ROBERTA ZANINO

La legge Lazio 15/08: una marcia in più nella lotta all’abusivismo. 1. Accordi e convenzioni tra Enti in materia di repressione dell’abusivismo. La Regione Lazio con la recentissima legge 11 agosto 2008 n. 15 “Vigilanza sull’attività urbanistico – edilizia”, non si è limitata a ricalcare il contenuto del DPR 380/01, ma ha voluto fare un passo avanti nella lotta all’abusivismo. Nella legge infatti sono previste forme di collaborazione tra i vari enti statali, regionali e locali volte ad assicurare sia l’esercizio integrato delle funzioni di accertamento delle violazioni, sia l’effettivo ripristino dello stato dei luoghi, sia lo scambio di informazioni. Per raggiungere questo obiettivo i diversi enti possono stipulare convenzioni tra loro. La collaborazione tra enti può infatti essere un’ottima soluzione soprattutto per i piccoli Comuni, i quali possono così fare fronte all’esiguità di personale a disposizione da adibire alla lotta all’abusivismo, nonché alle scarse risorse finanziarie per assicurare al personale una valida formazione. Mediante convenzioni il personale di alcuni Comuni potrà essere messo a disposizione a favore degli enti locali convenzionati per fini di vigilanza urbanistico – edilizia, previo accordo sulla ripartizione delle spese. In questo modo è anche possibile prevedere una formazione professionale ad hoc per questo personale, incentrata sui diversi aspetti della normativa urbanistico – edilizia, con particolare riguardo alle varie fattispecie di interventi edilizi, difformità relative e sanzioni conseguenti. Spesso, infatti, specialmente nei piccoli Comuni, il personale adibito alla vigilanza edilizia non dispone degli strumenti conoscitivi necessari, né ha possibilità di effettuare un confronto con qualcuno fornito delle relative conoscenze. Invece, facendo ricorso alla cooperazione tra Enti ed attivando le necessarie convenzioni, si possono creare nuclei operativi forniti della necessaria formazione e competenza, a vantaggio non soltanto di una più efficace opera di controllo e salvaguardia del territorio, ma anche di provvedimenti amministrativi più difficilmente affetti da presunte illegittimità. Non sono infrequenti, infatti, i casi in cui un’Amministrazione, a fronte di un ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento ripristinatorio, anche se non accompagnato dalla richiesta di una misura cautelare, di fatto sospende l’esecuzione del provvedimento, temendo di potere essere esposta ad una richiesta di risarcimento danni qualora il ricorso venga accolto. Conseguentemente, tanto più l’Amministrazione potrà confidare sul corretto accertamento dell’abuso e della sua riconduzione alla corretta fattispecie legislativa, tanto più si sentirà garantita nel portare a compimento il procedimento intrapreso. Una maggiore preparazione dei Tecnici dell’Amministrazione, poi, non potrà che andare a giovamento degli stessi cittadini, non soltanto sotto il profilo di un generale godimento dell’ordinato sviluppo urbanistico, ma anche a garanzia del fatto di non essere destinatari (o quantomeno, più difficilmente) di provvedimenti illegittimi.   2. Finanziamenti per la lotta all’abusivismo. La Regione Lazio ha perfettamente compreso la necessità di maggior supporto conoscitivo che molti Comuni possono avere. Infatti all’art. 3 della legge 15/08 ha anche previsto l’attivazione, a livello regionale, di servizi di consulenza e assistenza tecnica, amministrativa e giuridico – normativa in ordine all’adozione degli atti di repressione dell’abusivismo. Un altro problema che gli enti locali spesso incontrano nel rendere effettiva la tutela urbanistica è quella di trovare le risorse finanziarie per potere procedere agli interventi ripristinatori nei casi in cui i destinatari dei provvedimenti repressivi non diano spontaneo adempimento. E’ vero che le opere demolitorie sono eseguite a spese del responsabile dell’abuso, ma è altresì vero che il Comune è tenuto ad anticipare