Il tema del contenuto
minimo del diritto di proprietà nella pianificazione
urbanistica (*)
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| Indice
1. Il quadro costituzionale – 2. Diritto di
proprietà e diritto comunitario: la Corte
di Giustizia – 2.1. La giurisprudenza CEDU
– 3. Potestà conformativa degli immobili.
La garanzia del contenuto minimo della proprietà.
– 3.1 Le previsioni informative del territorio
e della proprietà - 3.2 Le prescrizioni conformative
della proprietà.- 3.3. Le previsioni conformative
del territorio. I cosiddetti vincoli misti ad iniziativa
pubblica o privata. 3.4. Il piano strutturale e
operativo secondo al legislazione regionale. - 4
Il contenuto minimo della proprietà nella
legge statale. – 5. L’individuazione
di un principio fondamentale della materia in tema
di contenuto minimo
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1. Il quadro costituzionale
E’ noto che il tema del contenuto minimo
o essenziale del diritto di proprietà nell’ambito
della pianificazione urbanistica rimanda in primo
luogo all’interpretazione dell’art.42
cost. e dall’altro al rinvio dello stesso
articolo alla legge ordinaria cui spetta determinare
i modi di acquisto, di godimento del diritto ed
i limiti al fine di assicurarne la funzione sociale.
Che la formula adottata dal costituente abbia segnato
una svolta profonda rispetto allo statuto albertino
e comunque alla concezione ottocentesca della sacralità
ed inviolabilità della proprietà introducendo
il concetto di “funzione sociale” ad
indicare quindi una determinata funzionalizzazione
della proprietà in rapporto agli interessi
generali è altresì ampiamente noto.
Come è altresì assodato che la proprietà
non è più annoverata tra i diritti
inviolabili dell’uomo o del cittadino e rientri
invece, anche per il diritto comunitario, tra i
diritti fondamentali (e quindi non più assistita
dal carattere dell’inviolabilità)[1]
e per la nostra costituzione nell’ambito dei
rapporti economici. Di qui il nesso problematico
tra autorità e libertà che qualcuno
ha voluto declinare come proprietà e libertà
dell’individuo[2] nel quale si intrecciano
due profili. Da un lato la considerazione dello
spostamento della proprietà dal profilo individuale
a quello istituzionale che qualifica la proprietà
come condizione necessaria di un ordine politico
fondato sul mercato e la considera come diritto
di partecipazione alla vita economica. In questo
senso la “differenziazione” esistente
della garanzia della proprietà in ragione
della destinazione economico sociale di ciò
che ne costituisce l’oggetto: da qui le proprietà
e la disciplina dei suoi usi e non la proprietà.
Dall’altro il collegamento dell’art.42
con l’art.41 sul quale si fonda la costituzione
economica che vede la garanzia della proprietà
privata inserita in un complesso di valori individuali
e collettivi che ne determinano la funzione sociale
in rapporto alla soddisfazione di altri interessi
meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento.
Formula quella della funzione sociale (che riecheggia
l’utilità sociale delll’art.41)
considerata da Paladin[3] nuovissima sul piano normativo,
concetto-valvola capace d’incidere sulla tradizionale
concezione dell’istituto in parola e le forme
di tale incisione potranno variare a seconda dei
mutamenti della realtà sociale così
come rilevato dalla Corte cost che ritiene la mutevolezza
del diritto domenicale coerentemente con le convinzioni
e le richieste nell’attuale momento storico[4].
Delimitato così il quadro di riferimento
costituzionale la disciplina delle proprietà
è oggetto di riserva di legge così
come prevede il 2 co dell’art.42. E’
altresì noto che nell’ambito della
cultura giuridica si sono fronteggiate per lungo
tempo due interpretazioni che qui riassumo.
La prima che nel vigente ordinamento il legislatore
ordinario “fosse libero di trasformare e plasmare
la disciplina in questione a proprio piacimento
senza che si potessero desumere dalla Cost. garanzie
di sorta quanto al contenuto di leggi siffatte”[5].
In breve e per estremizzare la garanzia prevista
dal primo capoverso dell’art.42 si risolve
nella semplice riserva di legge. [6].
La seconda, che in realtà non è vero
che la Cost non disponga a sostegno della proprietà
privata alcuna garanzia di natura sostantiva suscettibile
di esser fatta valere dalla corte cost. A sostegno
della tesi vi è l’inciso dell’art.42
2 co che prevede che la proprietà è
riconosciuta e garantita dalla legge e che quindi
questa debba avere caratteristiche sue proprie che
non possono essere arbitrariamente disposte dal
legislatore. In altre parole la nozione di proprietà
non può risolversi in un dato puramente formale
[7].
Da quanto si è detto all’inizio circa
l’inserimento dell’istituto proprietario
nei rapporti economici e del ruolo della proprietà
specialmente nell’attuale economia di mercato
comunitario sembra ormai ineludibile ritenersi prevalente
tale seconda impostazione.
E’ noto che il problema che la dottrina e
la corte cost si sono trovati di fronte è
quello dell’insieme degli indici di riconoscibilità
e della fissazione dei parametri in applicazione
dei quali si possa verificare la costituzionalità
delle scelte legislative ordinarie.
La questione rimanda così al tema della relazione
ovvero della individuazione del cosiddetto contenuto
minimo o essenziale del diritto di proprietà,
ovvero di quello “zoccolo duro” della
proprietà che non possa essere scalfito e
quindi intangibile dalle leggi che in particolare
mirano alla sua conformazione.
