VINCENZO PAOLO DE PALMA

Nuovi sviluppi per il sindacato ex art. 77 Cost. (cala, forse, il sipario sul "caso Petruzzelli") 1. Il decisum; 2. Il precedente: la sentenza n. 171 del 2007; 3. I commenti della dottrina; 4. Il contenuto della sentenza n. 128 del 2008; 5. Il dibattito dottrinale in corso: il sindacato ex art. 77 Cost. è formale o materiale?; 6. Uno degli omissis del giudice a quo: sono costituzionalmente ammissibili leggi-provvedimento in materia espropriativa? A quali condizioni?; 7. Il “caso Petruzzelli” è ancora irrisolto? Sarebbe ammissibile una nuova legge-tampone?   1. Con la sentenza n. 128 del 2008, la Corte Costituzionale ha restituito alla famiglia Messeni - Nemagna la proprietà del teatro Petruzzelli, dichiarando l’illegittimità costituzionale delle norme che ne avevano disposto l’esproprio in favore del Comune di Bari. Tali norme, censurate per violazione dei limiti della potestà di Governo di legiferare nelle forme della decretazione di urgenza, erano contenute in un decreto legge collegato alla legge finanziaria per il 2007 (all'art. 18, commi 2 e 3, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262 recante “Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria”) e riproposte – con lievi modifiche – nella relativa legge di conversione (ex art. 2, commi 105 e 106, della legge 24 novembre 2006, n. 286, intitolata “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria”). La Corte ha dunque fatto applicazione del sindacato sulla carenza dei presupposti della decretazione legislativa d’urgenza ex art. 77 Cost., espressamente ispirandosi - almeno in parte - ai principi enunciati nella recente sua sentenza n. 171 del 2007.   2. In quella sede, infatti, i giudici di Palazzo della Consulta, per la prima volta, dichiaravano l’illegittimità costituzionale di una norma contenuta in un decreto legge e nella relativa legge di conversione, per evidente carenza dei presupposti ex art. 77 Cost., precisando che: 1) dal combinato disposto degli artt. 70, 76 e 77 Cost., nonché –in via sistematica- dalla stessa forma di governo democratico-parlamentare prescelta dall’ordinamento costituzionale italiano, si ricava il principio per cui la potestà governativa di emanare decreti-legge ex art. 77 Cost. ha “carattere derogatorio rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale” (cfr. punto 3 diritto); 2) pertanto, già dal 1995 la Corte Costituzionale aveva ritenuto che “l’esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità”, attraverso un sindacato che “non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione”, “ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto”; tuttavia, alla luce dell’intrinseca elasticità del presupposto costituzionale dei “casi di necessità ed urgenza”, la Corte aveva inteso limitare tale scrutinio alle sole ipotesi di evidente difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, come nel caso (sent. n. 360 del 1996) di cronica reiterazione dei decreti-legge non convertiti (cfr. punto 4 diritto); 3) inoltre, non sottacendo un precedente contrasto di giudicati circa l’eventuale efficacia sanante della legge di conversione, rispetto al vizio di carenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, la Corte accoglieva la tesi negativa (cfr. punto 5 diritto), ribadendo il principio (già espresso nella sent. n. 29 del 1995), secondo cui il difetto dei requisiti del «caso straordinario di necessità e d’urgenza», una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge[1]; e ciò, perché: a) non può riconoscersi in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie (trattandosi di attribuzioni direttamente strumentali alla tutela dei diritti); b) vi è uno stretto legame di c.d. concorrenza causale[2], che collega geneticamente la legge di conversione al decreto legge ex art. 77 Cost.[3]; c) il rapporto di fiducia tra Governo e Camere legittima l’immediata efficacia del decreto-legge emanato “sotto la responsabilità” del Governo, subordinandola alla verifica politica dei presupposti di costituzionalità, operata preventivamente alla conversione; d) il procedimento di conversione presenta delle specificità precipue che lo qualificano rispetto all’ordinario procedimento dei disegni di legge proposti dal Governo, non solo per la riserva di cui al quarto comma dell’art. 72 Cost., quanto per il suo particolare iter (appositamente disciplinato dai regolamenti camerali, ex art. 96-bis del regolamento della Camera ed ex art. 78, comma 4, di quello del Senato) e per la specificità dei suoi effetti (che incidono su una situazione che di fatto risulta già modificata dal decreto-legge); 4) quanto ai criteri con cui valutare in concreto l’assenza dei presupposti della decretazione d’urgenza, la Corte, osservando (cfr. punto 6 diritto) che “l’utilizzazione del decreto-legge – e l’assunzione di responsabilità che ne consegue per il Governo secondo l’art. 77 Cost. – non può essere sostenuta dall’apodittica enunciazione dell’esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza, né può esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta”, censurava l’immotivata estraneità della norma impugnata rispetto al complesso normativo in cui era inserita, dichiarandone quindi l’illegittimità costituzionale.   3. La dottrina[4] salutava con favore la “svolta” segnata da tale epocale pronuncia: essa costituiva infatti “un brusco segnale per riportare il decreto-legge al suo alveo naturale, quando ormai l’abuso del presupposto del decreto-legge sembrava radicato nel diritto vivente”[5]; una significativa sterzata giunta quando la cronica “crisi della legge” aveva -di fatto- trasformato il decreto-legge in un “disegno di legge governativo rafforzato dalla posizione costituzionale dell’atto che ne consente l’immediata operatività ... e impone un corso rapido”[6]. In particolare, non mancava chi[7], senza trattenere una “sottile emozione”, coglieva l’occasione per ripercorrere la cronistoria della giurisprudenza costituzionale in tema di decretazione di urgenza[8], osservando come le corrette intuizioni delle pronunce del 1995, circa la sindacabilità del decreto-legge per carenza dei suoi presupposti, rischiavano di esser presto abbandonate a causa della sentenza n. 360/’97. In quella sede, infatti, “per evitare il terremoto istituzionale discendente dalla caducazione di anni ed anni di legislazione prodotta attraverso catene di decreti-legge ripetutamente reiterati e alla fine convertiti e sanati, la Corte Costituzionale era indotta a ritenere che il vizio da reiterazione «può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la legge di conversione (o di sanatoria), abbiano assunto come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo in sede di decretazione d’urgenza»”[9]. Sicché, in virtù del ruolo sanante della convalida e del venir meno della (illegittima) prassi della reiterazione, risultava alquanto improbabile che la Corte potesse tornare nuovamente a sindacare la carenza dei presupposti della decretazione d’urgenza, alla luce dell’esiguità dell’ordinario termine di sua efficacia ante conversione, in assenza di reiterazione[10]. E tuttavia, taluna dottrina[11], tra le pieghe di alcune decisioni di poco successive[12], iniziava ad intuire come non tutti i vizi in procedendo concernenti la decretazione d’urgenza meritassero pari trattamento giuridico, dovendosi distinguere –almeno su un piano genetico- il vizio da reiterazione (meno grave) da quello di carenza dei presupposti. Solo il primo, infatti, concernendo un potere legittimamente attivato, poteva considerarsi sanabile dalla legge di conversione; il secondo, invece, manifestandosi sin dalla propria origine come una vera e propria carenza di potere, rendeva non convertibile il decreto-legge, essendo geneticamente inesistente, in assenza dei suoi presupposti, il potere di cui all’art. 77 Cost. . Tale orientamento – benché talora smentito da successive pronunce della giurisprudenza costituzionale - veniva pienamente accolto dalla sentenza n. 398 del 1998[13], a costituire la naturale premessa per le sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008. Ed, invero, alla luce del tracciato excursus giurisprudenziale, si constatava[14] come ormai la Corte Costituzionale, pur mostrandosi in concreto alquanto prudente[15], ammettesse il sindacato sull’abuso della decretazione d’urgenza (anche dopo la sua conversione), riconoscendosi tuttavia competente nei soli casi di “evidente mancanza” dei presupposti. Si delineavano, così, due diversi tipi di vizi: quello relativo alla “semplice mancanza” dei requisiti costituzionali, il quale poteva essere fatto valere unicamente nell’ambito del rapporto di responsabilità politica che lega il Governo al Parlamento (attraverso una procedura di controllo necessariamente preventivo all’approvazione della legge di conversione)[16]; e quello della “evidente mancanza”, il quale era invece sindacabile dal giudice costituzionale, anche dopo l’avvenuta conversione del decreto[17]. E, tuttavia, per molti anni tale ultimo tipo di sindacato, benché astrattamente ammesso, non risultava mai applicato in fatto, anche quando – a detta della migliore dottrina[18] - sarebbe stato agevole per la Corte pervenire ad un accertamento di evidente carenza dei presupposti di necessità ed urgenza. Indagando sulle ragioni di tale stagnazione, si osservava[19] che «l’aver circoscritto il sindacato all’interno del “perimetro stretto” del vizio da evidente mancanza dei presupposti, se da un lato è apparsa come scelta obbligata dalla necessità di evitare un eccesso di politicizzazione del giudizio di legittimità; dall’altro è parso limitare quello stesso sindacato ad ipotesi estreme, marginali, di macroscopica assenza dei presupposti e, quindi, in sostanza depotenziare il carattere deterrente dello stesso, rendendolo ineffettivo». La Corte, infatti, fino alla sentenza n. 171/2007, si era mostrata fin troppo prudente, quasi a voler ridurre il proprio controllo alle ipotesi di macroscopico difetto, o ad astratti casi c.d. “di scuola”. Con la sentenza del 2007, invece, abbandonati i precedenti indugi, la Corte dava finalmente seguito, con una sentenza di accoglimento, al proprio controllo “giuridico” sul procedimento e sulla motivazione che sorregge il decreto, alla luce: a) del preambolo del decreto-legge; b) della relazione governativa di accompagnamento del disegno di legge di conversione; c) del contesto normativo in cui la norma impugnata va ad inserirsi. Ripercorrendo tale iter di verifica formale, la sentenza n. 171 del 2007 dichiarava quindi l’illegittimità della norma impugnata, in quanto intrusa rispetto al contesto di urgenza del decreto-legge, in cui era collocata. L’affermazione del vizio di “evidente estraneità” induceva taluni