le spese e non sempre ha la necessaria disponibilità finanziaria. Inoltre non sono rari i casi in cui il recupero delle anticipazioni è poi impedito dal fatto che non si conosce il responsabile oppure che il patrimonio dello stesso non è in grado di soddisfare la richiesta. Per cercare di evitare questa situazione, la Regione Lazio ha istituito un fondo regionale di rotazione per le spese di demolizione e ripristino del luoghi. Il fondo avrà lo scopo di concedere anticipazioni senza interessi sui costi relativi agli interventi di demolizione d’ufficio, anticipazioni che dovrebbero poi essere restituite utilizzando prioritariamente gli introiti derivanti dall’applicazione delle sanzioni pecuniarie. A tal fine la Giunta Regionale dovrà determinare le modalità di gestione del fondo, i criteri e le priorità per il riparto delle risorse tra i comuni e per la restituzione delle anticipazioni.   3. Poteri sostitutivi della Regione. La Regione Lazio si è ritagliata spazi ulteriori di intervento diretto rispetto a quelli previsti dal DPR 6 giugno 2001 n. 380. Infatti all’art. 11 si prevede che nei casi in cui la Regione, a seguito di rilievi aerofotogrammetrici e satellitari o delle denunce dei cittadini, accerti situazioni di presunta violazione delle norme urbanistico – edilizie che non sono già state segnalate dai Comuni negli appositi elenchi tenuti dalla Regione, procede ad indagini sul territorio. L’esito delle indagini viene poi segnalato al dirigente del Comune competente che provvede a verificare la regolarità delle opere e ad irrogare le sanzioni del caso. Naturalmente, posto che i Comuni sono tenuti a trasmettere alla Regione ogni due mesi gli elenchi contenenti le violazioni accertate e le sanzioni irrogate, e non devono invece comunicare gli accertamenti effettuati che non hanno condotto all’individuazione di abusi, né gli accertamenti in corso che non si sono ancora tradotti nell’applicazione di una misura cautelare o sanzionatoria, potrà capitare che la Regione segnali la necessità di accertare la regolarità di opere che il Comune ha già verificato con esito negativo, oppure che sta già provvedendo a verificare. A differenza del DPR 380/01, che prevede la sostituzione automatica della Regione al Comune qualora questo non provveda entro i termini di legge ad irrogare le dovute sanzioni, la LR Lazio prevede che la Regione debba preventivamente diffidare il Comune a provvedere. Soltanto in caso di ulteriore inottemperanza oppure qualora il Comune motivi in modo non soddisfacente la propria inerzia, la Regione potrà esercitare il potere sostitutivo. In questi casi la Regione provvede a nominare un commissario ad acta. La Regione Lazio, al fine di disincentivare l’inerzia comunale, ha previsto che il provento delle sanzioni pecuniarie e le aree acquisite entrano a fare parte del patrimonio regionale nei casi in cui venga esercitato il potere sostitutivo. Peraltro non sempre la legge prevede il termine entro il quale i Comuni devono adottare i provvedimenti repressivi e ripristinatori. Pertanto spetterà alla Regione individuare i casi in cui il ritardo possa tradursi in un’inerzia e giustificare l’emissione del provvedimento di diffida. E’ però altresì vero che essendo preceduto l’intervento sostitutivo dalla diffida, il Comune è messo comunque nella condizione di potere adempiere e di non perdere così gli eventuali introiti delle sanzioni. La legge Lazio, conformemente alla legge statale, prevede anche la possibilità per la Regione di annullare entro dieci anni dalla loro adozione i provvedimenti e le delibere dei Comuni che autorizzano interventi edilizi in contrasto con la legge o con gli strumenti urbanistici. In questi casi la Regione contesta la violazione al Comune e all’interessato, assegnando un termine per controdedurre. In caso di esito negativo o non soddisfacente, la Regione diffida il Comune ad autoannullare il provvedimento. La legge regionale prevede che in caso di esito negativo la Giunta regionale provvede all’annullamento e tutti gli atti; inoltre, a differenza della normativa statale, la LR 15/08 dispone che tutti gli atti vengono trasmessi alla Procura ed alla Corte dei Conti. A differenza del DPR 380/01 che prevede un termine ordinatorio, la legge Lazio prevede un limite temporale perentorio di diciotto mesi a decorrere dall’accertamento, decorso il quale la Regione non può più procedere all’annullamento degli atti contestati.   