato ai sensi della lettera b); g) trasferimento, all’amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle funzioni di enti, organismi e strutture soppressi. Col comma 636 dell'art. 2 della l. 244/2007, sono stati espressamente soppressi una serie di enti pubblici, indicati nell'allegato A[14], prevedendo altresì che con regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le procedure di cui ai commi 634 e 635, venga stabilita l’attribuzione delle funzioni degli enti soppressi; dette funzioni devono essere mantenute all’amministrazione che riveste primaria competenza nella materia; è inoltre disciplinata la destinazione delle risorse finanziarie, strumentali e di personale degli enti soppressi; inoltre il comma 640 ha soppresso l'art. 28 della l. 448/2001, ad eccezione dei commi 7,9,10 e 11. Adesso l’art. 26 (taglia enti) del d.l. 25 giugno 2008, nr. 112[15], recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, dovrebbe ridare nuovo slancio alla vasta azione di riduzione dell’area degli enti pubblici. Oltre al criterio di individuazione degli enti da sopprimere (basato sul dato della dotazione organica inferiore alle cinquanta unità), merita attenzione l’ultima parte della disposizione, che dispone la successione a titolo universale dell'ente soppresso, in ogni rapporto, anche controverso, con la contestuale acquisizione delle risorse finanziarie, strumentali e di personale, da parte delle amministrazioni vigilante ovvero, nel caso di pluralità di amministrazioni vigilanti, da quella titolare delle maggiori competenze nella materia che ne è oggetto. Ebbene il tema della successione, nelle vicende estintive degli enti pubblici, è di quelli più discussi e problematici. Senza qui richiamare i più autorevoli e diffusi orientamenti della dottrina e della giurisprudenza, occorre rilevare la nettezza delle scelte del legislatore, che espressamente prevede la successione a titolo universale delle amministrazioni vigilanti, nei confronti degli enti soppressi. Dal punto di vista procedimentale, questa disposizione si traduce nell’eliminazione (teorica) della soppressione con liquidazione, in favore della cosiddetta soppressione per incorporazione. Infatti la legge prevede (anche sotto il profilo processuale) la successione immediata in ogni rapporto, anche controverso. Un’opzione così netta del legislatore rischia però di scontrarsi con la vastità e la complessità delle vicende estintive delle persone giuridiche pubbliche, e pone diversi interrogativi: che succede, per esempio, quando il munus publicum dell’ente soppresso dovrebbe venir meno con la scomparsa dell’ente? Dalla lettera dell’art. 26 del d.l. 112/2008, sembra che questa ipotesi non possa più accadere: infatti le funzioni dell’ente soppresso verrebbero sempre traslate all’amministrazione conferitaria, anche quando in ipotesi lo Stato potrebbe rinunciare ad esercitarle, in nome di un diverso indirizzo politico e di un diverso approccio di regolamentazione o di disciplina di specifici settori economici, sociali, sanitari, istituzionali. Infatti, secondo la norma in questione, “le funzioni esercitate da ciascun ente soppresso sono attribuite all’amministrazione vigilante, ovvero, nel caso di pluralità di amministrazioni vigilanti, a quella titolare di maggiori competenze nella materia che ne è oggetto”. Non appaiono chiare nemmeno le refluenze sulla finanza pubblica che scaturiscono dalla generalizzazione del sistema della soppressione per incorporazione, che di fatto trasferisce immediatamente alle amministrazioni vigilanti tutte le obbligazioni dell’ente soppresso. Si tratta di profili teorici e pratici di notevole delicatezza, che certamente nella fase applicativa di questa recente disposizione si porranno all’attenzione della dottrina e degli operatori dell’amministrazione.   --- *** ---   [1] Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 2008, n. 147, Suppl. ordinario n. 152 e convertito, con modifiche, nella legge 6 agosto 2008 nr. 133 (in Gazzetta Ufficiale nr. 195 del 21 agosto 2008, suppl. ord. nr. 196). [2] Corte di Cassazione, sz. III, 5 aprile 2001 n. 5072: La successione fra enti pubblici non è regolata in via generale dall'ordinamento e, pertanto essa viene, di regola, disciplinata dalle singole leggi che la dispongono. Da ciò consegue, fra l'altro, che possa ipotizzarsi l'applicabilità dei principi civilistici solo in assenza di contrarie disposizioni relative alla singola vicenda successoria. [3] Le vicende successorie degli enti hanno luogo «secondo differenti modelli, regolati, per quanto riguarda gli enti privati, dalla normativa generale del codice civile e, per quanto riguarda gli enti pubblici, dalle disposizioni stabilite, volta a volta, dal legislatore» . Infatti «per gli enti pubblici la questione è più delicata e complessa, in quanto non soltanto manca una normativa generale, ma spesso neanche i provvedimenti che dispongono la soppressione del singolo ente contengono disposizioni suscettibili di univoca interpretazione» (Dalfino, La successione tra enti nel processo, Torino 2002). [4] L'obbligo è stato abrogato, a seguito della legge 14 gennaio 1994, n. 20. [5] Importo elevato a lire 20.000 dall’art. 12 del decreto legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito nella legge 26 aprile 1989, n. 155, ed a lire 200.000 dall’art. 47 ter della legge 22 marzo 1995, n. 85. [6] Cfr. in particolare il decreto legge 8 luglio 1974, n. 264, convertito nella legge 17 agosto 1974, n. 386; il decreto del Presidente della Repubblica 29 aprile 1977; la legge 29 giugno 1977, n. 349; la legge 23 dicembre 1978, n. 833. [7] La l. 833/1978 ha anche previsto che le disponibilità finanziarie delle gestioni liquidatorie debbano affluire in un conto corrente infruttifero di tesoreria, col quale il Ministro del Tesoro può disporre prelevamenti per la sistemazione delle singole liquidazioni e per la copertura di quelle deficitarie. [8] Cfr. la legge 22 luglio 1975, n. 382 e il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. [9] Ai casi di esclusione dalle procedure di soppressione e liquidazione elencati dalla legge n.448/2001, la legge finanziaria del 2003 ha aggiunto gli organismi che svolgono compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale. [10] Nel periodo 1957-2005 durante il quale la Ragioneria Generale dello Stato, dapprima, come si è detto, attraverso l’ufficio liquidazioni e in seguito attraverso l’Iged, ha gestito le procedure di liquidazione degli enti pubblici, sono state prese in carico 827 gestioni: al 31 dicembre 2005, data di trasferimento di funzioni e competenze a Fintecna, ne erano state chiuse 694. Il dato comprende sia le cosiddette liquidazioni “domestiche”, cioè curate direttamente dall’Iged, sia le liquidazioni cosiddette “distinte”, in quanto affidate a commissari liquidatori esterni nominati con decreto del Ragioniere Generale dello Stato, e soggette, comunque, alla vigilanza da parte dell’Iged. Alla predetta data risultavano ancora in carico all’Iged 135 liquidazioni “domestiche” e 13 liquidazioni “distinte”. [11] Corte dei conti- Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Collegio I – Pres. G. Clemente, Rel.re M.Giordano – Delibera n. 18/2007/G, del 24 luglio 2007 – “Relazione concernente le misure adottate ed attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici disposta dall’art.28 della legge n.448/2001”. [12] Le restanti istituzioni sono costituite da: 23 ministeri, 20 regioni, 102 province, 8.101 comuni, 355 comunità montane. L’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, include tra le istituzioni pubbliche tutte le amministrazioni dello Stato (compresi istituti, scuole, aziende ed amministrazioni autonome), regioni, province, comuni, comunità montane e loro consorzi e associazioni, istituzioni universitarie, istituti autonomi case popolari, camere di commercio, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Aran, le agenzie del d. l.vo n.300/1999. [13] Cfr. Corte dei Conti- Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato – Collegio I – Pres. G. Clemente, Rel.re M.Giordano – Delibera n. 18/2007/G, del 24 luglio 2007, cit. [14] Il comma è stato però abrogato dall'art. 26 della l. 133/2008, di conversione del d.l. 112/2008, cit. [15] Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 2008, n. 147, Suppl. ordinario n. 152 e convertito, con modifiche, nella legge 6 agosto 2008 nr. 133, cit.   (pubblicato il 30.10.2008)