In altri termini, il tema che si è sempre
posto all’attenzione del giudice delle leggi
è se il collegamento tra “i limiti
allo scopo di assicurarne la funzione sociale”
ed il contenuto minimo del diritto di proprietà
possa arrivare allo svuotamento del contenuto del
diritto stesso, ad annullarlo, ad incidere sul godimento
del bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile
in rapporto alla destinazione inerente il bene stesso
o determinando il venir meno o una penetrante incisione
del suo valore di scambio[8]
E’ ormai di comune condivisione che della
proprietà si debba parlare al plurale ognuna
delle quali viene riguardata in vista della peculiare
conformazione datane dal legislatore; ne discende
che il tema riguarda i rispettivi contenuti minimi
diversi gli uni dagli altri, e che questi ultimi,
in rapporto alla persistenza di un qualche diritto
di godere e disporre il bene, non possano che fare
riferimento a determinate categorie di posizioni
proprietarie ed al loro specifico regime.[9]
2. Diritto di proprietà e giurisprudenza
comunitaria: la Corte di Giustizia
L’art 295 del Trattato lascia del tutto
impregiudicato il regime di proprietà esistente
negli stati membri. Potrebbe sembrare, quindi, che
l’ordinamento comunitario – almeno inizialmente
– non abbia inciso sulla regolazione pubblicistica
della proprietà privata. L’impostazione
tradizionale dell’ordinamento degli stati
membri poggia sul rapporto tra beni, interessi e
situazioni soggettive esclusive e quindi pone al
centro il rapporto di appartenenza di una res
ad un soggetto, in quanto tale cosa sia idonea a
soddisfare un interesse del soggetto stesso riconosciuto
e protetto dal diritto. I beni, in tal senso, rilevano
per il loro valore d’uso e solo in
un momento logicamente successivo per il loro valore
di scambio.[10] L’ordinamento comunitario,
al contrario, fondando la sua legittimazione sulla
costruzione del mercato considera essenzialmente
il valore di scambio dei beni più
che il loro uso. Questa divaricazione iniziale,
tuttavia, è stata mitigata, da un lato, dal
riconoscimento dei diritti fondamentali della persona
nel diritto comunitario – tra i quali la proprietà
[11]– dovuto al progressivo ampliamento del
novero delle materie sottoposte al controllo degli
organi dell’Unione e delle competenze normative
a questa riservate; dall’altro dall’espresso
richiamo nell’Atto unico europeo alla CEDU
(Convenzione europea dei diritti dell’uomo)
dapprima e successivamente con il Trattato del 2004[12]
alla Carta europea dei diritti fondamentali ove,
per il tema della proprietà, vengono introdotte
disposizioni di maggiore spessore in tema di riconoscimento
e tutela.
Attraverso il diritto derivato (regolamenti, direttive)
la Comunità ha quindi inciso sulla configurazione
del diritto di proprietà come nel caso della
proprietà letteraria, industriale agraria,
dei beni culturali, della multiproprietà,
dell’ambiente, etc. il che ha permesso alla
Corte di Giustizia di mettere sotto osservazione
la violazione del diritto di proprietà inteso
come diritto fondamentale della persona appartenente
al novero delle libertà economiche in rapporto
alla tutela dei valori fondamentali dell’ordinamento
europeo. In questi casi la Corte di Lussemburgo
ha considerato legittima una restrizione della posizione
individuale proprietaria in virtù di obiettivi
d’interesse generale perseguiti dalla Comunità
e sempre che sia rispettato il principio di proporzionalità
del sacrificio imposto rispetto al risultato conseguito.
La sentenza Nold del 1974[13] costituisce l’incipit
di questa riconsiderazione del diritto di proprietà
inteso come libertà economica che tuttavia
non costituisce prerogativa assoluta ma dev’essere
considerato in virtù della sua funzione sociale,
pertanto ne sono ammesse restrizioni giustificate
dal perseguimento di obiettivi e finalità
d’interesse generale fissate dalla comunità.
In questo caso, va osservato, la funzione sociale
non è intesa come limite al mercato (come
nelle costituzioni economiche degli stati membri)
ma assume una connotazione diversa “a favore”
delle libertà del mercato.
Anche la sent Hauer del 1979[14] giustifica la restrizione
di un particolare uso del bene (in questo caso della
coltura di un vigneto in area agricola) poiché
questa comunque lascia impregiudicati altri utilizzi
economici della cosa, e la compressione della posizione
individuale è giustificata dall’esigenza
di garantire obiettivi d’interesse generale
della politica agricola europea.
In breve il diritto di proprietà individuale
cede il passo alle esigenze del mercato e della
concorrenza in particolari settori regolati dall’ordinamento
comunitario.
Rispetto al tema che ci interessa, la giurisprudenza
della Corte di giustizia di fronte alle limitazioni
del diritto è meno attenta alla questione
del contenuto minimo o essenziale ragionando in
termini di proporzionalità e di obiettivi
conseguiti dalla disciplina che si contesta. La
sproporzione delle misure adottate è il metro
attraverso il quale verificare se la sostanza stessa
del diritto venga negata.
2.1 La giurisprudenza della CEDU
In realtà questa impostazione tesa soprattutto
alla protezione delle libertà del mercato
trova un contemperamento sostanziale nelle diverse
disposizioni comunitarie che si sono succedute nel
tempo e originano dalla CEDU e che riguardano i
diritti fondamentali della persona e le loro garanzie
sulla base delle quali si è sviluppata una
notevole giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo.
Il trattato costituzionale che ha recepito il catalogo
dei diritti fondamentali della carta di Nizza[15]
all’art.II-77 sul “Diritto di proprietà”
prevede che ogni individuo ha il diritto
di godere della proprietà dei beni che ha
acquistato legalmente, di usarli, di disporne
e di lasciarli in eredità. Nessuno può
essere privato della proprietà se non per
causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi
previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo
utile di una giusta indennità per la perdita
della stessa. L'uso dei beni può essere regolato
dalla legge nei limiti imposti dall'interesse generale.
Nell’art.52 sulla “Portata dei diritti
garantiti” si afferma da un lato che Eventuali
limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà
riconosciuti dalla presente Carta devono essere
previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale
di detti diritti e libertà e dall’altro
che, nel rispetto del principio di proporzionalità
possono essere apportate limitazioni solo laddove
siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità
di interesse generale riconosciute dall'Unione o
all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà
altrui. Anche se si tratta di un enunciato che
non è ancora in vigore riflette il cambiamento
progressivo delle istituzioni comunitarie nei confronti
della disciplina della proprietà privata.
E’ comunque costante nella giurisprudenza
comunitaria il richiamo alle tradizioni costituzionali
comuni ai paesi membri, ai trattati internazionali
e all’art.1 del protocollo allegato alla CEDU
cui gli stati membri hanno aderito, di cui occorre
tener conto nell’ambito del diritto comunitario.
Dalla giurisprudenza della CEDU in tema di proprietà
immobiliare si ricavano alcune indicazioni estremamente
utili per una riflessione complessiva nel nostro
ordinamento sull’esistenza di un contenuto
minimo o essenziale del diritto di proprietà
nella pianificazione urbanistica di cui diremo e
che si discostano dall’interpretazione della
corte di giustizia, poiché la CEDU sembra
concentrare la propria attenzione sull’uso
del bene e non sul suo valore di scambio .