studiosi[20] a chiedersi se la Corte avesse inteso introdurre un (nuovo) sindacato costituzionale sulla “omogeneità” del decreto legge, quasi a voler affermare il contenuto inderogabile e costituzionalmente vincolato del terzo comma dell’art. 15 della l. n. 400/1988. La tesi affermativa avrebbe delineato un sovvertimento della precedente giurisprudenza costituzionale, che aveva in passato espressamente negato la sussumibilità del requisito di “omogeneità” a parametro di legittimità costituzionale, in quanto sprovvisto della forza di legge costituzionale (sent. 391/95), essendo «sufficiente rilevare che non si tratta di requisito costituzionalmente imposto, seppure opportunamente previsto» (sent. 196/04). Si riteneva[21], invece, preferibile, anche se con qualche titubanza, la tesi negativa, essendoci l’impressione che «la evidente estraneità venisse dalla Corte richiamata solo allo scopo di affermare che le ragioni di necessità ed urgenza dichiarate nella intitolazione, anche se sono in grado di legittimare tutte le altre disposizioni del decreto, non possono contemporaneamente essere invocate per giustificare la presenza, nello stesso decreto, di una disposizione con un oggetto del tutto diverso. Quindi, allo scopo di evidenziare la mancata motivazione in ordine alla necessità ed urgenza e non a far valere un autonomo vizio, quale quello della “non omogeneità” del contenuto del decreto». In tale direzione, pertanto, si comprendeva[22] come, in realtà, la Corte non avesse inteso far assumere al requisito di omogeneità il rango di parametro di costituzionalità, ma avesse semplicemente adoperato il “test di omogeneità” come mero indice sintomatico in grado, in uno con il sindacato sulla specifica “motivazione” dell’innesto normativo, di identificare il vizio di evidente carenza dei presupposti della decretazione di urgenza. La novità, dunque, non andava ravvisata nel parametro in sé (già noto, ancorché precedentemente sterile, nella giurisprudenza costituzionale), ma nel particolare percorso esegetico prescelto per evidenziarlo. Un percorso, che si componeva di due fasi[23]: la verifica dell’omogeneità del decreto, in prima battuta; il sindacato circa la specifica indicazione della “motivazione di urgenza”, in seconda battuta, da operarsi solo nei confronti delle disposizioni non omogenee rispetto al contesto emergenziale coperto dalla motivazione del decreto. Questo approccio formalistico, tuttavia, veniva in parte criticato da alcuni Studiosi[24], i quali sottolineavano come il dato letterale dell’art. 77 Cost. non implicasse un’indagine sulla motivazione della decretazione d’urgenza, non essendo, tra l’altro, costituzionalmente predicabile un particolare onere motivazionale concernente atti con forza di legge[25]. Da simili critiche, pareva quindi dedursi che una corretta esegesi costituzionale avrebbe dovuto spostare il sindacato della Corte anche su un piano più puramente materiale, mercé un controllo oggettivo sull’effettiva sussistenza - nella realtà concreta - di un caso straordinario di necessità ed urgenza bisognoso di tempestiva normazione.   4. Tale approccio è sembrato ai primi commentatori[26] esser stato accolto dalla sentenza n. 128 del 2008. Essa, infatti, ha condotto un controllo formale alla luce di verifiche fattuali, non disdegnando di valutare le concrete circostanze del caso preso in esame. Nella parte motiva (al punto 2) della sentenza, infatti, la Corte non ha esitato a ricostruire la “travagliata” vicenda all’origine della questione, soffermandosi sull’antefatto e sui tratti rilevanti della cronistoria del “caso Petruzzelli”, accertando che: a) il teatro Petruzzelli veniva quasi integralmente distrutto da un incendio nel 1991; b) il 21 novembre 2002, la Regione Puglia, la Provincia ed il Comune di Bari, sottoscrivevano, con i proprietari del teatro, un Protocollo di intesa che prevedeva l’impegno dei suddetti enti (per l’importo di 16,5 milioni di euro) per interventi di ricostruzione definitiva, nonché il pagamento di ulteriori 500.000 euro annui a titolo di canone, per i successivi 40 anni a partire dal quarto anno successivo all’intesa, conservando la famiglia la proprietà del bene, con diritto ad un indennizzo in caso di ritardi nell’esecuzione delle opere di ripristino; c) con la legge 11 novembre 2003, n. 310 (Costituzione della «Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari», con sede in Bari, nonché disposizioni in materia di pubblici spettacoli, fondazioni lirico-sinfoniche e attività culturali), veniva costituita la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, incaricata dell’organizzazione degli spettacoli, nella loro graduale ripresa; d) con l’art. 18 del decreto-legge n. 262 del 2006 (collegato alla finanziaria 2007), convertito in legge n. 286 del 2006 (art. 2 comma 105), veniva disposto l’esproprio del teatro Petruzzelli, in favore del Comune di Bari. e) successivamente a tale provvedimento, in data 9 febbraio 2007, i Messeni - Nemagna presentavano ricorso per decreto ingiuntivo, per il conseguimento, da parte della Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, della somma corrispondente ad una indennità prevista dal protocollo di intesa, nel caso di ritardo nell’ultimazione dei lavori di ricostruzione del teatro oltre il termine quadriennale ivi stabilito; f) contestualmente, i proprietari chiedevano al Presidente del Tribunale di Bari di sollevare la questione di legittimità costituzionale, osservando come essi avrebbero avuto diritto di esigere la somma richiesta con il ricorso monitorio, se non fosse sopravvenuta nel frattempo la disposizione legislativa di esproprio del teatro in favore del Comune, avente l’effetto di caducare le obbligazioni nascenti dal protocollo (che prevedeva la concessione dell’uso e della gestione del teatro di proprietà privata in favore della Fondazione). La Corte, dunque, investita dal Presidente del Tribunale di Bari della questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 77 Cost., degli artt. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria) e 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006, nel testo sostituito, in sede di conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), nella parte in cui disponevano l’esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di Bari, si è trovata, incidentalmente, a dover verificare tre condizioni di ammissibilità: 1) anzitutto, doveva verificare la legittimazione del giudice a sollevare la questione di legittimità costituzionale nella fase monitoria della procedura per ingiunzione. In proposito, l’Avvocatura generale dello Stato, costituita per la Presidenza del Consiglio, eccepiva che la questione di legittimità suscitata doveva ritenersi “irrilevante”. E ciò perchè il giudice a quo, prima di invocare le norme impugnate, avrebbe dovuto applicare quelle che disciplinano il procedimento d’ingiunzione, al fine di verificare l’esistenza di un credito certo, liquido, esigibile. L’assenza di tali requisiti, e in particolare l’invalidità della convenzione a causa del mancato recupero del teatro, dovevano –secondo l’Avvocatura- indurre al rigetto del ricorso, senza bisogno di applicare la norma oggetto del giudizio d’incostituzionalità. La Corte (al punto 5 della motivazione), tuttavia, non accoglieva tali rilievi, osservando che anche la sede del procedimento sommario doveva qualificarsi pur sempre come un «giudizio», (sia pure in fase sommaria) legittimante l’incidente di costituzionalità, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87. In particolare, la Corte precisava che:“in realtà la norma denunciata è condizione negativa di accoglibilità della pretesa, e ciò è rilevato dalla parte privata nel ricorso per ingiunzione, in cui specificamente si chiede che il giudice sollevi la questione di legittimità costituzionale”. Ed inoltre, anche con riferimento alla – asserita - mancanza di certezza, liquidità, esigibilità del credito (quali presupposti di accoglibilità del ricorso per ingiunzione, per il fatto notorio del mancato recupero edilizio del teatro e della totale inutilizzabilità dello stabile), si evidenziava come tali obiezioni fossero “smentite dalla stessa ordinanza di rimessione, dalla quale, sia pur sinteticamente, si coglie che il diritto dei proprietari all’indennità sorgeva per il solo fatto dello scadere del quadriennio dalla stipula del protocollo d’intesa, indipendentemente dal compimento dei lavori di ricostruzione e dall’agibilità del teatro” (cfr. punto 7 della motivazione); 2) in secondo luogo, la Corte doveva accertare come le lievi modificazioni introdotte con la legge di conversione non avevano in realtà mutato la portata normativa del decreto impugnato. La questione, nella specie, si mostrava in verità più complessa, dato che la disposizione del decreto-legge impugnata era in realtà stata abrogata, ossia non convertita dalla legge di conversione, la quale contestualmente aveva introdotto una norma sostanzialmente identica in sede di emendamento, ex art. 70 Cost. . Cionondimeno, i Giudici delle leggi, non approfondendo simili rilevi formali, ribadivano quanto da ultimo affermato nella sentenza n. 171 del 2007, affermando la comunicabilità del vizio di carenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, in seno alla legge di conversione che “non avesse introdotto alcuna novità normativa sostanziale”, alla luce: della non predicabilità in astratto di un effetto sanante della legge di conversione; della trasmissibilità della questione di legittimità costituzionale in seno ad altra disposizione che abbia riprodotto la norma impugnata[27]; nonché di un autonomo vizio in procedendo evidenziabile nella stessa legge di conversione approvata in assenza dei presupposti costituzionali legittimanti la procedura d’urgenza. Comparando le due disposizioni, infatti, la Corte precisava che l’art. 2, comma 105, della legge di conversione “riproduce testualmente l'art. 18 del decreto-legge n. 262 del 2006, aggiungendo soltanto che oggetto dell'esproprio è l'«intero» immobile”. Si osservava, inoltre, che tali modificazioni non avevano apportato alcuna novità sostanziale al contenuto normativo del decreto, considerato che “il nuovo testo fa comunque parte delle «modificazioni apportate in sede di conversione al decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262» (così il titolo dell'allegato, cui si richiama l'art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006 nell'atto di convertire il decreto)”, ed in particolare, che “il testo del comma 104 dispone che l'esproprio decorre «dalla data di entrata in vigore del presente decreto»: con il che resta stabilito l'effetto espropriativo fin dalla data della decretazione d'urgenza”. 