ERIK FURNO

Il c.d. «lodo Alfano» ovvero dell’«araba fenice che risorge dalle ceneri» All’inizio della XVI legislatura il Parlamento ha riapprovato a tempo di record la legge 23 luglio 2008, n.124, recante «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato»[1]. Tale disposizione, sulla scia della legge 20 giugno 2003, n.140, prevede una improcedibilità temporanea, dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica, dei processi penali per reati comuni nei confronti dei titolari delle quattro piu’ alte cariche presidenziali, anche in relazione a fatti antecedenti alla loro funzione, nel dichiarato obiettivo di «tutelare l’interesse al sereno svolgimento delle funzioni »[2] agli stessi affidate. Occorre subito evidenziare che, mentre l’insindacabilità ex art.68, primo comma, Cost. attiene all’ambito «sostanziale»della esenzione della punibilità e della responsabilità penale per taluni rilevanti soggetti costituzionali(i membri del Parlamento) in deroga al diritto comune, l’oggetto del c.d.«lodo Alfano» rappresenta una misura di tipo «processuale», «sostanziandosi, non già in una previsione di «impunità»per il soggetto beneficiario,bensì in una provvisoria sospensione dei procedimenti giudiziari a suo carico, destinata a sparire con la cessazione della funzione e senza alcun riflesso sulla responsabilità sostanziale del beneficiario e sulla sua eventuale punibilità».[3] Come dichiaratamente espresso anche nella relazione di accompagnamento al d.d.l.[4],la recente legge mira a reintrodurre la tutela a suo tempo prevista dalla legge n.140 del 2003, facendo propri i rilievi sollevati con la sentenza n.24/2004 dalla Corte costituzionale, che ne avevano provocato la dichiarazione di illegittimità costituzionale:quasi una novella araba fenice che risorge dalle ceneri …costituzionali! Infatti, la legge n.124 del 2008, a differenza della precedente, a tale scopo prevede: a) la rinunciabilita’ della tutela da parte dell’imputato a garanzia del suo diritto di difesa ex art.24 Cost.[5]; b)la non reiterabilità della sospensione, salvo il caso di nuova nomina nella medesima carica nell’arco della stessa legislatura, allo scopo di non impedire a tempo indefinito l’esercizio della giurisdizione[6]; c)la possibilità di trasferire in sede civile il giudizio risarcitorio delle parti offese, a termini abbreviati e con precedenza nella trattazione della causa, in ossequio al diritto di agire in giudizio ex art.24 Cost.[7]; d)la possibilità per il giudice penale, ove ne ricorrano i presupposti, di acquisire in ogni caso le prove non rinviabili, per non pregiudicare le garanzie costituzionali del processo ex art.111Cost.[8]. Pur rilevando che non tutte le obiezioni sollevate dai giudici costituzionali nella sentenza n.24/2004 sono state recepite dal legislatore[9], preme ricordare, ai limitati fini del presente lavoro, come il legislatore,nel tentativo di ripristinare una tutela differenziata e rinforzata per i titolari delle cariche apicali, finisca per obliterare il legame funzionale, espressamente previsto dalla nostra Carta costituzionale. Infatti, il sistema costituzionale delle immunità (artt.68, 90 e 96) reca alcune specifiche disposizioni a favore dei titolari delle funzioni pubbliche apicali in deroga al diritto comune, ricollegandole esclusivamente all’esercizio delle relative funzioni, ma sancisce per il resto la piena responsabilità degli stessi titolari, alla pari di tutti i cittadini, nei confronti della giurisdizione.[10] Ad esempio, il principio di piena responsabilità costituisce,proprio per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per i di lui reati funzionali, la regola, essendo egli sottoponibile alla giurisdizione ordinaria tranne che nelle ipotesi dei c.d. reati ministeriali[11]. Pure la Corte costituzionale esalta la centralità del principio di uguaglianza dei cittadini nei confronti della giurisdizione,ribadendo che la posizione dell’imputato parlamentare per i reati comuni, dopo l’abrogazione dell’originario secondo comma dell’art.68 Cost., «non è assistita da speciali garanzie costituzionali diverse da quelle stabilite, sul piano sostanziale, dall’art.68, primo comma, Cost.»