4. Le differenze tra le sanzioni previste dal DPR 380/01 e quelle previste dalla LR 15/08. L’art. 14, comma 2, LR 15/08 traduce in norma quello che a seguito di varie evoluzioni, è diventato orientamento pacifico in giurisprudenza. Infatti a seguito dell’entrata in vigore della L. 241/1990 si era a lungo discusso se l’ordine di sospensione lavori dovesse essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento. Dopo varie oscillazioni era prevalso l’orientamento che escludeva la necessità, in quanto l’avviso sarebbe stato in contrasto con il carattere di urgenza dell’ordinanza di sospensione. Successivamente si è giunti a ritenere che l’ordine di sospensione costituisse esso stesso avviso dell’avvio del procedimento. L’art. 14 fa propria questa interpretazione, disponendo che la comunicazione dell’ordine di sospensione costituisce avviso di avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti sanzionatori. La legge 15/08 per il caso di inottemperanza all’ordine di demolizione di opere realizzate in assenza o in totale difformità o in variazione essenziale dal permesso di costruire, oltre a prevedere l’acquisizione dell’opera, dell’area di sedime e di un’analoga quantità di area al patrimonio del Comune, come già disposto dal DPR 380/01, aggiunge anche una sanzione pecuniaria da un minimo di duemila euro ad un massimo di ventimila euro, in relazione all’entità delle opere. Inoltre fa proprio un altro principio giurisprudenziale e cioè quello secondo il quale, qualora l’autore della violazione sia un soggetto diverso dal proprietario dell’area e quest’ultimo non sia responsabile, non si procede all’acquisizione dell’area in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione. All’art. 17 la legge prevede le ipotesi di variazioni essenziali al progetto approvato, individuandole in modo più analitico rispetto alla legge statale. Abbastanza discutibile è la previsione del comma 2 laddove si stabilisce che la modifica della localizzazione del fabbricato non è considerata variazione essenziale quando rimangono invariate le destinazioni d’uso, la sagoma, il volume, le superfici, l’altezza della costruzione e sempre che la nuova localizzazione non contrasti con leggi, norme e regolamenti. In altri termini per la Regione Lazio la circostanza che un edificio venga “calato” su di un’area o su di un’altra non fa alcuna differenza, purchè lo stesso sia ammissibile anche sulla nuova area e per il resto sia conforme a quanto progettato. La norma pare porre in essere un’ingiustificata differenziazione rispetto ai casi in cui l’intervento realizzato sia parzialmente differente dall’autorizzato, ma comunque assentibile rispetto alle leggi e ai regolamenti e la sua modifica non incida sugli oneri di costruzione. In questi casi, infatti, l’interessato è comunque sottoposto ad una sanzione salvo che non richieda la sanatoria previo, peraltro, pagamento di un’oblazione. Con riferimento alle opere realizzate in parziale difformità dal titolo abilitativo, l’art. 18 LR 15/08 prevede che qualora il ripristino sia impedito dal pregiudizio che si arrecherebbe alla parte conforme, venga applicata una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’incremento del valore di mercato dell’immobile conseguente all’esecuzione delle opere abusive. Nel caso in cui non sia possibile determinare il valore di mercato, si applicherà una sanzione pecuniaria da un minimo di tremila euro ad un massimo di trentamila euro, in relazione alla gravità dell’abuso. La legge