3) da ultimo, la Corte verificava l’ammissibilità del ricorso adesivo proposto da uno dei proprietari, che non era stato parte del giudizio a quo, ribadendo quella costante giurisprudenza costituzionale[28] che aveva ammesso la legittimazione in favore di soggetti che, pur non essendo parte del giudizio a quo, fossero comunque titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, essendo l’interesse a tale intervento (titolarità del diritto soppresso con l’espropriazione) immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a quo. Tale requisito doveva ritenersi soddisfatto nel caso di specie, dato che il ricorrente era uno dei proprietari espropriati per effetto della legge censurata. Superate positivamente, dunque, le anzidette incidentali verifiche, la Corte ha potuto risolvere la questione di legittimità proposta: per un verso ribadendo i –già menzionati- principi espressi con la sentenza n. 171 del 2007 (punto 8.1 della motivazione); per altro verso, operando il test di formale omogeneità, e dunque verificando “alla stregua degli indici intrinseci ed estrinseci delle norme censurate”, se risultava evidente o no la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza di provvedere (punto 8.2 della motivazione). In proposito, la Corte, ricordando che la presenza dei presupposti della decretazione d’urgenza “non può essere sostenuta da apodittica enunciazione della sussistenza dei richiamati presupposti, né può esaurirsi nella eventuale constatazione della ragionevolezza della disciplina” accertava: 1) che nessun collegamento era ravvisabile tra l’intestazione nell’epigrafe del decreto e la previsione dell'esproprio del teatro Petruzzelli: “il collegamento formale dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica non solo non è individuabile, ma neppure è, in un modo o nell'altro, indicato”; 2) che, in particolare, non era ravvisabile alcun collegamento tra il contenuto della norma e la finalità, indicata nella sua premessa, «di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari». Ciò sulla base anche di ponderazioni fattuali, perché: “la riorganizzazione dell'attività di una fondazione lirica, che intervenga anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito locale; e la ripresa dell'attività culturale non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle attività teatrali, e quindi all’esigenza di convertire in proprietà pubblica quella dei privati”; 3) che “analogamente, nei lavori preparatori della legge di conversione, la giustificazione in generale della eterogeneità delle norme inserite nel decreto-legge è basata sulla affermazione che tutte le disposizioni concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio: esigenza cui non attiene in alcun modo la disposizione relativa al teatro Petruzzelli”. Ed infatti, “quando si è tentato di giustificare in modo specifico la norma che dispone l'esproprio del teatro, si è dovuto riconoscere, che la stessa è stata introdotta per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una «migliore fruizione del bene da parte della collettività», così ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di bilancio, ma anche l'assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata”.   5. I primi commenti alla sentenza ne hanno esaltato la materialità del sindacato, presentatosi con i tratti di “un vero e proprio scrutinio sulla sussistenza in sé dei presupposti costituzionali rispetto alla norma impugnata, utilizzando i classici elementi di verifica (il preambolo del decreto, la relazione di accompagnamento al ddl di conversione, il dibattito parlamentare sulla conversione)”[29]. In particolare, si è plaudito al fatto che la decisione abbia recuperato “coraggiosamente, seppur forse con eccessiva sintesi, l’autentico significato dei requisiti richiesti dall’art. 77 Cost., che la prassi aveva ormai da tempo obliterato: “straordinarietà”, intesa come assoluta imprevedibilità delle circostanze in presenza delle quali si utilizza il decreto-legge; “necessità”, intesa come assoluta impossibilità di ricorrere a strumenti normativi diversi;"urgenza", da intendersi come applicabilità necessariamente immediata delle norme poste dal decreto”[30]. In tale ottica, si è posto in evidenza che la Corte aveva definitivamente dissipato il dubbio circa la portata meramente formalistica del sindacato ex art. 77 Cost. (inaugurato con la sentenza n. 171 del 2007), ponendosi finalmente come baluardo sostanziale dell’“autentica funzione del decreto-legge”, inteso come “strumento normativo per fronteggiare situazioni imprevedibili di grave emergenza”[31]. Si è osservato[32], infatti, che ragionando in senso opposto e ritenendo insindacabile ogni scelta politica adottata dal Parlamento in sede di conversione, l’interprete avrebbe finito per riconoscere in via ordinaria la competenza legislativa in seno ad un organo incompetente, con la conseguenza di consentire esiti distorti, legittimando – come nel caso dell’esproprio del Petruzzelli - abusive aggressioni dell’esecutivo alla sfera di libertà dei privati. In senso più prudente, tuttavia, altra dottrina[33] ha osservato che, con la sentenza in commento, benché fosse stato operato anche un sindacato materiale, il dato di partenza del giudizio di costituzionalità ex art. 77 Cost. risultava ancora legato ad un procedimento di verifica sistematico-formale. Ed, infatti, la Corte aveva confermato l’individuazione del requisito della “evidenza”, come punto di equilibrio tra le opposte esigenze di evitare sovrapposizioni con il controllo politico, da un lato, e di sindacare l’abuso ed il sovvertimento della competenza a produrre atti con forza di legge, dall’altro. Tale punto di equilibrio, per garantire imparzialità e stabilità nelle pronunce della Corte, non poteva non esser ancorato a valutazioni formalistiche, al fine di evitare le incertezze ermeneutiche che avrebbe potuto suscitare un sindacato casistico[34]. In tale direzione, pertanto, poteva implicitamente dedursi che, nella maggior parte dei casi (ed eccettuate le ipotesi di macroscopico abuso sostanziale), il dato materiale si sarebbe atteggiato a prova di resistenza circa le risultanze indiziarie ricavate dal dato formale, al fine di evitare esiti abnormi e disancorati dalla ponderazione della realtà effettuale. La sentenza in commento, dunque, si è segnalata, nell’evoluzione del sindacato ex art. 77 Cost., per aver affermato l’importanza metodologica di un sindacato (anche) materiale sulla effettiva sussistenza dei presupposti della decretazione d’urgenza. Il dato sostanziale, infatti, è stato assunto come imprescindibile tappa per verificare le risultanze degli indizi formali. Tuttavia, l’evidente convergenza, nel caso di specie, tra gli esiti delle verifiche formali e sostanziali, condotte dalla Corte, ha reso non necessarie - nel contesto della sentenza – l’individuazione di ulteriori precisazioni (che, per il momento, restano insolute) circa i rapporti correnti tra i due tipi di sindacato intrapresi. Insomma: vi era proprio stato un “caso di scuola”, in cui si era verificata una piena coincidenza tra dato materiale e dato formale[35], con conseguenziale rinvio alle prossime pronunce della Corte, per meglio definire i rapporti tra sindacato formale e sindacato sostanziale nel giudizio ex art. 77 Cost. . In proposito, la tesi – a nostro avviso - preferibile è quella secondo cui, in linea con una esegesi più aderente al dato costituzionale, il controllo ex art. 77 Cost. debba esser teso alla verifica materiale della carenza concreta dei presupposti di necessità ed urgenza[36], ancorché sia auspicabile, da parte della Corte, l’impiego di indici sintomatici obiettivi (tra i quali si annovera, in primo luogo, il dato sistematico-formale), al fine di evitare le incertezze legate ad un approccio troppo marcatamente casistico[37]. In tale direzione, quindi, la vera scommessa concernente il sindacato ex art. 77 Cost. è quella di elaborare un iter di verifica, che consenta di pervenire ad indici sintomatici obiettivi, anche di carattere non meramente formale[38]. L’oggettivazione di tale sindacato materiale riuscirebbe, infatti, a risolvere i giusti dubbi sollevati da attenta dottrina[39] al riguardo. E tuttavia, - ce ne rendiamo conto - tale auspicabile approccio dovrebbe comunque confrontarsi con una prudente valutazione concernente gli “effetti” sui pregressi abusi di decretazione, con il rischio di travolgere amplissimi settori di legislazione vigente. Per queste ragioni, infatti, la Corte ha sinora celato con la maschera della “evidenza” il proprio sindacato ex art. 77 Cost., ritagliandosi uno scrutinio quasi discrezionale che, se da un lato minaccia costantemente gli abusi del legislatore, dall’altro, tuttavia, non contribuisce pienamente all’affermazione della certezza del diritto. In tale direzione, si deve ritenere che la scelta del giudice a quo di sollevare q.l.c. invocando come unico parametro di costituzionalità l’art. 77 Cost., ancorché stimolata dall’intervento della sentenza n. 171 del 2007 nelle more del giudizio, sia risultata alquanto rischiosa. Nella specie, infatti, appariva dubbio il ricorso a tale tipo di sindacato, considerandosi che la norma impugnata, benché contenuta nella legge di conversione, aveva in realtà formalmente provveduto ad abrogare e contestualmente riproporre, con (lievi) modifiche, il disposto del decreto-legge. Oggetto formale dello scrutinio del giudice delle leggi era, quindi, un emendamento contenuto nella legge di conversione e non il decreto-legge emanato in assenza dei suoi presupposti, e già abrogato dalla stessa legge di conversione. I giudici della Consulta, tuttavia, non hanno dato rilievo a tale elemento formalistico, valorizzando, viceversa, il dato sostanziale, mascherato dal principio di comunicabilità del vizio di carenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza in seno alla legge di conversione.   