In breve, la Corte afferma che ogni persona ha diritto
in generale al rispetto dei suoi beni; ne consegue
da ciò il divieto di indebite ingerenze
da parte del potere pubblico nel godimento dei beni
privati che non siano giustificate alla luce dell’interesse
pubblico. Ma qui si opera un salto di qualità
poiché si introducono due criteri. Il primo
che l’interesse pubblico sia comparabile con
il sacrificio imposto al privato, il secondo –
sulla base dei principi della convenzione –
che l’interesse pubblico speculare al privato
sia concreto ed effettivo pena la sua soccombenza
virtuale rispetto a quello privato. Questa impostazione
ci porta a dire che nella sua giurisprudenza la
corte Europea ha contribuito ad individuare un contenuto
minimo del diritto di proprietà, ovvero una
soglia al di là della quale tale contenuto
minimo appare irrimediabilmente compromesso. E come
abbiamo visto essa ha introdotto i criteri di comparabilità
tra interesse pubblico e sacrificio del privato,
il carattere effettivo e concreto (nonchè
attuale) del primo. Ma l’articolo in discorso
parla anche di proporzionalità delle limitazioni
che rispondano a finalità d’interesse
generale riconosciute dall’Unione. Si tratta
dei parametri utilizzati dalla Corte di giustizia
prima richiamati. Come conciliare le due tecniche
interpretative? In realtà non vi è
contraddizione poiché il giudizio di proporzionalità
dovrebbe operare esclusivamente nell’area
sovrastante la garanzia del livello minimo della
tutela del diritto concreto ed effettivo.
Questi orientamenti della Corte di Strasburgo hanno
rilevanza non tanto nel caso dell’espropriazione
per pubblica utilità, ma nei casi dell’espropriazione
di valore che non si traduce necessariamente in
una privazione della proprietà, ma comporta
un forte ridimensionamento delle facoltà
in capo al proprietario e quindi di una espropriazione
di fatto. Si tratta di casi in cui non vi è
equilibrio tra interesse pubblico e sacrificio imposto
al privato o di casi in cui il comportamento dell’autorità
rende per un lungo lasso di tempo aleatorio o incerto
il diritto di proprietà senza possibilità
di soluzioni edificatorie alternative. In breve,
quindi è censurabile l’ingerenza e
la durata della compressione proprietaria.
3. Potestà conformativa degli immobili. La
garanzia del contenuto minimo della proprietà
Dall’analisi delle disposizioni dell’ordinamento
comunitario emerge che il tema della garanzia del
contenuto minimo del diritto di proprietà
non è un “fantasma” ma costituisce
un dato normativo cui la giurisprudenza comunitaria
fa espresso riferimento nei giudizi nei quali rientra
il tema del rispetto dei diritti fondamentali,
Nel caso italiano – che non si discosta da
quello di altri paesi della comunità –
il tema del contenuto minimo si pone in rapporto
con il potere pubblico di conformazione degli immobili
che si esprime attraverso la pianificazione urbanistica.
Tale potere – come già ricordato –
deriva da espressa riserva di legge, ma è
noto che la dottrina prevalente ha sempre sostenuto
che tale potestà è ritenuta dotata
di eccessiva discrezionalità (nell’an
e nel quomodo)[16] determinando così
un sistema iniquo ed arbitrario rispetto ai proprietari
incisi dai comandi pianificatori, mentre per il
principio di legalità sostanziale la legge
dovrebbe dettare precise prescrizioni e limiti contenutistici
per la definizione dei poteri amministrativi, il
che non è mai avvenuto, nonostante le posizioni
espresse dalla Corte Cost. nella sent.38/66. La
tesi ormai consolidata è che nel sistema
della pianificazione – così come delineato
dal legislatore – non sia assicurato il rispetto
del contenuto minimo del diritto non essendo individuati
adeguati indici di riconoscibilità che confermino
la persistenza (garanzia) d’un qualche diritto
di godere e disporre del bene.
In realtà, come vedremo oltre, la legislazione
statale in materia con varie disposizioni nel tempo
ha, a nostro avviso, individuato un contenuto minimo
inattaccabile e lì dove ciò non è
avvenuto – esemplare è il caso dei
vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione
– è intervenuta la Corte costituzionale
che ha individuato delle garanzie di natura sostantiva
dirette a sanare l’incostituzionalità
della disciplina statale.
Non si può dire, tuttavia, che emerga dalla
legislazione un quadro organico dell’istituto
poiché questo deve misurarsi con la potestà
pianificatoria della pubblica amministrazione e
con il sistema dei piani urbanistici che attraverso
le prescrizioni conformative del territorio e della
proprietà[17] tendono spesso a rimettere
in discussione la garanzia del contenuto minimo
del diritto.
In sostanza, se è pur vero che ogni trasformazione
del territorio è soggetta ad una regola di
piano, si tratta di verificare se nella disciplina
statale vigente sia già rintracciabile una
garanzia del rispetto del contenuto minimo della
proprietà nell’ambito della pianificazione
urbanistica.
E la questione assume particolare rilevanza
proprio perché le Regioni, cui spetta il
potere concorrente in materia urbanistica, specie
nelle ultime leggi regionali di riforma del governo
del territorio e in assenza di una disciplina di
principi, tendono ad obliterare la garanzia del
contenuto minimo del diritto di proprietà
nei processi di pianificazione.
3. 1 Le previsioni conformative del territorio
e della proprietà
Anche per la proprietà immobiliare (all’interno
della quale rientra quella edilizia) è possibile
ricorrere all’individuazione di categorie
omogenee di beni come negli altri casi in cui il
legislatore ha individuato una determinata disciplina
delle proprietà in ragione della destinazione
economico sociale delle specifiche categorie di
beni oggetto di regolamentazione.
Nel sistema della pianificazione urbanistica le
prescrizioni conformative del territorio e quelle
conformative della proprietà dovrebbero corrispondere
a due diverse categorie omogenee di beni –
il cui regime giuridico è in via generale
differente, mentre dev’essere omogeneo tra
i beni della stessa categoria – in ordine
alle quali è possibile operare uno scrutinio
attento al fine di verificare se il contenuto delle
disposizioni in esse contenute sia rispettoso o
meno del contenuto minimo del diritto di proprietà.
Le prime, come è noto, conformano il territorio
nel senso che riconoscono alle aree ricomprese un
determinata edificabilità complessiva ma
ne rinviano l’attuazione a successivi atti
di pianificazione d’iniziativa pubblica o
privata.
Le seconde conformano la proprietà e quindi
esprimono la definitiva destinazione d’uso
delle aree interessate senza ulteriori margini di
apprezzamento discrezionale da parte della P.A.
o dei privati.
La riunificazione degli atti di pianificazione in
due categorie omogenee di previsioni, alla prova
del tempo, mostra che specie per quelle conformative
del territorio ci si trova di fronte a fattispecie
disomogenee che creano disparità di trattamento
tra proprietari con il risultato, da un lato, di
disciplinare diversamente situazioni uguali in contrasto
con il principio d’uguaglianza dell’art.
3 Cost. e, dall’altro, di incidere in modo
penetrante sul valore di scambio dei beni o di renderli
sostanzialmente inutilizzabili.
3.2 Le prescrizioni conformative della proprietà
Partiamo dalle prescrizioni conformative della
proprietà che presentano contorni più
sfumati. Si tratta di prescrizioni che determinano
il contenuto giuridico dei beni in forma definitiva
ma in molti casi tendono a conservare lo status
quo non consentendo di utilizzare in senso edilizio
il bene immobile il che porrebbe il rispetto del
contenuto minimo del diritto di proprietà.