[12],per cui, al di fuori di queste tassative ipotesi, trovano applicazione «le generali regole del processo»[13]. Anzi, nella stessa sentenza n.24 del 2004 i giudici costituzionali ricordano che «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto piu’ profili, è regolato da precetti costituzionali»[14]. Ora, se è vero che la Corte costituzionale qualifica «l’assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni»[15] delle piu’ alte cariche istituzionali un «interesse apprezzabile»[16], il suo perseguimento, però, non può che « essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale»[17].Eventuali eccezioni al principio di uguaglianza possono, quindi, introdursi solo se ragionevolmente giustificate e non arbitrarie, tali, cioè, da legittimare la previsione di un regime differenziato e speciale consistente in una sottrazione, seppur temporanea, delle cariche apicali al diritto comune[18]. Il che equivale a dire che la moratoria processuale può essere ragionevole solo se funzionale ad un bene di pregio costituzionale in grado di bilanciare la regola costituzionale derogata. Ma come puo’ un interesse definito genericamente «apprezzabile» essere bilanciato con beni di sicuro rilievo costituzionale quali l’uguaglianza dinanzi alla giurisdizione, il diritto ad un giusto processo e l’obbligatorietà dell’azione penale ?[19]. D’altronde, come esattamente rilevato dalla dottrina[20], « nel nostro ordinamento solo i reati che siano stati commessi nell’esercizio di funzioni istituzionali hanno diritto ad una disciplina derogatoria sotto il profilo sostanziale o processuale del principio d’uguaglianza(artt.68,90,96,122 Cost.),per cui nessun trattamento differenziato puo’ giustificarsi per i c.d. reati comuni. Non è casuale, ad esempio, che il nuovo testo dell’art.68 Cost., eliminando il filtro della vecchia autorizzazione a procedere, finisca a maggiore ragione con l’implicare una preclusione per una sospensione generalizzata[21]. La verità è che il «lodo Alfano»,così come il precedente «lodo Schifani»,rappresenta il tentativo della classe politica di rimediare a quello che, a torto o a ragione, viene ritenuto un vulnus dell’ordinamento costituzionale, provocato dalla revisione dell’art.68 a seguito dell’approvazione della legge cost. n.3 del 1993,che ha aperto una breccia nello scudo protettivo sino ad allora esistente in favore dei parlamentari[22]. Ma, anche a voler prescindere da ogni rilievo in ordine alla possibilità di un tale regime differenziato senza violare i precetti costituzionali, risulta ancora piu’ controversa la questione se l’improcedibilità per fatti extrafunzionali durante il mandato delle piu’ alte cariche dello Stato possa essere introdotta con lo strumento della legge ordinaria in luogo della procedura di revisione costituzionale ex art.138 Cost. Al riguardo, non sembra possano trarsi elementi significativi dalla precedente sentenza n.24 del 2004,sia perché nessun dubbio specifico era stato sollevato dall’ordinanza di rimessione[23],che non aveva evocato in giudizio il parametro costituzionale dell’art.138, sia perché nella motivazione si dichiara espressamente assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale[24], a partire, quindi, dalla problematica inerente la necessità di intervenire in subiecta materia con una legge di revisione costituzionale. Ciò ha favorito la querelle tra coloro che sostengono che qualsiasi forma di prerogativa comportante deroghe al principio di eguale sottoposizione di tutti alla giurisdizione penale debba essere introdotta esclusivamente con legge costituzionale, ricavandone, in mancanza, la violazione degli artt.3,111 e 112 Cost., anche alla luce dell’art.1,comma 2 Cost.