6. Ed invero, a nostro avviso, il giudice a quo – recependo le eccezioni di parte - avrebbe forse potuto sottoporre all’attenzione della Corte ulteriori vizi di costituzionalità concernenti le norme impugnate, magari sotto il profilo dell’ammissibilità di leggi-provvedimento in materia espropriativa, in particolar modo in carenza dei requisiti di ragionevolezza e di rispetto dei principi del giusto procedimento[40]. L’art. 18 del d.l. 262/’06, intitolato “Norme a favore del teatro Petruzzelli di Bari”, infatti, stabiliva, al secondo comma, che “al fine di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto, il Comune di Bari, acquista la proprietà dell’immobile sede del predetto teatro, ivi incluse tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso, condizione e diritti di terzi. Con uno o più provvedimenti, il Prefetto di Bari determina l’indennizzo spettante ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di espropriazione, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e dagli Enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto”. Tale norma veniva abrogata (cosa molto anomala) in sede di conversione, e quindi, con riferimento al punto in esame, il decreto-legge non era convertito. Cionondimeno, la legge di conversione 24 novembre 2006 n. 286, riproduceva la medesima norma nei commi 105 e 106 dell’art. 2, con la precisazione che il Comune di Bari, per effetto di tale normativa, acquistava la proprietà “dell’intero immobile”. Si trattava, dunque, con tutta evidenza di atti con forza di legge, ma a contenuto - per la parte che qui interessa - , tipicamente provvedimentale. Simili atti sono comunemente fatti rientrare nella categoria dogmatica delle c.d. leggi-provvedimento, dato che, benché dotate di “forma di legge”, non pongono norme generali ed astratte, ma hanno contenuto particolare e concreto. Secondo una dottrina, si tratta di atti che disciplinano solo indirettamente comportamenti umani, preoccupandosi direttamente di eventi, stati di cose, obiettivi e risultati[41]. Da tempo immemore si discute circa l’ammissibilità di leggi-provvedimento in ordinamenti che adottino una tendenziale separazione dei poteri[42]. Tale dibattito è apparso accentuarsi in Italia, dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, principalmente a seguito delle leggi di attuazione della riforma agraria negli anni Cinquanta (con l’art. 5 l.n. 230 del 1950, c.d. legge Sila), quando si fece ricorso sistematico allo strumento delle leggi-provvedimento (nella specie, si trattava di decreti legislativi delegati che disponevano le singole concrete espropriazioni), al fine di attenuare le tutele giurisdizionali dei soggetti espropriati. Come è noto, destarono molto clamore le decisioni n. 6 e 7 del 1952 dell’Adunanza Plenaria[43], con cui il Consiglio di Stato affermò la propria competenza a sindacare la legittimità costituzionale delle leggi-provvedimento, qualificando i decreti delegati di esproprio come atti intrinsecamente amministrativi. In senso contrario si espresse, tuttavia, la Corte di Cassazione, dichiarando il difetto di giurisdizione con le sentenze nn. 107, 108 e 109 del 1953[44]. Da allora, per far fronte al difetto di tutela connesso all’abuso delle leggi-provvedimento, molti studiosi hanno ritenuto tale strumento provvedimentale, in nuce, costituzionalmente illegittimo. E, tuttavia, le tesi che hanno radicalmente negato l’ammissibilità di leggi-provvedimento non sono finora mai state accolte dalla giurisprudenza costituzionale, che, anzi, sin dalla sentenza n. 20 del 1956, ha ammesso il potere del Parlamento non solo di emanare direttamente leggi-provvedimento, ma anche di delegarne con legge l’emanazione al Governo (sentt. nn. 59 e 60 del 1957, e diverse altre successive). In particolare, in materia espropriativa, la Corte, sin dalla sentenza n. 95 del 1966, ha sostenuto che: “nessun precetto costituzionale vieta che l'espropriazione abbia luogo direttamente mediante atti aventi forza di legge”. Sulla scia di tale giurisprudenza, gran parte della dottrina ha considerato astrattamente ammissibili le leggi-provvedimento, a patto che, in concreto, fossero rispettati i vincoli costituzionali, garantendosi così piena tutela alle libertà fondamentali. A tal proposito, in particolare, un’autorevole dottrina, che maggiormente approfondì l’argomento[45], osservò che le leggi-provvedimento, conservando la sostanza di atto amministrativo, non possono derogare ai requisiti essenziali dell’atto, la cui mancanza induce nullità o annullabilità: per non sconfinare nell’arbitrarietà, dunque, che le leggi-provvedimento dovrebbero rispettare, nella sostanza e nella forma, le regole corrispondenti a quelle che sarebbero richieste se l’attività di formazione dell’atto fosse espletata dal potere esecutivo. Sicché, secondo tale dottrina, anche le leggi-provvedimento risulterebbero passibili di sindacato (davanti alla Corte costituzionale[46]) per le stesse figure sintomatiche di eccesso di potere dell’atto amministrativo, tutte in ultima analisi riferibili all’insufficienza di motivazione[47]. A conclusioni in parte simili era giunta altra autorevole dottrina[48], che aveva individuato il principale limite all’ammissibilità delle leggi-provvedimento nel principio del c.d. “giusto procedimento”, inteso nella sua doppia valenza: di principio di preordinazione normativa (in grado di legittimare le limitazioni ai diritti dei cittadini solo mediante una preventiva legge generale, seguita da provvedimento amministrativo[49]), da un lato; e di diritto alla partecipazione al procedimento amministrativo (garantendo agli interessati la possibilità di esporre, anche nel merito, le proprie ragioni a tutela del proprio interesse), dall’altro. Tali rilievi, in particolare, venivano accolti dalla sentenza n. 13 del 1962, con cui la Corte costituzionale, per la prima volta, introduceva e descriveva il principio del “giusto procedimento”. Pronuncia che restò isolata, senza seguito né smentite, fino al 1989, quando, con la sentenza n. 143, i Giudici delle leggi sembrarono mettere una pietra tombale non solo sul principio del giusto procedimento (il cui rilievo costituzionale veniva espressamente negato), ma anche sulle residue speranze di affermare un principio generale in grado di limitare l’abuso di leggi-provvedimento. Cionondimeno, le successive pronunce dei giudici della Consulta hanno meglio precisato i limiti costituzionali all’ammissibilità delle leggi-provvedimento, affermando che:“non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di leggi-provvedimento (sent. n. 347 del 1995). Tuttavia, queste leggi sono ammissibili entro limiti sia specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, sia generali, e cioè del principio della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentt. n. 492 del 1995, n. 346 del 1991, n. 143 del 1989). La legittimità di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al loro specifico contenuto. In considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio (sentt. n. 185 del 1998, n. 153 del 1997), la legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di costituzionalità (sentt. n. 429 del 2002, n. 364 del 1999, nn. 153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più rigoroso, quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)”[50]. Seguendo tale scia, da ultimo, con la sentenza n. 314 del 2007 (avente ad oggetto due leggi della Regione Campania che avevano prorogato dei piani regolatori delle aree di sviluppo industriale già da molto tempo scaduti, reiterando con legge dei vincoli espropriativi), la Corte ha dichiarato illegittime le disposizioni impugnate a causa della «assenza di qualsivoglia valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti dalla proroga dei vincoli posti dai piani a.s.i., in relazione alla persistente necessità, da parte della pubblica amministrazione, di disporre della proprietà privata per realizzare un progetto di interesse generale», precisando che un provvedimento generale di proroga di vincoli ormai scaduti «non consente il bilanciamento dell’interesse pubblico, come concretamente può atteggiarsi nelle varie porzioni del territorio, con gli interessi dei proprietari destinatari del vincolo». La limitazione dei diritti attraverso la reviviscenza dei piani, quindi, non «avrebbe potuto prescindere dalla procedimentalizzazione di una verifica, caso per caso, della persistente attualità dell’interesse allo sviluppo industriale a distanza di tempi anche considerevoli, sugli specifici contesti territoriali, in rapporto all’interesse dei proprietari». Allo stato attuale, la Corte sembra, dunque, propensa ad aprirsi alle logiche di più ampia tutela, anche sostanziale, nei confronti delle leggi-provvedimento che risultino lesive del principio di legalità e del diritto alla partecipazione al procedimento amministrativo, forse perché all’orizzonte (consapevolmente) minacciata dai principi comunitari di corretta amministrazione e di piena ed effettiva tutela del cittadino[51]. Sicché, anche nella giurisprudenza costituzionale potrebbero forse non essere lontani i tempi per l’accoglimento di quell’impostazione dottrinale che, distinguendo le “leggi-provvedimento innovative” dalle c.d. “leggi in luogo di provvedimento”, pone in seno a queste ultime una presunzione di illegittimità ogniqualvolta gli stessi concreti risultati perseguiti dalla legge possano raggiungersi anche per mezzo di normali atti amministrativi: in tali ipotesi, infatti, potrebbe presumersi - in mancanza di elementi che dimostrino il contrario - che l’unico scopo della forma di legge sia quello di limitare le tutele ex artt. 24 e 113 Cost.[52]; al contrario, le c.d. leggi-provvedimento innovative (che perseguono finalità non altrimenti raggiungibili con l’ordinaria procedura amministrativa[53]), e forse anche quelle sorrette da particolari esigenze di urgenza nel provvedere (per le quali peraltro si potrebbe forse porre il problema della necessità di ricorrere alla decretazione di urgenza se davvero non vi fossero i tempi necessari per il compimento dell’ordinaria procedura amministrativa), andrebbero sindacate secondo i normali parametri di costituzionalità, risultando comunque illegittime, se non adeguatamente giustificate. Ulteriori spunti di innovazione nella giurisprudenza costituzionale potrebbero, inoltre, esser tratti dall’esegesi del novellato titolo quinto della Costituzione, in particolare con riferimento ai principi di adeguatezza, proporzionalità, differenziazione e sussidiarietà, scanditi ex artt. 117 e 118 Cost.[54].   