Si sostiene – per seguire il ragionamento
della Corte Cost. n.55/68 – che queste costituiscono
limitazioni di tipo particolare che creano una situazione
di differenziazione tra proprietari oltre la normale
tollerabilità ed in quanto tali rientrerebbero
nella cosiddetta categoria dei vincoli “sostanziali“
configurandosi un caso di espropriazione di valore
e come tale soggetta ad indennizzo.I casi più
comuni nei piani regolatori tradizionali sono quelli
nei quali ai fini dell’equilibrio urbanistico
della zona si prevede che determinate aree siano
oggetto di prescrizioni a verde privato (finalizzato
cioè al mantenimento di spazi verdi o giardini
di uso privato) o di conservazione del tessuto edilizio
esistente, anche se è discutibile in questo
caso che si possa parlare di vincolo sostanziale
poiché gli immobili interessati avrebbero
già espresso una loro edificabilità.[18]
Più recentemente, in alcuni piani urbanistici
– interpretando l’art.7 2 co n.5) della
legge urbanistica fondamentale sono previste prescrizioni
conformative della proprietà equiparabili
a vincoli “sostanziali” per salvaguardare
aree inedificate di naturale ambientale, fuori dalla
tipologia dei vincoli morfologici, trovando il sostegno
della giurisprudenza amministrativa che ha ritenuto
rientrare nel potere di gestione in chiave urbanistica
del territorio, valutazioni discrezionali che privilegino
la qualità della vita, anche in parti del
territorio comprensive di beni immobili non aventi
le caratteristiche intrinseche e peculiari che ne
comportino livelli sovraordinati di tutela arrivando
a sostenere che l’esercizio del potere
di conformazione urbanistica è compatibile
con la tutela paesistica, trattandosi di forme complementari
di protezione preordinate a curare con diversi strumenti
distinti interessi pubblici. [19]. Il che non
escuderebbe, tuttavia, se le previsioni sono a titolo
particolare, il problema dell’indennizzo incidendo
sul godimento del ben tanto profondamente da renderlo
inutilizzabile.
3.3 Le previsioni conformative del territorio
Assumono invece particolare carattere problematico,
forse perché poco indagate nella loro complessità,
le prescrizioni conformative del territorio sulle
quali vorremmo concentrare la nostra attenzione.
Queste non negano la potenzialità edificatoria
dell’area, riconoscendone un’effettiva
valorizzazione, ma ne “sospendono” l’attuazione
subordinandola ad un’attività dell’amministrazione,
incerta nel tempo e nei modi. Tipico il caso dei
piani d’iniziativa pubblica – oggi recessivi
a favore di piani attuativi negoziati – ove
non è previsto un termine per provvedere
da parte della P.A. aggravato ora anche dalla posizione
della giurisprudenza amministrativa[20] che considera
i vincoli di rinvio aventi valore a tempo indeterminato,
riguardando intere zone o categorie di proprietari,
“sempre che il proprietario possa continuare
ad utilizzare il bene”.
Ma anche quando le modalità – attraverso
le quali si dà luogo alla formazione della
pianificazione attuativa – sono ad iniziativa
dei privati, questa è ancorata o al consenso
di tutti i proprietari (piano di lottizzazione)
o ai 2/3 degli stessi sulla base dell’imponibile
catastale (il comparto), salvo prevedere, in via
successiva, che verificatane l’impraticabilità,
questi ultimi possono ottenere da parte del comune
l’esproprio a loro favore delle aree dei resistenti.
Si può certamente affermare che, in tali
casi, la funzione sociale, come “vincolo di
scopo” risponde all’esigenza dell’unitaria
trasformazione del territorio al fine di evitare
una frammentazione del disegno pianificatorio, ma
questo pone, comunque, il problema della garanzia
del contenuto minimo del diritto, poiché
il fattore tempo può rivelarsi talmente determinante
da porre in aperta contraddizione quel rapporto
d’integrazione – cui dovrebbe sovrintendere
la riserva di legge – tra due funzioni concorrenti:
la libertà d’iniziativa economica e
la funzione sociale della proprietà.
3.4 I cosiddetti vincoli misti ad iniziativa pubblica
o privata
A tali fattispecie va aggiunta anche quella
più recente dei cosiddetti vincoli misti
ad iniziativa pubblica o privata che rientrano a
pieno titolo nelle prescrizioni conformative del
territorio[21].
Il riferimento è a quella costruzione giurisprudenziale
– inaugurata dalla sentenza n. 179/1999 della
Corte Costituzionale – che ha considerato
al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo
i “vincoli” «che importano
una destinazione (anche di contenuto specifico)
realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata,
che non comportino necessariamente espropriazione
o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e
quindi siano attuabili anche dal soggetto privato
e senza necessità di previa ablazione del
bene. Ciò può essere il risultato
di una scelta di politica programmatoria tutte le
volte che gli obiettivi di interesse generale, di
dotare il territorio di attrezzature e servizi,
siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente
compresi nelle previsioni pianificatorie) anche
attraverso l’iniziativa economica privata
- pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento.
Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti
sportivi, mercati e complessi per la distribuzione
commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie
o per altre utilizzazioni quali zone artigianali
o industriali o residenziali”[22]; in breve,
a tutte quelle iniziative suscettibili di operare
in libero regime di economia di mercato».
Sulla base di questo orientamento molti comuni
hanno adottato disposizioni in tal senso, considerandola
la soluzione più immediata al problema della
garanzia degli standards e al superamento,
di fatto, dei vincoli urbanistici. Anzi a molti
urbanisti è sembrato l’uovo di colombo
poiché mutando la natura del vincolo da espropriativo
a conformativo risultava più agevole redigere
i piani. Ma, a nostro avviso, si tratta di disposizioni
che incidono attraverso un artificio, sulle legittime
aspettative dei privati e sulla compressione del
contenuto minimo della proprietà, soprattutto
per le difficoltà oggettive di dare attuazione
alle prescrizioni. L’incongruenza delle disposizioni
sembra anzi muovere dal presupposto di voler, ancora
una volta, rinviare il problema della copertura
del fabbisogno di aree pubbliche per i servizi –
risolvibile a nostro avviso solo con i metodi perequativi
– sulla base di una interpretazione della
funzione sociale che in questo caso è mascherata
dalla crisi finanziaria dei comuni.[23]
Questo rilievo consente di soffermarsi sulla questione
dell’iniziativa privata in rapporto alle previsioni
“pubblicistiche” dei piani urbanistici.