[25], e gli opposti sostenitori della conformità alla Costituzione del «lodo Alfano»,per i quali, invece, con legge ordinaria si può incidere sull’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge(art.3 Cost.), sulla ragionevole durata dei processi(art.111 Cost.) e sull’obbligatorietà dell’azione penale (art.112 Cost.)[26]. Secondo questi ultimi, la legge Alfano non intaccherebbe il regime delle immunità costituzionali in quanto si risolve in un mero istituto processuale, che va ad aggiungersi alle altre ipotesi di temporanea sospensione del processo penale gia’ previste dal codice di procedura penale. In definitiva, il problema non consisterebbe nella natura della legge, ordinaria o costituzionale, bensì nel contenuto della stessa, tale da non richiedere il ricorso alla procedura di cui all’art.138 Cost.[27]. I fautori della necessità di una legge di revisione costituzionale, invece, rinvengono nel lodo una sospensione per status funzionale all’esercizio della carica, seppur filtrata attraverso la lente dell’interesse apprezzabile al sereno svolgimento delle funzioni presidenziali. Secondo costoro,se la legge Alfano prevedesse una mera sospensione processuale, non incidente con il regime costituzionale delle immunità, non vi sarebbe stata la necessità per il legislatore di richiamare il disposto di cui agli artt.90 e 96 Cost.[28]. E poiché il sistema delle immunità costituzionali rientra indubitabilmente nella c.d.«materia costituzionale», per impedire alla maggioranza di governo di ampliare indebitamente i propri privilegi[29], ogni sua eventuale modifica non può che avvenire attraverso una legge di revisione costituzionale. Spetta, quindi, al legislatore costituzionale ampliare o restringere la sfera delle immunità dei titolari di cariche pubbliche, incidendo con le sue scelte su principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale. La stessa Corte costituzionale nella sentenza n.24/2004,pur lasciando intravedere la possibilità per il legislatore di ampliare il sistema delle sospensioni per esigenze extraprocessuali, riconosce che la norma in quella occasione scrutinata persegue finalità «eterogenee rispetto a quelle proprie del processo»[30],così evidenziando la natura spuria della legge n.140 del 2003,che ne provoca la conseguente declaratoria di incostituzionalità. In realtà,la disciplina della sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato avrebbe trovato ben piu’ degna collocazione ( e, quindi, legittimazione) costituzionale in una revisione dell’art.68 Cost., tale da travolgerne non solo i dubbi di illegittimità, ma anche i sospetti di malcelate esigenze politiche della maggioranza di governo o, rectius, del suo leader[31].   ---------------------------------   [1] Trattasi del disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 27 giugno 2008, presentato alla Camera il 2 luglio dal Ministro della Giustizia Alfano(XVI legislatura-Atti Camera-n.1442), ivi approvato il successivo 10 luglio e definitivamente licenziato in data 23 luglio 2008. Tale legge prevede la sospensione dei processi penali nei confronti delle quattro piu’alte cariche dello Stato, cioè del Capo dello Stato, dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio dei Ministri, esseno stato ritenuta superflua, come già rilevato dalla Consulta con la sent. n.24 del 2004, l’estensione di tale guarentigia al Presidente della Corte costituzionale, già tutelato, come tutti i giudici costituzionali, dall’ art.3, comma 2, legge n.1/1948, in virtu’ dell’immunità accordata nel previgente testo dell’art.68, comma 2,Cost., ai membri delle due Camere.L’art.1, comma 8, della legge n.124/2008 ha previsto la sua entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. [2] Così nella relazione al d.d.l. alla Camera lo stesso Ministro Alfano in Atti Camera,cit., p.1. [3] I. NICOTRA, I poteri in equilibrio. Libertà d’esercizio delle funzioni tra inviolabilità e giurisdizione,in www.federalismi.it, 6 agosto 2008, che richiama