Sommario: 1. L’emergenza rifiuti nella regione Calabria - 2. I regimi commissariali e le ordinanze di necessità ed urgenza - 3. Gestione extra ordinem dell’emergenza e competenze regionali L’emergenza rifiuti nella regione Calabria La pronuncia in epigrafe si presenta di estremo interesse in quanto offre il destro per soffermarsi su alcuni, rilevanti aspetti del c.d. diritto pubblico dell’emergenza. Segnatamente, oggetto di attenta analisi sono le interferenze tra l’attività del commissario delegato e la competenza delle Regioni ad intervenire legislativamente nelle materie in cui si manifesta lo stato emergenziale nonché l’idoneità delle ordinanze, adottate dal regime commissariale, a fungere da parametro di riferimento per la declaratoria di illegittimità delle leggi regionali impugnate in via principale innanzi la Corte delle Leggi. Tuttavia, al fine di cogliere con puntualità il nucleo essenziale delle interessanti statuizioni di cui si compendia la sentenza, giova ripercorrere – sia pur succintamente – la vicenda fattuale da cui la stessa ha preso le mosse. A seguito di una grave crisi ambientale determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti,la Regione Calabria ottiene nel 1997 la declaratoria dello stato di emergenza con contestuale nomina di un commissario straordinario il quale, nell’esercizio del suo potere di ordinanza, provvede a disporre la realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro. Onde espletare però alcune verifiche di compatibilità ambientale,economica e tecnologica dell’impianto de quo, l’ente regionale approva una legge che ne sospende temporaneamente i lavori, derogando pertanto a quanto contemplato nell’ordinanza commissariale. Ineludibile si palesa l’approdo della vicenda innanzi alla Corte Costituzionale cui ricorre in via principale lo Stato lamentando l’illegittimità della citata legge regionale per aver di fatto vanificato gli interventi posti in essere dal Commissario per l’emergenza e, per l’effetto, violato i principi fondamentali posti dall’art.5 della legge n.225/1992 che autorizza l’esercizio in via provvisoria dei suoi poteri di ordinanza. Si costituisce la Regione deducendo dettagliatamente che: l’adozione delle ordinanze commissariali in difetto di ogni concertazione o codecisione violerebbe il riparto di competenze di cui all’art. 117,terzo comma, Cost. di talchè il provvedimento legislativo impugnato altro non sarebbe che una reintegrazione della potestà legislativa violata; la mancata osservanza dei requisiti in parola si risolverebbe nella illegittimità delle ordinanze de quibus che non potrebbero,dunque, assurgere a parametro di riferimento per dedurre l’illegittimità della legge regionale impugnata. I regimi commissariali e le ordinanze di necessità ed urgenza Delineata la vicenda fattuale sottesa alla pronuncia in commento, è opportuno ripercorrere l’itinerario motivazionale della Corte delle Leggi, si da poter trarre spunto per alcune significative considerazioni in subiecta materia. Le situazioni di emergenza legittimano lo Stato ad adottare – onde fronteggiarle efficacemente - specifiche ordinanze di necessità ed urgenza;siffatti interventi possono essere realizzati anche da un commissario ad hoc, nominato se del caso dal Presidente del Consiglio dei ministri ove si ravvisino pregnanti esigenze di unitarietà e semplificazione nella gestione dello stato emergenziale.: tanto è ricavabile dagli artt. 5 L. n.225/1992 e 107 del D.Lgs.112/1998 che rappresentano il compendio precettivo da cui la Corte muove nell’inquadramento della questione. Sotto questo profilo la Corte chiarisce alcuni aspetti afferenti la legittimazione del commissario, e quindi dello Stato, ad intervenire con specifici provvedimenti necessitati nella vicenda emergenziale sottoposta alla sua attenzione. In primo luogo, la materia della protezione civile – che viene in rilievo nel caso di specie – rientra nell’ambito della potestà legislativa concorrente ex art. 117,comma 3, Cost. sicchè la L. n.225/1992 ed il D.Lgs. 112/1998 si palesano come espressive di principi fondamentali – cui la Regione è tenuta a prestare ossequio - ove ricorrano peculiari ragioni di urgenza che giustificano un intervento unitario da parte dello Stato. Venendo in rilievo, inoltre, un’emergenza che si manifesta nel settore dei rifiuti, la legittimazione dell’intervento rinviene il proprio fondamento altresì nel dettato costituzionale posto che l’art.117, comma 2, lett.s) Cost., assegna