7. Orbene, da quanto premesso risulta evidente che proprio il “caso Petruzzelli” avrebbe potuto rappresentare una significativa tappa evolutiva nella giurisprudenza costituzionale in materia di leggi-provvedimento espropriative, posto che le norme impugnate appaiono irragionevolmente aggirare i vincoli assunti dalle Amministrazioni locali con il protocollo di intesa del 2002, prevedendo – tra l’altro - la deduzione dall’indennizzo espropriativo di tutte le somme già liquidate dallo Stato e dagli enti locali per la ricostruzione del teatro pugliese. In proposito, occorre anzitutto chiarire che i finanziamenti pubblici relativi ai lavori di ripristino del “Petruzzelli” non devono ritenersi un isolato monstrum all’interno del sistema ordinamentale, dato che sin dalla legge n. 1089 del 1939 risulta contemplata la possibilità che il restauro di beni culturali privati (ed il teatro Petruzzelli, fin dal 1954, è stato dichiarato bene d’interesse culturale[55]) possa operarsi anche interamente a carico dell’Amministrazione[56]. Più complesso, invece, appare valutare se l’Amministrazione abbia o non il diritto di esigere l’integrale rimborso delle somme all’uopo anticipate. Dal contesto normativo del d.lgs. n. 42 del 2004 emerge, infatti, una regola generale, secondo cui le spese per la conservazione dei beni culturali privati sono a carico dei rispettivi proprietari, anche qualora le opere siano eseguite direttamente dall’Amministrazione pubblica[57]. I contributi pubblici su tali opere sono, di regola, sempre successivi alla spesa effettuata dal proprietario, ove non consistano in semplici agevolazioni su somme prese a mutuo. Solo per gli interventi conservativi imposti, che risultino “di particolare rilevanza”, ovvero “eseguiti in tutto o in parte su beni in uso o in godimento pubblico” (cfr. art. 34 d.lgs. n. 42 del 2004), l’Amministrazione ha facoltà di concorrere preventivamente – in tutto o in parte – agli oneri di spesa, determinando l’ammontare dell’onere che intende sostenere e dandone comunicazione all’interessato. La disciplina della conservazione dei beni privati di interesse culturale, pertanto, prevede un giusto contemperamento tra l’interesse pubblico al ripristino di beni culturali (privati), da un lato, e l’esigenza di non incentivare atteggiamenti di incuria (attraverso la concessione di contributi ai proprietari prima della effettiva realizzazione delle opere di conservazione), dall’altro. Alla luce di tali coordinate normative, dunque, con la legge-provvedimento n. 444 del 1998 (recante “nuove disposizioni per favorire la riapertura di immobili adibiti a teatro e per attività culturali”) veniva concesso (all’art. 4) uno speciale contributo per le operazioni relative alla ricostruzione e alla rimessa in pristino del Teatro “Petruzzelli” di Bari, in favore di un soggetto di scopo, da istituirsi con decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali, di concerto con il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, previa intesa con il Comune di Bari. Successivamente, con il protocollo di intesa del 21 novembre 2002, siglato presso il Ministero per i beni e le attività culturali ed alla presenza e su invito del Ministro dei beni e delle attività culturali (p.t.), veniva concordato tra Amministrazioni locali e proprietari del “Petruzzelli” un piano di ripristino che prevedeva una sorta di finanza di progetto invertita: un istituendo soggetto pubblico, infatti, avrebbe assunto l’onere di riparare e gestire per i successivi 40 anni il Teatro Petruzzelli, riconoscendo per lo stesso periodo di tempo un canone annuo di gestione in favore dei proprietari, e beneficiando di ulteriori contributi pubblici che contestualmente venivano concessi dagli enti locali stipulanti. In seguito, con la legge n. 310 del 2003, era costituita la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, il cui statuto era successivamente approvato con D.M. 6-4-2004, emanato dal Ministro per i beni culturali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. Tale soggetto diveniva destinatario dei contributi pubblici ed assumeva contestualmente gli oneri relativi alla riparazione ed alla gestione del Teatro. Infine, con l’art. 18 del d.l. 262/’06 ed i commi 105 e 106 dell’art. 2 della legge 24 novembre 2006 n. 286, veniva espropriato l’intero immobile sede del teatro Petruzzelli, con indennizzo espropriativo da determinarsi in separata sede, dedotte le spese sostenute dalle Amministrazioni per la ricostruzione del teatro. Orbene, l’effetto perseguito in via diretta da tale disposizione era, per un verso, quello di ridefinire l’assetto proprietario del teatro Petruzzelli di Bari; per altro verso, quello di recuperare le somme già liquidate dalle Amministrazioni. Per raggiungere tali obiettivi, il legislatore sembrava, a primo avviso, ignorare che con il protocollo di intesa del 2002 si era già prevista la compensazione dei reciproci crediti – di Amministrazioni e proprietari - mediante la concessione quarantennale del teatro Petruzzelli ad un istituendo soggetto pubblico, che avrebbe contestualmente assunto l’onere di corrispondere un canone annuo ai proprietari. E tuttavia, lo stesso legislatore non ignorava affatto che i crediti pubblici sarebbero risultati esigibili proprio alla luce dell’inefficacia del protocollo di intesa del 2002, che sarebbe risultato estinto in via indiretta essendo divenuta impossibile per factum principis la prestazione (di concessione del bene) della famiglia Messeni Nemagna (che del bene veniva contestualmente espropriata). Sicché, per meglio valutare la legittimità costituzionale del contenuto dei commi 105 e 106 dell’art. 2 della legge 24 novembre 2006 n. 286, prescindendosi dal sindacato ex art. 77 Cost., sarebbe forse opportuno verificare se gli stessi effetti perseguiti da tale legge-provvedimento sarebbero stati altrimenti raggiungibili in via amministrativa. A tal proposito, quanto all’effetto meramente espropriativo, deve anzitutto chiarirsi che, in base alla disciplina di cui agli artt. 95 e ss. d.lgs. n. 42 del 2004,”i beni culturali immobili e mobili possono essere espropriati dal Ministero per causa di pubblica utilità, quando l'espropriazione risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi”. In tali ipotesi, il Ministero può altresì “autorizzare, a richiesta, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché ogni altro ente ed istituto pubblico ad effettuare l'espropriazione”, dichiarando “la pubblica utilità ai fini dell'esproprio e rimettendo gli atti all'ente interessato per la prosecuzione del procedimento”. Pertanto, sotto tale specifico aspetto, deve evidenziarsi che se l’ordinamento ritiene possibile in via amministrativa l’esproprio di un bene culturale come il teatro Petruzzelli, a condizione che sia corrisposta agli espropriati una indennità pari al “giusto prezzo che il bene avrebbe in una libera contrattazione di compravendita all'interno dello Stato” e che ricorra un “importante interesse” all’espropriazione (verificata dal Ministero per i beni culturali), il ricorso ad una legge-provvedimento per realizzare i soli fini espropriativi potrebbe presumersi sovrabbondante e quindi probabilmente illegittimo, se non sorretto da ulteriori specifici profili di giustificazione, come nel caso in cui ricorra una particolare urgenza nel provvedere (circostanza espressamente smentita, nel “caso Petruzzelli”, dal sindacato materiale della sent. n. 128/2008). Viceversa, con riguardo all’effetto di deduzione dall’indennizzo espropriativo delle somme già liquidate dalle Amministrazioni pubbliche per la ricostruzione del teatro Petruzzelli, dato che l’esigibilità di tali crediti trae il proprio implicito presupposto di legittimazione dall’inefficacia del protocollo di intesa del 2002, probabilmente non si mostrerebbe peregrina una più attenta indagine in ordine alla natura giuridica di tale protocollo, al fine di verificare, in particolare, se i suoi vincoli potessero esser rimossi anche in via amministrativa, ovvero se fosse proprio necessario l’intervento di un atto avente forza di legge. Nel primo caso, infatti, l’uso di leggi-provvedimento sarebbe risultato sovrabbondante, e probabilmente illegittimo, perché dettato al solo scopo di aggirare il principio costituzionale di piena tutela giurisdizionale (ex art. 24 e 113 Cost.); nel caso opposto, invece, sarebbe parso opportuno valutare se il legislatore avesse comunque rispettato i vincoli derivanti dal giusto procedimento, oltre che il principio di legalità e quello di ragionevolezza. In particolare, in tale ultima ipotesi, ci si dovrebbe oggi domandare se risulti conforme alla tutela del legittimo affidamento l’uso di leggi-provvedimento intese a revocare vincoli assunti da amministrazioni locali, ovvero se tale attività provvedimentale del legislatore si mostri contrastante con i principi di cui agli artt. 3, 5, 117 e 118 Cost. . All’esito di tale indagine, potrebbe essere possibile anche valutare quale sia attualmente la sorte del protocollo, a seguito della sentenza n. 128 del 2008 della Corte costituzionale. Ciò considerato, deve precisarsi che il protocollo di intesa è uno strumento molto frequentemente utilizzato dalle Amministrazioni nei casi in cui occorra definire un programma negoziale tra una pluralità di soggetti pubblici e privati. In questo senso, in particolare, i protocolli di intesa potrebbero, di volta in volta, inquadrarsi nel genus degli accordi programmatici di cui al comma 203 dell’art. 2 l. n. 662/96, oppure in quello dei c.d. contratti di diritto pubblico. Non manca, inoltre, chi ritiene tali protocolli delle mere intese metagiuridiche, non attribuendo ad esse alcun valore vincolante per l’Amministrazione, fatta eccezione per uno specifico onere motivazionale in caso di future scelte difformi[58]. Tale distinzione, nel caso di specie, si mostra particolarmente rilevante: nella prima ipotesi (nel caso, cioè, di sua qualificazione come accordo amministrativo), il protocollo sarebbe vincolante ma revocabile unilateralmente in via amministrativa, secondo le specifiche modalità stabilite per legge in base ai principi comunitari di tutela dell’affidamento; nella seconda (accedendo alla tesi della natura di contratto pubblico) il protocollo sarebbe vincolante e non revocabile unilateralmente in via amministrativa; nel terzo caso, qualificando il protocollo come intesa metagiuridca, esso sarebbe non vincolante e modificabile unilateralmente dall’Amministrazione, salvo specifico onere motivazionale. E tuttavia, l’indagine sulla effettiva natura del protocollo non può che esser condotta mediante un sindacato materiale e casistico, che tenga conto del fatto che, mentre l’accordo amministrativo è l’atto conclusivo di un procedimento amministrativo con cui la P.A. esercita una pubblica potestà, il contratto pubblico è uno strumento di negoziazione paritaria tra Amministrazione e privati. Ed invero, l’uso di leggi-provvedimento per ridefinire l’assetto proprietario del Petruzzelli si manifesterebbe del tutto eccedente rispetto alle finalità perseguite ove le stesse finalità espropriative e di – implicita - caducazione del protocollo di intesa fossero state agevolmente raggiungibili mercé meri atti amministrativi. D’altro canto, dal contenuto delle norme impugnate, nonché alla luce della ontologica lungolatenza dei problemi connessi alla ricostruzione del Teatro Petruzzelli, non risultavano (e non risultano tuttora) particolari esigenze di celerità in grado di legittimare il ricorso ad una procedura legislativa d’urgenza[59]. Ciò considerato, nel caso di specie, la tesi della natura contrattuale del protocollo di intesa del 2002 è, a nostro avviso, da ritenersi preferibile, rilevato che: 1) nessun procedimento amministrativo risulta avviato prima del protocollo del 2002; 