statale è invece meno “severa” con riferimento a questo tipo di abuso. Infatti non soltanto prevede una sanzione pecuniaria pari al doppio del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità per il caso di opere ad uso residenziale e pari al doppio del valore venale della parte dell’opera difforme per le opere adibite ad usi diversi, ma non prevede alcun minimo e massimo per il caso in cui il valore di mercato non sia determinabile. E’ ragionevole ritenere che in tale caso verrà applicata una sanzione che difficilmente supererà un importo pari al minimo previsto dalla legge Lazio. La L.R. 15/08 prevede una sanzione pecuniaria diversa rispetto alla normativa statale anche con riferimento alle opere realizzate in assenza o in difformità dalla DIA. Infatti mentre la legge statale prevede una sanzione pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi e non inferiore comunque ad Euro 516, la legge regionale prevede una sanzione pecuniaria da commisurarsi alla gravità dell’abuso e ricompresa tra un minimo di Euro 1.500 ed un massimo di Euro 15.000. Una diversa sanzione è altresì prevista per l’ipotesi di restauro e risanamento conservativo attuati in assenza di DIA su aree vincolate, per le quali la legge statale prevede che l’autorità competente irroghi sia la sanzione demolitoria sia quella pecuniaria da Euro 516 ad Euro 10.329, mentre la legge regionale prevede le due sanzioni in via alternativa tra loro, con la sanzione pecuniaria oscillante tra Euro 2.500 ed Euro 25.000. Anche la legge regionale prevede la sanatoria dell’abuso in presenza della doppia conformità, ma la subordina al pagamento di oblazioni diverse rispetto alla legge statale. Per quanto riguarda la sanatoria in caso di DIA, la L. 15/08 prevede il pagamento di un importo tra Euro 1.000 ed Euro 10.000 in base alla gravità; la legge statale invece prevede un importo compreso tra Euro 516 ed Euro 5164 in relazione all’aumento di valore dell’immobile. Per l’assenza o totale difformità da permesso di costruire, la legge regionale prevede un importo pari al valore di mercato dell’intervento eseguito, mentre la legge statale prevede un’oblazione pari al contributo di costruzione in misura doppia o in caso di gratuità, in misura pari a quella che sarebbe dovuta ove non fosse gratuita. Per gli interventi di ristrutturazione in assenza di permesso edilizio o in parziale difformità dal permesso, infine, la legge regionale prevede un importo pari al doppio dell’incremento del valore di mercato dell’immobile conseguente all’esecuzione delle opere; se di impossibile determinazione, una sanzione pari al triplo del costo di costruzione. Invece la legge statale prevede un contributo di costruzione in misura doppia o se gratuita, in misura pari a quella che sarebbe dovuta ove non fosse gratuita, commisurate alla parte di opera difforme dal permesso. La L. 15/08 attribuisce poi ai Comuni la competenza a provvedere direttamente alla demolizione a spese del responsabile, in caso di opere, non ultimate, realizzate senza titolo su beni paesaggistici, su aree sottoposte a vincolo di inedificabilità, soggette a vincolo di destinazione per la realizzazione di interventi di edilizia residenziale pubblica, soggette alla tutela in materia di boschi, sottoposte al vincolo di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano . In caso di vincolo boschivo, il Comune ne dà avviso anche all’amministrazione competente alla tutela, che può intervenire di propria iniziativa. E’ evidente che considerata la gravità dell’abuso ed il fatto che l’opera non è ancora stata condotta a termine, il legislatore regionale ha inteso fornire gli strumenti per bloccare immediatamente l’abuso ed evitare che nelle more del procedimento possa essere portato a compimento con più gravi pregiudizi per la tutela dei luoghi. La LR 15/08 non è applicabile ai procedimenti sanzionatori già in atto alla data di entrata in vigore e cioè al 21 agosto 2008.   (pubblicato il 15.9.2008)