Dopo la citata sentenza della Consulta, e proprio
a causa dell’equivocità del contenuto
di tali vincoli conformativi, si è sviluppato
un filone giurisprudenziale in base al quale la
disciplina dello ius aedificandi contenuta
nel piano non costituisce il solo parametro di riferimento
per la qualificazione dei vincoli, dovendosi anche
verificare, appunto, se sia ammissibile l’iniziativa
privata. Nell’ambito di questo filone
non sempre si è tenuto adeguatamente conto
dell’indicazione della Corte Costituzionale,
che si riferisce, come detto, ad iniziative suscettibili
di operare in libero regime di economia di mercato.
Questa suscettività, vale a dire, deve concretamente
ed effettivamente sussistere e deve riguardare tanto
l’uso quanto il valore dei beni incisi: il
richiamo all’iniziativa privata non può
diventare una mera previsione di stile, diretta
ad aggirare la garanzia costituzionale del diritto
di proprietà. La giurisprudenza amministrativa,
pur con qualche oscillazione (spesso dovuta alle
specificità dei casi decisi) ha comunque
colto questo aspetto, evidenziando l’insufficienza
di una previsione astratta dell’intervento
privato, a cui non segue automaticamente la natura
conformativa del vincolo[24] o distinguendo, ad
esempio, tra destinazioni a “verde attrezzato”,
che in genere consentono una sia pur limitato utilizzo
privato dell’area e quindi non costituiscono
vincoli urbanistici veri e propri, e destinazioni
ad attrezzature di servizio pubblico, che invece
sono da considerarsi sostanzialmente ablative[25]
Più in generale, alcune pronunzie, hanno
correttamente considerato il parametro dell’ammissibilità
dell’iniziativa privata all’interno
di un modello di garanzia della proprietà
il cui nucleo essenziale consiste nell’utilità
economica[26] (lo sfruttamento del bene nel libero
mercato di cui parla la Corte Costituzionale) piuttosto
che nella mera facoltà di edificazione (di
per sé del tutto neutra rispetto al valore
d’uso e di scambio dei beni). [27]
Non solo si conferma che le disposizioni del piano,
per non essere sostanzialmente espropriative, devono
consentire una scelta al privato, ma si aggiunge
che deve esservi una concreta utilitas economica
discendente dalla scelta di avviare l’iniziativa
edificatoria, come è confermato dal fatto
che dall’eventuale alienazione dei beni il
proprietario deve poter ricavare analoga convenienza.
In sostanza – e questo è uno dei punti
di opacità della giurisprudenza che si è
andata formando sulla questione dei vincoli urbanistici
– tali immobili devono poter essere effettivamente
e concretamente considerati edificabili e ciò
anche ai fini della eventuale futura commisurazione
dell’indennità espropriativa. Se si
aggiunge poi il fatto che in molti casi i vincoli
in parola prevedono il carattere pressoché
esclusivamente pubblico (nel senso di “collettivo”)
degli usi ammessi e per di più l’esercizio
dell’iniziativa privata è subordinato
all’emanazione d’indirizzi dell’amministrazione
ed a successivo convenzionamento, il valore d’uso
e di scambio dei beni è assolutamente inidoneo
a qualunque iniziativa nel “libero mercato”.
In questi casi, a tacer di altre defatiganti incombenze
a carico del privato inciso, trattandosi di opere
pubbliche, vi è anche l’aggravio dell’obbligo
di procedure di evidenza pubblica per tutti i lavori
da chiunque effettuati, d’importo pari o superiore
alla soglia comunitaria.[28]
3.5 Il piano strutturale e operativo secondo
la legislazione regionale
A seguito della riforma adottata da molte regioni
il PRG si è scomposto in due fase temporalmente
separate: piano strutturale e piano operativo. Anche
le previsioni del piano strutturale rientrano, secondo
un primo orientamento giurisprudenziale[29], tra
le previsioni conformative del territorio, poiché
gli ambiti dei quali si prevede la trasformabilità
hanno autonoma potestà conformativa e suscettività
edificatoria[30].
Va ricordato che il piano operativo è atto
d’iniziativa dell’amministrazione che,
sulla base del proprio orientamento programmatico
di sviluppo della città, e delle proposte
presentate dai privati nel momento di formazione
del piano operativo (rectius attuativo delle
prescrizioni conformative del territorio), redige
un programma urbanistico di attuazione delle scelte
contenute nel piano strutturale, di norma quinquennale,
che può contenere direttamente anche le proposte
di piani attuativi sufficientemente dettagliati.
Non tutto il piano strutturale viene attuato quindi,
ma solo quella parte ricompresa nel piano operativo,
o per scelta dell’amministrazione o in base
alle iniziative private ritenute ammissibili dal
piano operativo.
Tuttavia, il rinvio sine die al piano operativo
previsto in molte leggi regionali e che riguarda
non una sola porzione di territorio ma la gran parte
del territorio trasformabile (ambiti di trasformazione)
secondo le previsioni del piano strutturale, incide
pesantemente sull’aspettativa del privati
e pone anche qui il problema della garanzia del
contenuto minimo della proprietà[31].
4. Il contenuto minimo della proprietà
nella legge statale
Disposizioni di questo tenore inducono a ritenere
che il legislatore –sia statale che regionale
– appare restio a dettare precise prescrizioni
e limiti contenutistici per la definizione dei poteri
amministrativi lasciando quindi all’amplissima
discrezionalità della p.a. la scelta di quando
e come procedere a dare attuazione a scelte
di pianificazione pur già effettuate ma inefficaci.
[32]
In tal modo, a nostro avviso, la pianificazione
urbanistica abdica al suo ruolo di disciplina regolatrice
della destinazione dei suoli per entrare nel campo
della pianificazione delle attività economiche,
tesi sostenuta in origine collegando la pianificazione
urbanistica all’art.41 3 co Cost (Benvenuti)
ma non condivisibile poiché alla disciplina
urbanistica compete più semplicemente garantire
che l’iniziativa economica si svolga nel rispetto
delle regole giuridiche preposte all’ordinato
assetto del territorio (Miele).[33]
Specialmente nell’attuale momento storico
si deve notare che è il mercato che determina
la domanda di trasformazione e che qualunque alterazione
del mercato, sottraendo le aree già considerate
edificabili alla loro trasformazione poiché
se ne rinvia sine die l’edificabilità
effettiva, determina situazioni di sperequazione
tra proprietari e tra le stesse imprese. In tal
modo si crea una pericolosa commistione tra discrezionalità
amministrativa e discrezionalità politica.
Ma proprio perché il rinvio alla pianificazione
attuativa non mira direttamente alla trasformazione
dei suoli ma “conforma il procedimento di
pianificazione”[34] occorerebbe incidere sui
limiti al potere discrezionale della pubblica amministrazione
nel determinare modi e tempi di attuazione.