2) la convocazione delle parti e la procedura negoziata non sono state richieste dalle parti private[60], ma dal Ministero dei beni culturali; 3) nella negoziazione l’Amministrazione non ha rivestito una posizione autoritativa di potestà, ma solo una posizione paritaria, avendo la stipulazione ad oggetto atti dispositivi di beni di proprietà dei privati; 4) il protocollo ha posto specifici obblighi prestazionali in capo ai contraenti, avendo natura chiaramente vincolante. Trattandosi, pertanto, di contratto, e non essendo stata convenuta una clausola che attribuisse alle Amministrazioni la facoltà del recesso unilaterale, deve ritenersi che i vincoli assunti con il protocollo di intesa del 2002 non potessero esser in alcun modo pretermessi in via amministrativa. Deve, pertanto, ritenersi astrattamente ammissibile, in quanto innovativa, la legge-provvedimento contenuta nelle disposizioni censurate[61]. Sotto altro profilo, tuttavia, occorre chiedersi se la legge-provvedimento impugnata abbia, nella sostanza, rispettato i principi collegati al giusto procedimento, consentendo adeguata partecipazione ai controinteressati e fornendo loro tutte le tutele connaturate al principio di legalità. A tal proposito, deve precisarsi che emergono numerosi vizi di merito ravvisabili nel contenuto delle norme impugnate: 1) anzitutto non risulta rispettato il principio del giusto procedimento, nella parte in cui è stato negato ai proprietari ogni tipo di partecipazione al procedimento espropriativo[62]; 2) in secondo luogo, non pare osservato il principio di proporzionalità, visto che, se la ratio dell’esproprio era quella di far riprendere al più presto l’attività teatrale del Petruzzelli, non si comprende quale contributo a tali finalità potesse giungere dall’esproprio di pertinenze dell’immobile, non strettamente legate all’attività teatrale (es., sede di un circolo ricreativo, caffetteria, attività commerciali varie); 3) per altro verso, non si mostra razionalmente giustificabile la deduzione dall’indennità di esproprio della totalità delle somme liquidate dall’Amministrazione in favore di un soggetto di scopo diverso dai proprietari, dato che, al più, il legislatore avrebbe dovuto dedurre le sole somme corrispondenti all’effettivo incremento del valore venale del bene, realizzato per effetto delle opere già eseguite a spese dell’Amministrazione (non essendo i privati responsabili di eventuali sperperi addebitabili a soggetti pubblici); 4) del pari, deve considerarsi che la determinazione di un indennizzo, irragionevolmente inferiore al valore venale del bene espropriando, presenta profili di evidente contrasto con i principi di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 Convenzione EDU (da ultimo recepiti dalla Corte Costituzionale, come parametro di costituzionalità interposto, ex art. 117 Cost.[63]); 5) inoltre, non pare conforme ai principi di cui agli artt. 3, 5, 117, 118 Cost. un intervento del legislatore statale che non consideri in alcun modo i vincoli assunti dalle Amministrazioni locali nei confronti di soggetti privati, tanto più se si considera che pur non essendo lo Stato parte del protocollo del 2002, ad esso si era pervenuti in occasione di un incontro sollecitato dal Ministero dei beni culturali, svoltosi all’interno del Ministero, ed alla presenza del Ministro; 6) invero, si mostra palesemente illogico che la stessa legge che, per un verso, ha trascurato ogni tutela concernente il legittimo affidamento dei privati[64] a seguito del venir meno del protocollo di intesa del 2002, per altro verso, abbia tratto proprio da tale caducazione l’implicito presupposto per l’esigibilità di crediti altrimenti non più esigibili; 7) da ultimo, anche sul piano motivazionale, non sembrano reggere le enunciazioni di stile riprodotte nella norma impugnata, posto che, in base al protocollo del 2002 il regime proprietario del Petruzzelli non era affatto di ostacolo alla sua riapertura (sotto la gestione di un soggetto pubblico, che avrebbe curato anche i lavori di ripristino). Tale constatazione pare rafforzarsi, ove si osservi come i principi comunitari, in uno con la disciplina del giusto procedimento concernente gli espropri di beni di interesse culturale, impongano non solo la corresponsione di un adeguato indennizzo (a favore di chi veda leso il proprio legittimo affidamento e contestualmente subisca una procedura di esproprio), ma anche la presenza di “sopravvenuti motivi di pubblico interesse”, in grado di giustificare su un piano razionale le scelte dell’Amministrazione. Sopravvenienze che, nel caso di specie, il sindacato materiale della Corte costituzionale ha reputato, in fatto, assenti. D’altronde, nel caso in esame, la sopravvenienza avrebbe dovuto presentarsi con proporzioni tali, da giustificare non solo l’esborso di un doppio indennizzo (da lesione di affidamento legittimo e da esproprio ex art. 99 d.lgs. n. 42 del 2004), ma anche lo specifico vincolo teleologico (i.e.: l’’«importanza» dello scopo) alla base della procedura espropriativa ex art. 95 d.lgs. n. 42 del 2004. Se, pertanto, l’unico reale scopo della legge-provvedimento impugnata era quello di ridurre il costo pubblico relativo all’adempimento degli oneri contrattuali, di cui al protocollo di intesa del 2002, attraverso una procedura di esproprio che non consentisse adeguata partecipazione ai proprietari espropriandi e non fornisse alcun tipo di tutela per la provocata lesione del legittimo affidamento dei privati, allora non potrà non considerarsi come tali finalità collidano nettamente con il sistema di garanzie tracciato dalla Carta fondamentale, a tutela delle libertà inalienabili. Dunque, sotto tale profilo, la norma impugnata era forse, anche nel suo contenuto, non conforme ai principi costituzionali. Ciò rlevato, occorre, a questo punto, valutare quali siano gli effetti della sentenza n. 128 del 2008 sul protocollo di intesa del 2002. È noto, infatti, che, in base al combinato disposto degli artt. 136 Cost. e 30 l. cost. n. 87/’53, le sentenze di accoglimento producono effetti ex tunc, salvo che si tratti di rapporti c.d. “esauriti”[65]. Deve pertanto dedursi che, con riguardo al “caso Petruzzelli”, la rimozione dell’implicito effetto caducante della legge espropriativa, sul protocollo di intesa del 2002, abbia determinato la reviviscenza di quest’ultimo. Di tale avviso si è mostrato il giudice a quo, che da ultimo ha emanato il decreto-ingiuntivo da cui aveva tratto spunto il giudizio di costituzionalità della Corte costituzionale, e che, se avesse altrimenti opinato, avrebbe dovuto già ritenere la questione di legittimità non rilevante, non essendo certo, liquido ed esigibile un credito originato da un contratto estinto. Cionondimeno, la natura contrattuale del protocollo non inibisce un eventuale intervento novativo delle stesse parti stipulanti, ove sia ritenuto opportuno un adeguamento negoziale, che tenga conto delle sopravvenienze nel frattempo intervenute. Al contrario, sembra non opportuna una eventuale reiterazione autoritativa – anche mercé leggi-provvedimento – dell’esproprio del teatro barese: l’ingente onerosità di una eventuale conferma della volontà espropriatrice dell’Amministrazione (ancorché espressa con atti aventi forza di legge), nonché l’attuale assenza di sopravvenienze in grado di bilanciare un così gravoso esborso per le casse pubbliche, inducono a ritenere – con tutte le cautele che l’imponderabilità della questione richiede – altamente improbabile (oltre che inopportuna) una nuova rimeditazione dell’interesse pubblico concernente l’assetto proprietario del teatro barese, tanto più alla luce del fatto che, in base al protocollo del 2002, il regime proprietario del teatro Petruzzelli non è affatto di ostacolo alla sua riapertura. D’altro canto, vi sarebbero molti dubbi circa la legittimità costituzionale della riedizione di un nuovo decreto-legge espropriativo, in assenza di nuovi presupposti fattuali di necessità ed urgenza, capaci di superare il divieto di cui all’art. 136 Cost. . Per le stesse ragioni, deve quindi dedursi che nemmeno la ratio dell’urgenza del provvedere potrebbe esser, per ora, invocata a giustificazione di un eventuale iter procedimentale semplificato mediante nuove leggi-provvedimento[66]. Sicché, sul versante della titolarità dell’immobile, sembra per il momento calare il sipario sul “caso Petruzzelli”.   --- *** ---   [1] La quale legge di conversione, in caso di difetto originario dei presupposti di cui all’art. 77 Cost., sarebbe sindacabile dalla Corte Costituzionale, avendo “valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione” (cfr. Corte Cost. n. 29 del 1995, punto 2 diritto). [2] Principio che, secondo DICKMANN, Il decreto legge come fonte del diritto e strumento del governo, in www.federalismi.it, ispira la virtuosa prassi dei Presidenti delle Camere intesa a considerare “inammissibili gli emendamenti (soprattutto aggiuntivi) ai decreti in corso di conversione, che non siano coerenti con i relativi presupposti di costituzionalità ex art. 77 Cost.”.[3] Tale per cui:“le disposizioni della legge di conversione in quanto tali –nei limiti in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto normativo delle disposizioni del decreto – non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso” (cfr. Corte Cost. 171/’07, punto 5 diritto).[4] In particolare: CELOTTO, C’è sempre una prima volta…(La Corte costituzionale annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti), in www.giustamm.it; DICKMANN, Il decreto-legge… cit., in www.federalismi.it; ROMBOLI, Una sentenza “storica”: la dichiarazione di incostituzionalità di un decreto-legge per evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; RUGGERI, Ancora una stretta (seppur non decisiva) ai decreti-legge, suscettibile di ulteriori, ad oggi per vero imprevedibili, implicazioni a più largo raggio (a margine di Corte cost. n. 171 del 2007), in www.forumcostituzionale.it; PATERNITI, Dalla astratta sindacabilità al concreto sindacato del decreto legge privo dei presupposti costituzionali: la Corte costituzionale passa alle vie di fatto, in www.forumcostituzionale.it; CARNEVALE, Il vizio di “evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it; GUAZZAROTTI, Il rigore della Consulta sulla decretazione d’urgenza: una camicia di forza per la politica?, in www.forumcostituzionale.it; BOCCALATTE, Tra norma e realtà: riflessioni sulla motivazione del decreto-legge alla luce della sentenza n. 171/2007 , in www.federalismi.it.[5] Cfr. CELOTTO, C’è sempre una prima volta…cit., in www.giustamm.it, il quale sembra implicitamente far riferimento al ROMBOLI, Le vicende della decretazione d’urgenza negli anni 1995-1997 tra Corte costituzionale ed ipotesi di revisione dell’art. 77 della Costituzione, in Studi in onore di L. Elia, Milano, 1999, 1497, in particolare nt. 51.