la tutela dell’ambiente alla potestà legislativa esclusiva dello stato. E sul punto è ius receptum che l’intera gestione dei rifiuti si inscriva in quest’ultima. Se è vero,pertanto, che le ordinanze di necessità ed urgenza possono adottarsi anche in deroga ad ogni disposizione vigente (art.5, comma 4, Legge n.225/1992), non possono in ogni caso essere violati i principi generali dell’ordinamento giuridico. Ciò posto, sospendendo la realizzazione del termovalorizzatore, la Regione Calabria ha neutralizzato gli effetti delle ordinanze commissariali che rinvengono il loro fondamento giustificativo nella legge statale (L. n. 225/1992), concretando pertanto quella violazione dei principi fondamentali cui innanzi si è fatto cenno. Neanche può plausibilmente sostenersi - soggiunge la Corte – che l’adozione delle norme regionali de quibus rinvenga un proprio fondamento giustificativo nell’esigenza di reintegrare la potestà legislativa violata: le ordinanze di necessità ed urgenza sono emanate in attuazione di disposizioni di legge specifiche (L. n. 225/1992) sicchè sospenderne gli effetti ridonda in una lesione dei principi fondamentali espressi da queste ultime. Da ultimo, il Giudice delle leggi esclude che le ordinanze de quibus possano assurgere al rango di parametro interposto al fine di dedurre l’illegittimità della statuizione legislativa regionale impugnata in via principale. Più nel dettaglio, ed in senso antitetico rispetto ai petita della difesa regionale, le citate ordinanze non possono assumersi quale parametro della legittimità della legge regionale, non già perché illegittime in quanto adottate senza il rispetto delle procedure di concertazione contemplate dall’art. 107 del d.lgs.n.112/1998, bensì in quanto per definizione inidonee ex se a svolgere tale funzione. Invero, mentre in sede di giudizio principale possono essere dedotte censure inerenti ai rapporti tra le competenze legislative attribuite ai diversi livelli di governo, i profili afferenti l’illegittimità delle ordinanze di necessità ed urgenza possono formare oggetto di censure nelle competenti sedi giudiziarie ovvero anche innanzi alla Corte Costituzionale ma attraverso il ricorso per conflitto di attribuzione. Tanto rilevato, in difetto di una rituale impugnazione delle ordinanze nei termini e con le modalità previste dall’ordinamento, non è consentito alla Regione invocarne incidentalmente l’illegittimità nel giudizio in via principale interposto avverso una propria statuizione legislativa. Gestione extra ordinem dell’emergenza e competenze regionali Sin qui,dunque, l’iter motivazionale della Corte delle Leggi. Mette conto, a tal punto, far convergere l’attenzione su alcune suggestioni critiche che la pronuncia lascia senza dubbio affiorare, involgenti alcuni profili problematici degli strumenti predisposti dal nostro ordinamento, e segnatamente dal diritto pubblico, per gestire le situazioni di emergenza. Nella fattispecie concreta posta al vaglio della Corte - di stretta attualità in tale momento storico ed in diverse realtà regionali[1] - si pone il problema di definire i rapporti tra i poteri commissariali e le competenze della Regione nella gestione operativa di una situazione di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Un’accurata disamina critica della pronuncia in parola può muovere efficacemente da alcuni quesiti: la nomina di un commissario delegato alla gestione dell’emergenza comporta la totale esautorazione delle competenze regionali nella materia? nell’ipotesi di continua proroga dei regimi commissariali potrebbe configurarsi una lesione delle competenze regionali siccome costituzionalmente previste? Prima di entrare in medias res, conviene precisare che con il sintagma “emergenza” si allude ad una situazione pubblica pericolosa che richiede provvedimenti eccezionali[2]. Soltanto nel 1970 l’ordinamento giuridico italiano recepisce il concetto di “Protezione Civile” , inteso come complesso di attività concertate, in tempo di normalità, per la predisposizione degli interventi necessari a prevenire le calamità e, al loro verificarsi, per assicurare gli interventi di emergenza e di soccorso. Si trattò, nel 1970, prevalentemente di una affermazione di principi individuanti la necessità di coordinare le competenze dei diversi ministeri e di creare strutture permanenti di intervento; principi che,tuttavia, tardarono ad essere attuati[3]. La dimostrazione tragica e pratica della mancanza