Da questa sommaria ricostruzione sembra ricavarsi
la conferma del consolidarsi di un’azione
della pubblica amministrazione, avvalorata dalla
giurisprudenza più recente (sent. Corte Cost.179/99
e giurisprudenza amministrativa) tesa a “salvaguardare”
sempre e comunque la funzione sociale a dispetto
del rispetto del contenuto minimo del diritto di
proprietà.
Ma anche qui come sosteneva Giannini la formula
“funzione sociale” si mostra bidirezionalmente
limitativa.[35]
Da un lato infatti qualifica il contenuto del diritto
ordinandolo ad una funzione, ma dall’altro
è anche disciplina costituzionale del riconoscimento
e della garanzia del diritto ossia costituisce un
“limite” alla legge ordinaria.
Orbene, in breve, se la proprietà “obbliga”,
anche la pubblica amministrazione è tenuta
al rispetto dell’obbligo del provvedere e
delle garanzie procedimentali, della salvaguardia
delle aspettative del privato, del rispetto del
contenuto minimo del diritto, in rapporto al carattere
concreto ed effettivo dell’interesse pubblico
ed al principio di proporzionalità.
Ma – questa è la nostra tesi –
vi sono alcune disposizioni statali – che
chiamerei disposizioni valvola –
che, al contrario, si pongono proprio nell’ottica
della garanzia del contenuto minimo del diritto,
norme di “contrappeso” rispetto all’eccessiva
discrezionalità lasciata alla PA nel dare
attuazione ai processi di pianificazione e a colpirne
l’inerzia.
L’originario art.41 quinquies introdotto
dalla l.765/67 poi modificato dall’art.4 7
co. della l.10/77, ora art.9 del TU 380/2001, prevedeva
che, in assenza della pianificazione urbanistica,
la licenza edilizia fosse sottoposta a particolari
limitazioni, segnatamente attività di manutenzione
ordinaria e straordinaria, di restauro e conservazione
rispetto al patrimonio edilizio esistente nell’ambito
del centro abitato, e di una edificabilità
minima all’esterno di questo (0,03 mc per
mq).
La stessa giurisprudenza amministrativa[36] ritiene
che nelle aree nelle quali siano scaduti i vincoli
pre-espropriativi, l'edificazione è consentita
nei limiti previsti dall'art.4, ultimo comma, della
L. 28 gennaio 1977 n.10.
Il TU 380/2001 art. 9 2 co. introduce poi una innovazione
prevedendo che nelle aree nelle quali non siano
stati (ancora, corsivo mio) approvati gli
strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti
urbanistici generali come presupposto dell’edificazione,
oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera
a) (manutenzione ordinaria e straordinaria, risanamento
e restauro conservativo) sono consentiti anche gli
interventi di cui alla lett.d) (ristrutturazione
edilizia) che riguardano singole unità immobiliari
o parti di esse. Tali ultimi interventi –
stabilisce la norma – sono consentiti
anche se riguardano globalmente uno o più
edifici e modifichino fino al 25% delle destinazioni
preesistenti, purchè il titolare del permesso
s’impegni, mediante atto d’obbligo,
a praticare, per la percentuale mantenuta a residenza,
prezzi di vendita o di locazione convenzionati con
il comune, nonché a concorrere agli oneri
di urbanizzazione.
La disposizione esprime un favor del
legislatore nei confronti dei privati incisi dai
vincoli di rinvio sia a piani attuativi d’iniziativa
privata che pubblica, permettendo di poter comunque
disporre dei beni edilizi esistenti a fini di riutilizzazione
oltre che di manutenzione e restauro, in assenza
della pianificazione attuativa.
L’art.13 della l.10/77 prevede poi che fino
all’approvazione dei programmi pluriennali
di attuazione la concessione è data dai comuni
obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione
o per le quali esista l’impegno dei concessionari
a realizzarle[37]. Sembra essere anche questa
una disposizione a garanzia del contenuto minimo
della proprietà. Garanzia che la legislazione
statale, coerentemente, ha sempre assicurato al
proprietario, sia in applicazione delle norme di
salvaguardia in assenza del piano urbanistico, sia
in presenza di una conformazione del territorio
oggetto di rinvio a piani di dettaglio, sia in attesa
del PPA.
5. L’individuazione di un principio fondamentale
della materia in tema di contenuto minimo
Le disposizioni statali richiamate in materia
di contenuto minimo possono essere considerate delle
invarianti dell’ordinamento e quindi appartenere
al novero dei principi fondamentali della materia?
Sul punto, sembra che proprio l’analisi
del sistema comunitario e della sua giurisprudenza
in tema di garanzia dei diritti fondamentali imponga
il rispetto dei requisiti minimi del diritto e a
tale proposito il novellato art.117 1 co cost. prevede
che la potestà legislativa statale e regionale
debba essere esercitata nel rispetto della Costituzione,
nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali. A tacer
d’altro, la sent. 348/07 richiamando l’orientamento
costante della CEDU, sembra andare proprio in questa
direzione.
Arriviamo a dire che se è vero che i
principi fondamentali devono essere desunti dalla
legislazione vigente ma il legislatore ne può
individuare di nuovi, e questi esprimono la mutevolezza
del diritto domenicale coerentemente con le convinzioni
e le richieste emergenti dall’attuale momento
storico, l’individuazione di un principio
fondamentale in materia di garanzia del contenuto
minimo del diritto diviene ineludibile alla luce
della pervasività dell’ordinamento
comunitario sul diritto interno.
Si tratterebbe allora di ragionare sull’individuazione
di un principio fondamentale in materia di garanzia
del contenuto minimo del diritto che dovrebbe costituire
un limite esterno alle scelte di pianificazione
e che dovrebbe rispondere a due requisiti, così
come si desume dalla legislazione statale vigente
e dai principi dell’ordinamento comunitario:
garanzia della possibilità d’intervenire
sugli immobili esistenti mantenendoli ed anche ristrutturandoli
conservandone il loro valore d’uso in modo
da poter godere del bene e mantenerne il suo valore
di scambio;
riconoscimento alla proprietà nelle aree
inedificate di un plafond legal de densitè
minimo (0,03 mc x mq) ponendo a carico del privato
la contemporanea garanzia degli oneri di urbanizzazione
primaria lasciando la possibilità che le
norme di piano prevedano che tale potenzialità
edificatoria non possa essere spesa nell’area
ma possa essere trasferita in altre aree opportunamente
individuate dal piano regolatore;
Si tratta a ben vedere della riproduzione del contenuto
delle norme di salvaguardia di cui al 41 quinques
della legge urbanistica fondamentale che riconosce
ante piano un contenuto minimo del diritto
di proprietà. In sostanza la legge già
conforma la proprietà attraverso quello che
può essere chiamato il piano fittizio. E’
evidente che la stessa legge attribuisce alla pa
il potere discrezionale di determinare la destinazione
d’uso dei suoli attraverso il piano urbanistico
ma appare contraddittorio che il legislatore rispettando
il principio di uguaglianza riconosca un contenuto
minimo della proprietà a prescindere dal
piano, lasciando poi alla discrezionalità
del piano di annullare nelle scelte effettuate tale
minimo inderogabile.