[6] In proposito, cfr. PREDIERI, Il Governo colegislatore, in CAZZOLA, - PREDIERI - PRIULLA, Il decreto-legge fra Governo e Parlamento, Milano, 1975, XX, nonché –più di recente- SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge: la decretazione d’urgenza dopo la sentenza n. 360/1996 della Corte costituzionale, Milano, 2003, 443 ss. . [7]Cfr. CELOTTO, C’è sempre una prima volta…cit., in www.giustamm.it . [8]Fra i molti commentatori dei precedenti ondivaghi itinerari assunti della Corte in tema di decretazione d’urgenza, in particolare, ricordiamo: ESPOSITO, Decreto-legge, in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 831 ss.; VIESTI, Il decreto legge, Napoli 1967; MORTATI, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano, 1964; PALLADIN, In tema di decreti legge, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 537 ss.; ID.. Gli atti con forza di legge nelle presenti esperienze costituzionali, in Scritti Mortati, II, Milano, 1977, 479; ID., Art. 77 Cost., in Commentario alla Costituzione, a cura di Branca, Bologna-Roma, 1979, 43 ss.; ID. Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 235 ss.; SORRENTINO, La Corte costituzionale fra decreto-legge e legge di conversione, in Dir. soc., 1974, 507 ss.; ID., Spunti sul controllo della Corte costituzionale sui decreti-legge e sulle leggi di conversione, in Aspetti e tendenze del diritto costituzionale, in Scritti Mortati, IV, Milano, 1977, 739 ss.; ID, I decreti-legge non convertiti, Milano, 1996, 73 ss.; CUOCOLO, Gli atti dello Stato aventi “forza di legge”, in Riv. trim. dir. pubbl., 1961, 143 ss.; CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, 1,Padova, 1984, 83 ss.; PIZZORUSSO, La disciplina dell’attività normativa del Governo, in Le Regioni, 1987, 330 ss.; ID., Lezioni di diritto costituzionale, Roma, 1984, 557 ss.; ID., I controlli sul decreto-legge in rapporto al problema della forma di governo, in Pol. dir., 301 ss.; LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1985, 289 ss.; CIAURRO, Decreto-legge in Enc. giur. X, Roma, 1988; PITRUZZELLA, La legge di conversione dei decreti-legge, Padova, 1989; ZAGREBELSKY, Manuale di diritto costituzionale, I, Il sistema delle fonti del diritto, Torino, 1983, 174 ss.; SORRENTINO – CAPORALI, Legge (atti con forza di), in Dig. it. disc. pubbl., IX, Torino, 1994; CELOTTO, L’“abuso” del decreto legge, I, Profili tecnici, evoluzione storica e analisi morfologica, Padova, 1997; ID., La “storia infinita”: ondivaghi e contraddittori orientamenti sul controllo dei presupposti del decreto-legge, in Giur. cost., 2002, 135 ss. ; MODUGNO, Appunti dalle lezioni sulle Fonti del Diritto, Torino, 2005, 54 ss.; SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge… cit., Milano, 2003.[9] Cfr. CELOTTO, C’è sempre una prima volta… cit., in www.giustamm.it , nonché Corte cost. n. 360/’97, punto 6 Dir. (il corsivo, usato per differenziare le parole della Consulta da quella di CELOTTO, è nostro). [10] Cfr SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge… cit., 2003, 243 ss. ed in particolare 269 ss. [11]Cfr. ROMBOLI, L’efficacia sanante dei vizi formali del decreto-legge da parte della legge di conversione: è davvero cancellata la sent. n. 29 del 1995?, in Giur. Cost., 910 ss.; ANGIOLINI, La Corte riapre un occhio sui vizi del decreto-legge convertito?, ivi, 1997, 2010 ss.; CELOTTO, Spunti ricostruttivi sulla morfologia del vizio da reiterazione di decreti-legge, ivi, 1998, 1562 ss. [12] Cfr. Corte Cost. ordd. n. 432 del 1996 e n. 90 del 1997 e n. 194 del 1998. [13] CONCARO, ne Il sindacato di costituzionalità sul decreto-legge, cit., 114 rilevava in quei mesi come: “l’inidoneità della legge di conversione a «sanare» un decreto che sia stato adottato in totale, palese assenza dei requisiti costituzionali” rappresentasse “un punto fermo della giurisprudenza costituzionale in tema di decretazione d’urgenza, cui la Corte non intende venire meno”. [14] Cfr. CELOTTO, C’è sempre una prima volta… cit., in www.giustamm.it . [15] In proposito, cfr. ROMBOLI, La “mancanza” dei presupposti di necessità ed urgenza e la “evidente mancanza” degli stessi nel decreto legge: come un apparente portone può ridursi ad uno strettissimo pertugio, Foro it., 2004, I, 3277 ss.; nonché SIMONCINI, Le funzioni del decreto-legge… cit. 294 ss., che qualifica tale prudente sindacato come“total restraint” più che “self-restraint”.[16] Sul punto, cfr. DICKMANN, Il decreto legge… cit., in www.federalismi.it, nonché MODUGNO, Appunti dalle lezioni sulle Fonti del Diritto, Torino, 2005, 54 ss. . [17]Cfr. ROMBOLI, Una sentenza “storica”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 6 giugno 2007. [18] In proposito, da ultimo, CELOTTO, C’è sempre una prima volta…cit., in www.giustamm.it rammenta «il caso esaminato nella sent. n. 270 del 1996, ove la Corte ritiene debba “escludersi una evidente mancanza dei requisiti della necessità e dell’urgenza, quale enucleata nella premessa del decreto”; eppure, a ben vedere, nella specie, sia nel decreto originariamente impugnato, n. 88 del 1995, sia in quello a cui la Corte ha trasferito la questione, d.l. n. 285 del 1996, l’indicazione del preambolo si riduce ad una mera “clausola di stile”: in entrambi i casi si tratta di decreti recanti “misure urgenti per il rilancio economico ed occupazione dei lavori pubblici e dell’edilizia privata” ed entrambi nel preambolo recitano “ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni al fine di rilanciare le attività economiche e favorire la ripresa delle attività imprenditoriali, nonché per la semplificazione dei procedimenti in materia urbanistico-edilizia”)». [19] Cfr. CARNEVALE, Il vizio di “evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it . [20] ROMBOLI, Una sentenza “storica”, cit. in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 6 giugno 2007. Lo stesso interrogativo è riproposto da BOCCALATTE, Tra norma e realtà… cit., in www.federalismi.it. [21] Cfr. ROMBOLI, Una sentenza “storica”, cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 6 giugno 2007. [22] In particolare: CARNEVALE, Il vizio di “evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it; RUGGERI, Ancora una stretta… cit., in www.forumcostituzionale.it .[23] Così per CARNEVALE, Il vizio di “evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it , che in questo modo qualifica il percorso per quem la Corte giunge a tale “storica” pronuncia. [24] BOCCALATTE, Tra norma e realtà… cit., in www.federalismi.it . [25] Così, BOCCALATTE, Tra norma e realtà… cit., in www.federalismi.it, constata come: «almeno implicitamente - non venga riconosciuto un obbligo costituzionale di corredare il decreto-legge con una motivazione formale: l’art. 77, comma 2, Cost., impone invece che l’intervento del Governo sia materialmente sorretto da “casi eccezionali di necessità e d’urgenza”. Al limite, anche un decreto-legge privo di preambolo (o con un preambolo di portata esclusivamente tautologica) potrebbe rispettare puntualmente il dettato della Costituzione se, nei fatti, i presupposti risultassero presenti (o meglio, seguendo l’orientamento della Corte costituzionale, non evidentemente mancanti). Se ne può dedurre, dunque, che l’art. 15, comma 1, l. 400/1988, abbia una portata (giuridicamente, anche se non concretamente) innovativa, poiché costituisce l’unica e autonoma fonte dell’obbligo di premettere un preambolo al decreto-legge». [26] Cfr. CELOTTO, La “seconda rondine”: ormai c’è un giudice per i presupposti del decreto legge, in www.giustamm.it; nonché BALDAZZI, Quando i casi di scuola diventano casi concreti, in www.forumcostituzionale.it .[27] Come sottolineato da BALDAZZI, Quando i casi…cit., in www.forumcostituzionale.it, la Corte, con la pronuncia in esame, ha ribadito il principio (già introdotto dalla sentenza n. 84 del 1996), secondo cui la disposizione svolge soltanto una “funzione servente e strumentale” rispetto alla norma, che costituisce il vero oggetto del giudizio di legittimità costituzionale. Pertanto, qualora la norma oggetto di rinvio alla Corte sia contenuta in una disposizione non più vigente al momento in cui la Corte stessa rende la sua pronuncia, ma “permanga tuttora nell’ordinamento – con riferimento allo stesso spazio temporale rilevante per il giudizio – perché riprodotta, nella sua espressione testuale o comunque nella sua identità precettiva essenziale, da altra disposizione successiva”, tale norma continua ad essere oggetto di scrutinio, ma la decisione dovrà riferirsi alla seconda disposizione in cui essa è contenuta.[28] Come suggerito dalla stessa Corte, ved. ordinanza letta all’udienza del 3 luglio 2007, allegata alla sentenza n. 349 del 2007; ordinanza letta all’udienza del 6 luglio 2006, allegata alla sentenza n. 279 del 2006. [29] CELOTTO, La “seconda rondine”… cit., in www.giustamm.it . [30] BALDAZZI, Quando i casi…cit., in www.forumcostituzionale.it . [31] BALDAZZI, Quando i casi…cit., in www.forumcostituzionale.it . [32] BALDAZZI, Quando i casi…cit., in www.forumcostituzionale.it . [33]Cfr. RUGGERI,“Evidente mancanza” dei presupposti fattuali e disomogeneità dei decreti-legge (a margine di Corte cost. n. 128 del 2008), in www.associazionedeicostituzionalisti.it, che sottolinea come:“anche nella odierna circostanza, per vero, la Corte non si discosta dal cauto indirizzo già delineato nelle sue passate pronunzie, facendo discendere l’annullamento dal previo accertamento della “evidente mancanza” dei presupposti suddetti: seguita, cioè, a far svolgere il suo ragionamento su un crinale sottilissimo, attenta a non finire preda, per un verso, della morsa soffocante esercitata dalla critica diffusa (e tuttora ricorrente) di quanti temono la sempre possibile sovrapposizione del giudizio di costituzionalità alla valutazione politica posta a base dell’adozione del decreto prima e della sua eventuale conferma parlamentare poi e, per un altro ed opposto verso, della censura di quanti manifestano seria apprensione per la rigidità della Costituzione, gravemente esposta e non adeguatamente protetta per il caso che il giudizio suddetto dovesse da se medesimo risultare assoggettato a condizioni particolarmente severe e stringenti”. [34] Cfr. RUGGERI,“Evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it. [35] BALDAZZI, Quando i casi…cit., in www.forumcostituzionale.it . [36] In questo senso, ci sentiamo di condividere la posizione espressa da CELOTTO, La “seconda rondine”… cit., in www.giustamm.it . [37] RUGGERI,“Evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it . [38] In proposito, ad esempio, la sentenza in commento sembra suggerire che non basta la lungolatenza di un