di una legislazione sull’emergenza che individuasse competenze e ruoli nella fase dei soccorsi, in quella della prima emergenza e nella ricostruzione, venne fuori in tutta la sua evidenza all’indomani terremoto del 23 novembre del 1980, che causò migliaia di morti nell’ Irpinia e vide i primi soccorsi arrivare nelle zone terremotate anche con tre giorni di ritardo. Sarà solo nel 1992, dodici anni dopo il terremoto campano, che la materia troverà una regolamentazione organica con la Legge n. 225 sull’istituzione del Servizio nazionale della protezione civile. Un riconoscimento, tardivo, ma importante, dell’esistenza, nel nostro ordinamento, di un vero e proprio “Diritto dell’ Emergenza”, atto a fronteggiare, con speciali modalità di azione e quasi sempre con apparati organizzatori diversi da quelli ordinari, eventi eccezionali (quali guerre, disordini, epidemie, calamità naturali ed altro) che non possono essere efficacemente gestiti con normali strumenti operativi. Un riconoscimento riscontrabile in tutti gli ordinamenti che abbiano raggiunto una certa evoluzione. Il grimaldello giuridico che ha definitivamente aperto le porte alle gestioni commissariali extra ordinem, è stata proprio la citata Legge n.225 del 24 febbraio 1992 sulla Protezione Civile, che nei casi più gravi di emergenza, come calamità naturali, catastrofi o altri eventi, prevede all’ art. 5 la possibilità che il Consiglio dei ministri deliberi lo “Stato di Emergenza”, conseguentemente al quale il Governo centrale può nominare un Commissario Delegato, che, nel quadro di quanto previsto agli art. 12,13,14,15 dalla legge medesima, concentra nel suo ufficio le competenze di regioni, province, prefetti e comuni, ed opera a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Tale disciplina non riguarda solo gli eventi calamitosi in atto, ma anche situazioni di pericolo comunque determinate (art. 5 comma 3); ciò in coerenza con lo spirito generale della legge, che non è solo quello di porre rimedio ai danni già prodotti, ma anche di prevenirli, assumendo come carattere prioritario la tutela dell’integrità della vita e dei beni, indipendentemente dalle cause e dalle responsabilità che hanno prodotto la situazione di danno o di pericolo[4]. Come riluce in modo chiaro, la legge, accogliendo una concezione piuttosto estensiva del ruolo della Protezione civile, ha avallato - nel contempo incentivandola – una prassi abnorme, concretantesi nell’adottare regimi commissariali derogatori, non solo nelle tradizionali ipotesi di pericolo (come calamità e catastrofi), ma anche in caso di situazioni a rischio determinate da inefficienza, imprevidenza e ritardi dei normali apparati amministrativi. Effetto principale di siffatta situazione è la creazione di una vera e propria area di assoluta irrilevanza di colpe e responsabilità degli organi amministrativi, in cui i commissariamenti, ai quali dovrebbe ricorrersi solo quale extrema ratio, vengono spesso ad impiantarsi sul territorio con il consenso, o addirittura su sollecitazione di quegli stessi organi che si vedranno poi privati delle loro funzioni (e responsabilità). Tale stato di cose ha innescato un congegno fortemente criticabile in virtù del quale i regime commissariali sono sempre meno straordinari, atteggiandosi vieppiù quali strumenti di gestione ordinaria della pubblica amministrazione; ove a ciò si aggiunga il fatto che la (eventuale) mancata realizzazione degli obiettivi posti alla gestione straordinaria sempre più si pone a fondamento del protrarsi dello stato di emergenza e della conferma dei poteri commissariali medesimi, ben si comprende come talvolta alcune specifiche disfunzioni dell’apparato amministrativo siano imputabili proprio agli strumenti astrattamente predisposti per porvi rimedio[5]. Ne deriva quasi un paradosso: l’inefficienza del regime commissariale ed il conseguente protrarsi dello stato di emergenza,anziché decretare la fine del commissariamento, ne assicura una possibile,infinita sopravvivenza. Venendo alla fattispecie oggetto della pronuncia, non è dubbio che la stessa possa rappresentare per certi aspetti un emblematica esemplificazione di quanto poc’anzi accennato atteso che lo stato di emergenza nella regione Calabria, dichiarato per la prima volta nel 1997, si è protratto ininterrottamente nel corso degli anni,sino ad essere da ultimo prorogato fino al 31 ottobre 2007. Addirittura giova osservare che, pur concluso lo stato di emergenza, il Presidente del