Un’impostazione di questo tipo supererebbe
il problema dei vincoli sostanziali come ad es.
quelli di inedificabilità assoluta poiché
ne riconoscerebbe comunque una edificabilità
potenziale di o,o3 mq per mc che lo stesso piano
potrebbe far transitare in altre aree edificabili
a mo’ d’indennizzo. D’altronde
è noto che altre discipline in tema di proprietà
fondiaria prevedono che l’impedimento all’esercizio
di una determinata attività sia compensato
attraverso un indennizzo. E’ il caso della
legislazione forestale (d.legl.227/001) che prevede
sia possibile compensare il sacrificio imposto a
terminate attività incompatibili con la tutela,
o anche nella disciplina dei parchi o infine nel
caso in cui (d.legls.152/99) in caso di limitazioni
all’uso delle acque superficiali o sotterranee
possano essere previsti indennizzi per le attività
incompatibili con la salvaguardia idrica.[38] Si
tratta in breve, dell’uso della compensazione
di cui parla la Corte Cost. nella sent.179 che potrebbe
essere esteso alla fattispecie del rispetto del
contenuto minimo del diritto di proprietà
e che in qualche modo realizzerebbe quella indifferenza
dei proprietari rispetto alle scelte di pianificazione
da tutti auspicata. Peraltro, ormai le tecniche
di perequazione sembrano andare proprio in tale
direzione salvaguardando le scelte di pianificazione
ma riconoscimento un contenuto minimo alla proprietà.
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*) Relazione all' XI Convegno nazionale dell'AIDU
"I rapporti tra legislazione statale e legislazione
regionale" |
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[1]Pizzorusso A. Il patrimonio
costituzionale europeo, Bologna, 2002, 99
[2] Così Mengoni L. , Il diritto
costituzionale come diritto per principi, in
Studi in onore di F. Benvenuti, Modena, 1996
1145-46
[3] Così Paladin L. , Gli odierni
problemi della proprietà fondiaria nella
prospettiva costituzionale, in Scritti in
onore di Massimo Severo Giannini, Milano, 1988,
412
[4] Corte Cost., sentenza 29 maggio 1968, n. 55
[5] Paladin L. , op.cit.
[6] Giannini M. S. Basi costituzionali
della proprietà privata, in Politica
del diritto, 1971, 443 e ss.
[7] Paladin L. , op cit
[8] Corte Cost, sentenza 19 gennaio 1966, n. 6
[9] S.Pugliatti la Proprietà nel nuovo diritto,
Giuffrè 1964.
[10] Moscarini A. , Proprietà
privata e tradizioni costituzionali comuni,
Milano, Giuffrè, 2006; S. Bonatti - S. Civitarese
Matteucci, Proprietà immobiliare (vincoli
e limiti) in Trattato di Diritto amministrativo
europeo (diretto da M. P. Chiti e G. Greco),
III, 2007, 1555 ss., Cfr. Jannarelli A., Beni,
interessi, valori. Profili generali, in Trattato
di diritto privato europeo, (a cura di) Lipari
N., Padova, 2003, vol. II, 291 ss. Barcellona P.,
Diritto privato e processo economico, II
ed., Napoli, 1975, 175-177.
Trimarchi M., Diritto privato dell’Unione
Europea, in M. Bessone (a cura di), Trattato
di diritto privato, I, Torino, 2000, 159. Daniele
L., La tutela del diritto di proprietà
e del diritto al libero esercizio delle attività
economiche nell’ordinamento comunitario e
nel sistema della Convenzione europea sui diritti
dell’uomo, in Il Diritto dell’Unione
Europea, 1998, 59.
Frigo M., Le limitazioni al diritto di proprietà
e all’esercizio delle attività economiche
nella giurisprudenza della Corte di giustizia,
in Divenire sociale e adeguamento del diritto.
Studi in onore di Franscesco Capotorti, vol.
II, Milano, 1999, 142-144.
A.Gambaro Jus aedificandi e nozione civilistica
della proprietà, Giuffrè 1975.
[12] Trattato ratificato dall’Italia con legge
7 aprile 2005 n. 57 recante “ Ratifica ed
esecuzione del trattato che adotta una costituzione
per l’Europa e alcuni atti connessi, con atto
finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Roma
il 29 ottobre 2004”
[13] Sentenza Nold, Kohlen und Baustoffgrosshaundlung/Commissione
delle Comunità europee del 14 maggio
1974, causa 4/73, in Raccolta 1974, p. 491.
Com’è noto nella citata sentenza la
Corte afferma che i diritti fondamentali, pur protetti
in quanto principi generali
dell’ordinamento, non costituiscono però
prerogative assolute, essendo sottoposti a limiti
giustificati dagli obiettivi di interesse generale
perseguiti dalla Comunità;
[14] sentenza Liselotte Hauer contro Land Rheinland-Pfalz,
13 dicembre 1979, causa 44/69, in Raccolta,
1969, p. 3727. Nell’ordinamento giuridico
comunitario, il diritto di proprietà è
tutelato in modo conforme ai principi comuni alle
costituzioni degli stati membri, principi che si
ritrovano del pari nel Primo protocollo allegato
alla CEDU.
[15] Proclamata ufficialmente a Nizza il 7 dicembre
2000, dopo essere stata approvata dal Consiglio,
dal Parlamento e dalla Commissione la Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea è
un ulteriore, importante passo nella costruzione
dell’Europa: come è stato scritto,
"all’Europa dei mercati e all’Europa
degli stati si affianca ora l’Europa dei cittadini
e dei diritti". La Carta non è giuridicamente
vincolante, ma assume comunque quell’autorevolezza
che la rende un documento indice dello spirito del
tempo, ossia un segno della mentalità o della
sensibilità morale diffusa nella nostra epoca.
Il 13 dicembre 2007 i leader dell’Unione europea
hanno firmato il trattato di Lisbona, mettendo fine
a diversi anni di negoziati sulla riforma istituzionale.
Il trattato di Lisbona modifica il trattato sull’Unione
europea e il trattato che istituisce la Comunità
europea, attualmente in vigore, senza tuttavia sostituirli.
Il nuovo trattato doterà l’Unione del
quadro giuridico e degli strumenti necessari per
far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle
aspettative dei cittadini.