problema irrisolto per giustificare il ricorso alla decretazione d’urgenza, occorrendo, a tal fine, un quid pluris ulteriore, una sopravvenienza qualificata, capace di rendere oggettivamente necessaria ed improrogabile l’emanazione di un atto con forza di legge. [39] RUGGERI, “Evidente mancanza”… cit., in www.associazionedeicostituzionalisti.it . [40]In dottrina, anzitutto, cfr. MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano,1968; nonché: CRISAFULLI, Fonti del diritto (diritto costituzionale), in Enc. dir., XVII, 1968, 949 ss.; ID., Fonti del diritto (diritto costituzionale), in Enc. dir., XVII, 1968, 949 ss.; ID., Lezioni di diritto costituzionale, 5^ ed., II. Padova, 1984, 73.; MAZZIOTTI, Parlamento (funzioni) in Enc. dir. XXXI, 1981, 784 ss.; NIGRO, Carl Schmitt e lo Stato amministrativo in Quaderni costituzionali, 1986, 461 e ss.; FRANCO, Leggi provvedimento, principi generali dell’ordinamento, principio del giusto procedimento, in Giur. cost., 1989, II, 1041ss.; SALVIA, Giusto procedimento e leggi provvedimento regionali, in Regioni, 1990, 1106; DICKMANN, La legge in luogo di provvedimento, in Riv. trim. dir. pubbl., 1999, 917 ss.; ID., Dal principio di legalità al principio di sussidiarietà dei poteri pubblici. Argomenti contro la legittimità degli atti legislativi in sostituzione dei provvedimenti di altre autorità, in Atti del XLVI Convegno di Studi di Scienza dell'Amministrazione, Milano, 2001, 355 ss.; CINTIOLI, Posizioni giuridicamente tutelate nella formazione della legge-provvedimento e "valore di legge", in Atti del XLVI Convegno di Studi di Scienza dell'Amministrazione, Milano, 2001; CECCHINI, Legge-provvedimento e tutela giurisdizionale “attenuata”, in Cons. Stato, 2004, I, 2148 ss.; CAMERLENGO, In tema di scrutinio stretto sulle leggi-provvedimento, in Giur. cost., 2002, 3235 ss.; PINELLI, In tema di scrutino stretto sulle leggi provvedimento, in Giur. cost., 2002, 3235; MANFREDI, Leggi provvedimento, forma di stato, riserva di amministrazione, in Foro amm.-Cons. Stato, 2003, 1290; RESCIGNO G. U., Leggi-provvedimento costituzionalmente ammesse e leggi-provvedimento costituzionalmente illegittime, in www.astrid-online.it; SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, Milano, 2007. [41] RESCIGNO, Leggi-provvedimento… cit., in www.astrid-online.it. [42] Sul punto, cfr. ad esempio MONTEDORO, Attualità di Carl Schmitt nella lettura di Giannini e Nigro, in www.giustizia-amministrativa.it . [43] In Giur. it. 1952, III, 65. [44] In Foro it., 1953, I, 173. [45] MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano, 1968. [46] Con riguardo ai problemi connessi al particolare regime dei rimedi esperibili avverso la legge-provvedimento, cfr., da ultimo, GAROFOLI - FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2008, 625ss.; inoltre, con riferimento ai problemi collegati all’impossibilità di azionare una tutela cautelare nei confronti di leggi-provvedimento, cfr. PACE, Decreti legislativi d’esproprio e tutela cautelare, in Giur. cost. 1968, 595ss.; per l’evoluzione giurisprudenziale in materia, cfr. FRANCO, Leggi provvedimento… cit. 1046ss., in particolare nt. 4. [47] Sul punto, cfr. MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano,1968, 99ss.; PREDIERI, Pianificazione e costituzione, Milano, 1963, 280. [48] CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, 5^ ed., II. Padova, 1984, 68. [49]Così pure per RESCIGNO, Leggi-provvedimento… cit., in www.astrid-online.it, che teorizza una riserva di “atto amministrativo”, osservando che, in base al sistema di garanzie costituzionali,“ogni qual volta la legge prevede obblighi o divieti o comunque svantaggi per gli individui (si badi bene: da un lato gli individui, e quindi il principio, fin qui, non riguarda le organizzazioni; dall'altro obblighi e divieti o comunque svantaggi, e quindi il principio non riguarda altre figure soggettive, quali poteri, diritti, o comunque vantaggi, ma anche oneri, che sono cosa profondamente diversa dagli obblighi e divieti), la legge deve essere generale e astratta, e l'applicazione della legge generale e astratta ai singoli individui o spetta, sulla base ed in conformità della Costituzione e della legge, direttamente al giudice, o, sulla base ed in conformità della Costituzione e della legge, spetta prima ad un atto amministrativo, e poi, indirettamente, pur sempre al giudice (posto che tutti gli atti amministrativi, da chiunque compiuti, debbono essere giustiziabili). In questo caso non ha alcuna importanza che la legge che si rivolge ad un individuo o a singoli individui sia meramente esecutiva di precedente legge oppure innovativa entro il sistema legislativo: nell'un caso e nell'altro essa è incostituzionale”… “Nello stesso senso i decreti legislativi di esproprio della riforma agraria degli anni '50 erano incostituzionali: la legge generale e astratta sulla riforma agraria andava attuata mediante comuni provvedimenti amministrativi”. [50] Cfr. sentenza Corte Cost. n. 267 del 2007. [51] A tal riguardo, si prenda in considerazione, ad esempio, l’art. 41 della Carta di Nizza (fedelmente riprodotto dall’art. II – 101 del trattato che adotta una costituzione per l’Europa), in base al quale ogni individuo ha diritto ad una “buona amministrazione”, posto che: 1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio; il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale; l'obbligo per l'Amministrazione di motivare le proprie decisioni.[52] FRANCO, Leggi provvedimento… cit. 1056ss.; DICKMANN, La legge in luogo di provvedimento, cit. 917 ss.; RESCIGNO, Leggi-provvedimento… cit., in www.astrid-online.it . [53] RESCIGNO, Leggi-provvedimento… cit., in www.astrid-online.it . [54] MANFREDI, Leggi provvedimento, forma di stato, riserva di amministrazione, in Foro amm.-Cons. Stato, 2003, 1290. [55] L’immobile sede del teatro è stato riconosciuto “bene di interesse storico-artistico” con decreto ministeriale del 1954, in quanto “importante esempio dell’arte della fine del secolo scorso”, e quindi assoggettato alla tutela delle cose di interesse artistico e storico dettata dalla legge del 1939; inoltre, l’azienda del teatro Petruzzelli è stata riconosciuta come “teatro di tradizione”, ex art. 28 della legge n. 800 del 1967.[56] L’art. 16 della legge n. 1089 del 1939, infatti, prevedeva la possibilità che il restauro dei beni culturali privati potesse operarsi anche interamente a carico dell’Amministrazione, ove la proprietà non disponesse dei fondi necessari per assicurarne la conservazione. In siffatte ipotesi, era in ogni caso fatto salvo (ex art. 17) il diritto dell’Amministrazione di ottenere il rimborso delle spese sostenute, con la possibilità di azionare una tutela coercitiva attraverso l’acquisizione diretta del bene, al prezzo che lo stesso aveva prima delle riparazioni. Successivamente, con l’art. 3 della legge n. 1552 del 1961, si era riconosciuta ai privati la possibilità di accedere a contributi pubblici per il rimborso degli interessi sui mutui contratti per le spese di riparazione, ovvero per il rimborso di parte delle spese già sostenute dal privato per la conservazione di beni di interesse culturale. Tali norme, riproposte con lievi modificazioni dal d.lgs. n. 490 del 1999, rappresentano l’immediato antecedente della disciplina contenuta agli artt. 32 e ss. del d.lgs. n. 42 del 2004. [57] Cfr. ANGIULI – CAPUTI JAMBRENGHI, Commentario al codice dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2005, 129 ss. . [58] Cfr. GAROFOLI – FERRARI, Manuale, 725 ss. [59] Così come evidenziato dal sindacato materiale della Corte costituzionale condotto nella sentenza n. 128 del 2008. [60] Cfr., in proposito, GIULIETTI, La conclusione di accordi tra amministrazioni e privati dopo la legge n. 15 del 2005: ambito applicativo e profili sistematici, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, secondo cui:“L’istanza di accordo presentata dal privato costituisce l’espressione più incisiva e qualificata di partecipazione al procedimento, imponendo all’Amministrazione una valutazione sull’istanza medesima, contenente lo schema del definitivo assetto di interessi coinvolti nella fattispecie”.[61] A tali esiti si giunge accogliendo la teoria di FRANCO, Leggi provvedimento… cit. 1053, concernente l’ontologica illegittimità delle leggi in luogo di provvedimento.[62] Sull’importanza del principio del giusto procedimento in materia espropriativa, cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, 15 maggio 2008, n. 2246. [63] In proposito, cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 348 e 349 del 2007. [64] Il principio dell’affidamento “impone al soggetto pubblico, che voglia allungare le sua fauci lato sensu ablatorie, di tenere nel debito conto l’interesse alla conservazione di un vantaggio/bene/utilità conseguito in buona fede dal privato grazie ad un previo chiaro atto della pubblica amministrazione all’uopo diretto; e tanto specie se detto vantaggio si sia consolidato per effetto del decorso di un significativo asso temporale” (cfr. CARINGELLA, Affidamento e autotutela: la strana coppia, in www.giustizia-amministrativa.it. Come osserva GAROFOLI, Tutela giurisdizionale avverso le leggi-provvedimento intervenute ad approvare un atto amministrativo adottato in violazione delle regole procedimentali. leggi provvedimento principio comunitario della tutela dell’affidamento, in www.neldiritto.it , “si tratta di principio consolidato nella giurisprudenza comunitaria, in forza del quale l’Amministrazione è tenuta, soprattutto in sede di esercizio del potere di autotutela, a salvaguardare le situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti idonei ad ingenerare per l’appunto un ragionevole affidamento nel destinatario; ne deriva che una situazione di vantaggio, assicurata al privato da un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa, non può essere successivamente rimossa, salvo indennizzo della posizione acquisita”. In tale direzione sembra muovere pure il TAR Lazio (sez. I, ordinanza n. 880 del 23 maggio 2007), che ha rimesso al vaglio della Corte di Giustizia la questione concernente la compatibilità con i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento legittimo, con riferimento ad una legge che aveva determinato il ritiro di un precedente provvedimento amministrativo (la questione si è posta a proposito dell’art. 12, d.l. 7/2007, conv. dalla legge 40/2007, che ha ex lege revocato, dopo circa quindici anni, le concessioni relative all’alta velocità, risolvendo le convenzioni con i general contractors). [65] Sul punto, cfr., ad esempio, Cassazione civile, sezione I, sentenza 24 giugno 1995, n. 7162. [66] RESCIGNO, Leggi-provvedimento… cit., in www.astrid-online.it.   (pubblicato il 1.10.2008)