Consiglio ha inteso,nondimeno, prorogare i poteri del Commissario delegato onde completare entro il mese di giugno 2008 tutte le iniziative ancora in corso di attuazione. Se pare assolutamente condivisibile – alla luce delle conclusioni della sentenza – che la legge regionale impugnata, disponendo la sospensione degli effetti delle ordinanze commissariali, abbia di fatto vanificato il ricorso agli strumenti extra ordinem del commissario[6], non possono tacersi alcune perplessità circa l’incidenza dell’anzidetta prassi abnorme (di continua proroga dei commissariamenti) sulle competenze delle Regioni. L’emergenza indica per definizione un fenomeno contingente e transeunte che giustifica – per tale limitato lasso temporale – il ricorso financo a strumenti eccezionali e derogatori quali la nomina del commissario delegato e l’adozione di provvedimenti derogatori dei principi dell’ordinamento[7]. Il fondamento di tale legittimazione sostitutiva si rinviene,tuttavia, nella legge ordinaria (L. n. 225/1992) e non già nella Carta Costituzionale che contempla soltanto la possibilità di un intervento surrogatorio nei casi di mancato rispetto di norme,situazioni di pericolo, od altre ipotesi elencate nell’ art.120 comma 2[8]. Con la differenza sostanziale,peraltro, che mentre la surrogazione ex art. 120 Cost. tende ad una più puntuale ed efficace applicazione della normativa ordinaria, al regime della protezione civile si fa ricorso per disattendere la legge,assegnando poteri forti ad un organo ( il commissario) investito di un certo compito. Orbene, è interessante sottolineare che sempre più spesso: si assiste ad una dilatazione dell’ambito applicativo della legge sulla protezione civile, le cui previsioni sono invocate per disciplinare anche situazioni di pericolo determinate da inefficienza, ritardi, ed incapacità dei normali apparati amministrativi; i regimi commissariali difettano quasi sempre di quel connotato della temporaneità che invece dovrebbe essere astrattamente loro consustanziale. Si è al cospetto,dunque, di un regime applicato al di là delle ipotesi contemplate ex lege; di un organo sempre meno temporaneo e sempre più compenetrato nell’amministrazione ordinaria (talvolta i commissari sono costituiti dagli stessi titolari degli organi sostituiti:Presidenti di regione, di provincia etc.); di frequenti ordinanze di emergenza[9] che realizzano una sostanziale disapplicazione del diritto vigente. Sulla scorta di quanto osservato è difficile negare che un tale stato di cose leda di fatto le competenze delle regioni e degli enti locali siccome costituzionalmente previste[10], almeno sotto il profilo del rispetto dei principi di sussisidiarietà e leale collaborazione propri del modello teorico di amministrazione affermatosi all’indomani della riforma del Titolo V(cfr. art.120 Cost.). La grande valorizzazione delle autonomie locali realizzata con la Riforma del 2001 si adombra di fatto svuotata nei contenuti – e quindi smentita nel suo significato - laddove sia costante ed abnorme il ricorso ad organi accentrati ed a poteri extra ordinem nella gestione degli interventi sul territorio.

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[1] In Campania, ad esempio, il problema dei rifiuti è diventato quasi endemico, come testimoniato dall’emanazione del D.L. 30 novembre 2005 n. 245, conv. in L.27 gennaio 2006 n. 21, che ha introdotto uno speciale regime processuale per l’impugnazione delle ordinanze “emergenziali” e dei consequenziali provvedimenti commissariali nonchè del recente D.L. 23 maggio 2008, n.90, conv. in L. 14 luglio 2008 n. 123 recante ulteriori misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania. [2] Il tema è evocato in: V.Angiolini, Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Cedam, Padova, 1986; A.Tarantino, La teoria della necessità nell’ordinamento giuridico.Interpretazione della dottrina di Santi Romano, Milano,Giuffrè, 1976;A.Pace, Problematica delle libertà costituzionali, (Lezioni), cap.III-IV, Padova, Cedam, 1984,p.144 e s.; Gerardo Morelli, La sospensione dei diritti fondamentali nello stato moderno,Milano,Giuffrè, 1966;R.Cavallo.Perin, Il diritto amministrativo dell’emergenza per fattori esterni all’amministrazione pubblica, in Dir.amm., n.4/2005 [3] L’elaborazione del concetto di emergenza, quale giustificazione teorica di poteri derogatori dell’ordine costituito, rinviene la sua genesi nei primi conflitti sociali di fine ‘800, per dirimere i quali