[16] Stella Richter P. , Il difficile
rapporto tra urbanistica e diritto di proprietà,
relazione al Convegno AIDU, Il diritto urbanistico
in 50 anni di giurisprudenza della Corte Costituzionale,
Napoli 12 maggio 2006. Urbani P. , Conformazione
della proprietà, diritti edificatori e moduli
di destinazione d’uso dei suoli, in Urbanistica
e Appalti, 8, 2006
[17] Secondo l’orientamento dottrinale di
P. Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica,
Giuffrè, Milano, 1984
[18] la Corte Cost. 529/1995 e 390/2000 nel dichiarare
incostituzionali alcune idsposizioni di legge regionali
in materia di conservazione del patrimonio edilizio
esistente ha comunque ritenuto esistere una garanzia
costituzionale del diritto domenicale consistente
nel diritto di intervenire sull’immobile al
fine di conservarlo, manutenerlo, ristrutturarlo
e che l’impedire la conservazione conduce
alla sua graduale inutilizzabilità determinando
il progressivo venir meno del bene.
[19] Tar lazio, Sez.iI n.937/93; CdS sez.IV 4 dicembre
1998 n.1734; Tar Lazio sez.I, 21 luglio 1999 n.1652
; CdS sez.IV n.383 del 6 marzo 1998.
[20] Vedi Urbani P., Vincoli urbanistici e proprietà
conformata in Giornale di diritto amministrativo
n.11 1996, 24.
[21] In tal senso la LR Lombardia 12/2005 art. 9
co 13 “Non configurano vincoli espropriativi
e non sono soggette a decadenza le previsioni del
piano dei servizi che demandino al proprietario
dell’area la diretta realizzazione di attrezzature
e servizi, ovvero ne contemplino la facoltà
in alternativa all’intervento della pubblica
amministrazione.
[22] Corte Cost. sentenza 20 maggio 1999, n.179.
Si veda il punto 5 del “considerato in diritto”.
[23] Sul punto potrebbero valere le considerazioni
della Corte Cost n.348/07 in tema di indennizzo
espropriativo quando afferma che la «sfavorevole
congiuntura economica» non può essere
protratta all'infinito, conferendo sine die alla
legislazione una condizione di eccezionalità
che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale
natura ed entra in contraddizione con la sua stessa
premessa.
[24] Cons. Stato, IV, 24 febbraio 2004, n. 745,
Id. 22 giugno 2004, n. 4426, Id. 29 agosto 2002,
n. 4340,
[25] T.A.R. Campania, SA, 2 maggio 1997, n. 483.
[26] Si rinvia a Corte Cost. sentenza 20 maggio
1999, n. 179
[27] In tal senso cfr. soprattutto T.A.R. Puglia,
Lecce, I, 31 luglio 2006, n. 4081, ove tra l’altro
si legge che «il vincolo (meramente conformativo)
… impresso alle aree … non risulti
idoneo a privare tali aree di una qualunque utilitas
anche sotto il profilo economico, atteso che al
proprietario sarà comunque riconosciuta la
scelta fra realizzare egli stesso gli interventi
di servizio resi possibili dalla previsione di piano,
ovvero alienare il fondo, ritraendo dallo stesso
(attraverso la percezione del relativo prezzo) le
complessive utilità economiche che esso è
in grado di rappresentare.
[28] Vedi la l. prov. Trento n. 16 del 2005 art.18
quater che prevede che le attrezzature ed i servizi
pubblici previsti dal PRG possono essere realizzati
direttamente dai proprietari gravati dal vincolo
preordinato all’espropriazione previa convenzione
con il comune volta ad assicurare l’effettiva
realizzazione e destinazione pubblica delle attrezzature
e dei servizi, nonché le loro modalità
di gestione. In relazione a tale previsione
la Corte Cost, con sentenza 13 luglio 2007 n. 267
ne ha dichiarato l’ incostituzionalità
per contrasto con la disciplina del Codice dei lavori
pubblici (T.U. 163 del 2006)
Cfr. anche Corte Cost. sentenza 28 marzo 2006 n.
129 nei confronti di analoga disposizione della
l. r. Lombardia 12/2005 art. 11 comma 3 e art. 9
comma 12.
[29] Tra gli altri Cons. Stato, sez. IV ordinanza
3 novembre 2006, n. 5763; TAR Toscana, sez. I, 12
settembre 2005, n. 4276
[30]
[31]Urbani P. , La riforma regionale del
PRG: un primo bilancio. Efficacia, contenuto ed
effetti del piano strutturale. Il piano operativo
tra discrezionalità del provvedere e garanzia
del contenuto minimo del diritto di proprietà
in RGU 2007 471 s.
[32] Sotto altri profili, il legislatore statale
con la legge 136/99 ha introdotto disposizioni legate
alla durata del procedimento amministrativo nel
caso di proposte di piani attuativi d’iniziativa
privata e pubblica finalizzate a dare certezza alle
decisioni dell’amministrazione comunale. Sia
consentito rinviare a Urbani P., La riforma regionale
del PRG, op cit. , p.478
[33] Sul punto si veda Miele, La pianificazione
urbanistica, in La pianificazione urbanistica
(atti del VII convegno di studi di scienza dell’Amministrazione,
Varenna-Villa Monastero, 14-17 settembre 1961);
Benvenuti F. Gli elementi giuridici della pianificazione
territoriale in Italia , in Pianificazione
territoriale e provinciale (Atti del convegno
internazionale, passo della Mendola, Settembre 1955)
Trento 1956, 35 e ss. Ribadisce la tesi di Benvenuti,
G.Abbamonte Riserva di legge, pianificazione
territoriale e tutela dela proprietà
in in Sandulli, Spasiano, Stella Richter (a cura
di) Il diritto urbanistico: cinquant’anni
di giurisprudenza della coste costituzionale,
53 s.
[34] Su cui ampiamente L.Piscitelli, Potere di
pianificazione e situazioni soggettive, Cedam
1984.
[35] Giannini, Basi costituzionali della proprietà,
in Politica del diritto 1971, 472
[36] In giurisprudenza cfr. Cons. Stato, Ad. Plen.,
2 aprile 1984, n.7 ; Cons. Stato, Ad. Plen., 30
aprile 1984 n.10; Cons. Stato, Ad. Plen., 11 giugno
1984 n.12 ; C.G.A.R.S., 30 aprile 1985 n. 55; Cons.Stato,
sez. V, 15 marzo 1991 n.262 .
[37] L’art.13 è ancora vigente: non
rientra tra quelli abrogati dal TU 380/2001.
[38] Sul punto Renna Vincoli alla proprietà
e diritto all’ambiente in Diritto dell’economia
2005, 4; Urbani, Conformazione della proprietà
diritti edificatori e moduli di destinazione d’uso
dei suoli in Urb e app, 2006 n.8 905.
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(pubblicato il 13.10.2008)
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