D. BRUNELLI,Immunità, in Enc.giur.,Roma, 2004,pp.1-2, e N. ZANON,Parlamentare(status),in Dig.disc.pubbl.,Torino, 2006, p.634. [4] V. la cit. relazione. [5] Art.1, comma 2, legge n.124/2008. [6] Art.1, comma 5, legge n.124/2008. [7] Art.1, comma 6, legge n.124/2008. [8] Art.1, comma 3, legge n.124/2008. [9] Si pensi, ad esempio, alla tutela differenziata , nell’ambito di organi collegiali, tra i Presidenti e gli altri componenti dello stesso organo, denunciata dalla Corte costituzionale quale violazione del principio di uguaglianza ex art.3 Cost., nonché l’«automatismo generalizzato>> della sospensione, che si applica, senza alcuna distinzione o filtro, a tutti i tipi di reato.L. ELIA,Sul c.d. lodo Alfano,in www.associazionedeicostituzionalisti.it, rileva che la deroga prevista dalla legge n.124/2008 fa eccezione al principio che tutele differenziate possano porsi solo in rapporto all’esercizio delle funzioni, cosi’ come peraltro previsto dagli artt.90 e 96 Cost. [10] A. ANZON DEMMIG,Il “lodo Alfano” verso l’approvazione finale:restano forti i dubbi sulla sua legittimità costituzionale,in Forum Quad.cost. [11] Sia consentito, in proposito, rinviare a E. FURNO,Lineamenti della responsabilità penale ministeriale,Padova, 1997. [12] Corte cost.,6 luglio 2001 n.225,punto 3 delle motivazioni in diritto. [13] Eo loco. [14] Punto 6 del Cons.dir. della sent. n.24 /2004. [15] Punto 4 del Cons.dir. della sent. n.24/2004. [16] Ibidem. [17] Ibidem. [18] G. AZZARITI,Politica e processi,in Giur.cost.,2004, pp.837 ss., specie pp.850 ss., critica tale impostazione, che, in contraddizione del principio democratico che istituisce l’immunità funzionale a tutela del munus publicum e non della persona, «sembra ritenere possibile che le vicende personali dei soggetti investiti di potere, se idonee a turbare il sereno svolgimento delle funzioni, possano essere bilanciate- e dunque a certe condizioni prevalere-con il principio di pari trattamento dei soggetti rispetto alla giurisdizione>>.Sul criterio dell’«interesse apprezzabile>> v. anche le osservazioni di S. MERLINI, Il «lodo Maccanico>> davanti alla Corte, in Quad.cost.,2004, pp.385 ss.[19] A. PUGIOTTO,Improcedibiltà e sospensione del processo per le alte cariche dello Stato , in AA.VV., Immunità politiche e giustizia penale, a cura di R. ORLANDI e A. PUGIOTTO, Torino,2005,pp.478 ss.,pp.523-524.Contra L. ELIA, La Corte ha fatto vincere la Costituzione,in Giur.cost.,2004,pp.394 ss. [20] A. PACE,”Cinque pezzi facili”:l’incostituzionalità della legge Alfano,in www.associazionedeicostituzionalisti.it.. [21] S. STAMMATI, Le immunità costituzionali. Problemi attuali e tendenze di riforme,in www.luiss.it/semcost/index.html. [22] V., in relazione al precedente lodo, A. PUGIOTTO,op.ult.cit.,p.486. [23]Trib. Milano, ord.27 giugno 2003, in Foro it.,2003, p.421. [24] Ultimo inciso del punto 8 del Con.dir.:«Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale>>. [25] V. “In difesa della Costituzione”, sottoscritta da oltre cento professori di diritto costituzionale o discipline affini, apparsa sul sito www.costituzionalismo.it. [26] A. MARINI, Intervista, in Il Messagero del 29 luglio 2003, p.3; P.A. CAPOTOSTI, Quirinale ineccepibile, la legge ordinaria va bene,in Il Messagero, 10 luglio 2008.[27] Così, in relazione al precedente lodo, S. CURRERI, Prime riflessioni sulla sentenza 20 gennaio 2004, n.24 della Corte costituzionale, in Forum Quad.cost.[28] L’art.1, comma 1, prima parte,della legge 23 luglio 2008, n.124, dispone che «Salvi i casi previsti dagli articoli 90 e 96 della Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio dei ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione>>. [29] Il rilievo è tratto da S. MERLINI,Il «lodo Maccanico>>davanti alla Corte,cit.,p386. [30] Parte finale del punto 3 delle motivazioni in diritto. [31] G. NEPPI MODONA,Sul «lodo>>l’incognita Consulta, ne Il Sole-24 Ore del 12 luglio 2008.   (pubblicato il 9.9.2008)