si applicava la disciplina legale sullo stato d’assedio previsto dal codice penale militare di guerra. Il più noto tra i citati conflitti è quello ricordato dal nome del Gen.Bava Beccarsi per i fatti di Milano del 1898; dieci anni più tardi l’emergenza ritorna per uno stato d’assedio “civile”in occasione del terribile terremoto di Messina e Reggio Calabria del 1908, con applicazione anche in tal caso del codice penale militare di guerra e passaggio della giurisdizione penale ai tribunali militari. All’uopo, è conferente il richiamo a Santi Romano, Sui decreti legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e Reggio Calabria, in Riv.dir.pubbl., 1909, I, 257, poi in Scritti minori, vol.I, Giuffrè, 1950. [4] In tal senso chiaramente si esprime F.Salvia, Il diritto amministrativo e l’emergenza derivante da cause e fattori interni all’amministrazione, in Dir.amm.,4/2005. [5] Con un parallelismo storico sufficientemente convincente può sostenersi che il problema della gestione dell’emergenza nel nostro ordinamento evoca l’evoluzione della figura del dictator a Roma. Dapprima quest’ultimo si delineò come magistratura straordinaria,affidata ad organi speciali, per compiti determinati, da svolgersi entro ristretti limiti temporali; negli anni di crisi della Repubblica, si affievolì vieppiù il carattere della temporaneità e,dunque, della straordinarietà rispetto alle magistrature ordinarie si da porsi come solutus legibus ed a spingersi sino a sovvertire l’ordine costituito. [6] Con riferimento ad fattispecie analoghe la Corte Costituzionale già si era espressa nel senso che: “ vigente la situazione di emergenza, le Regioni non hanno alcun potere “straordinario” o “derogatorio” della legislazione in vigore né tantomeno sono legittimate a paralizzare gli effetti di provvedimenti specificamente indirizzati a fronteggiare una situazione di grave crisi ambientale ancora in atto”.Corte Cost. n. 284/2006; n. 82/2006 [7] Alla luce delle tesi maggiormente condivise la tollerabilità delle deroghe apportate dal c.d. diritto emergenziale è condizionata alla sussistenza di alcuni presupposti: 1) l’eccezionalità degli eventi; 2) incapacità degli strumenti ordinari di porvi rimedio; 3) temporaneità delle misure. [8] Alla luce della lettera dell’art. 120, comma 2, Cost. infatti “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni,delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica,ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,prescindendo dai confini territoriali dei governi locali […]” [9] Proprio il riferimento al principale effetto – diretto o indiretto – delle ordinanze de quibus, ossia quello di derogare a disposizioni di legge, ha innescato l’acceso dibattito dottrinal-giurisprudenziale in ordine alla loro possibile collocazione nel novero delle fonti del diritto. A fronte di una consolidata impostazione manualistica positivamente orientata in tal senso, molteplici si palesano gli argomenti volti a confutarla: a) l’impossibilità per il legislatore ordinario di assegnare ad esse la forza di legge poiché è assegnata dalla Costituzione ad un numero chiuso di atti; b) la sottoposizione di questi ultimi al particolare sindacato giurisdizionale della Corte Costituzionale (art. 134 Cost.), a cui si è costantemente ritenuto essere sottratte le ordinanze amministrative di necessità e urgenza. Ex multis: A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene,1989,75; A.Romano Tassone.Diritto amministrativo,a cura di Mazzarolli,Pericu, Romano,Roversi Monaco, Scoca, Monduzzi, 2005,61. In giurisprudenza mette conto rammentare: Corte Cost. n. 26 del 1961; Corte Cost. n. 14 del 1971; Corte Cost. n. 100 del 1987;Corte Cost. n. 127 del 1995 [10] Conclusione questa che pare potersi ricavare ex adverso anche dalle non poche decisioni in cui la Corte delle Leggi si è espressa sui rapporti tra emergenza e competenze regionali. Più in specie è consolidata l’affermazione onde:” l’emergenza non può giustificare un sacrificio illimitato dell’autonomia regionale: la salvaguardia delle attribuzioni legislative regionali viene garantita attraverso la configurazione di un potere di ordinanza, eccezionalmente autorizzato dal legislatore statale, ben definito nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio”. In termini: Corte Cost. n. 127/1995;n. 418/1992;

(pubblicato il 29.10.2008)

*)  Dott. Francesco Lemetre, dottorando di ricerca in Diritto Costituzionale nell'Università di Napoli Federico II