FABIO CINTIOLI

La riserva di amministrazione e le materie trasversali: “dove non può la Costituzione può la legge statale?” SOMMARIO: 1. Introduzione; 2. Le ordinanze del giudice a quo; 3. La sentenza n. 271 del 2008 della Corte costituzionale; 4. Il quadro dei precedenti. I livelli essenziali di assistenza sanitaria ed in confini della potestà statale. 5. Segue. La riserva di amministrazione e la legge provvedimento. 6. Segue. L’interferenza della funzione legislativa sui processi in corso. 7. Ancora sulla sentenza n. 271: il rilievo dell’art. 117, comma 2, lett. m); 8. I confini della materia trasversale e la riserva di amministrazione imposta alla Regione per legge statale; 9. L’effettività della tutela giurisdizionale: rilievo del giudicato e comparazione tra processo amministrativo e giudizio di legittimità costituzionale. 10. Segue. Il possibile sindacato sulla motivazione della legge regionale. Conclusioni.   1. Il tempestoso punto d’incontro tra le due correnti s’arricchisce d’un nuovo fenomeno. Le correnti sono, rispettivamente, la legislazione statale “trasversale” e la legislazione regionale [1]. Il nuovo fenomeno, addirittura, sembra esser quello della riserva di amministrazione. E’ questa la sensazione che il lettore potrebbe trarre dalla lettura della sentenza n. 271 del 2008 della Corte costituzionale, che qui si annota. Essa infatti si pone in bilico tra la tematica delle “materie” statali e regionali, che dopo la riforma del 2001 occupa ormai un posto primario (almeno per quantità) nella sua giurisprudenza, e la teoria delle fonti. La decisione merita attenzione soprattutto perché sembra unire questi due profili nel suo ragionamento, finendo per aprire persino una breccia nel solido principio secondo cui la funzione legislativa non soffre il limite della riserva costituzionale di amministrazione. Sicché l’ormai consueta dialettica tra le materie legislative mostra, qui, una capacità espansiva a sua volta del tutto inconsueta, dato che, come si dirà, attrae nelle sue logiche altri principi costituzionali e veri e propri capisaldi della forma di Stato. Non sappiamo se questa tendenza andrà a consolidare una sorta di “precedenza argomentativa” da riconoscersi all’art. 117 Cost. (il quale, ad esempio, è già stato utilizzato dalla Corte per affermare in via definitiva, anche a livello costituzionale interno, il primato del diritto comunitario, relegando in posizione quasi marginale il classico art. 11); crediamo comunque che questa decisione debba attirare, di necessità, l’attenzione della comunità scientifica e stimolarne il dibattito.   2. Prima di tutto veniamo a descrivere, sia pur per sommi capi, il caso. La Corte è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 13 della l.r. Liguria 3 aprile 2007, n. 15, dal T.A.R. Liguria con una serie di ordinanze di analogo tenore. E’ da dirsi che, ancor prima, la stessa Regione Liguria aveva emanato un provvedimento amministrativo in materia sanitario-farmaceutica. In particolare, aveva preso in considerazione una categoria terapeutica omogenea di farmaci (gli inibitori di pompa protonica, di seguito, più semplicemente IPP), la quale già beneficiava, per volontà dell’AIFA (Agenzia italiana del farmaco) dell’ammissione alla c.d. classe “A” nel prontuario farmaceutico, ossia era compresa tra i farmaci considerati “essenziali” e rimborsabili per intero da parte del Servizio sanitario. Il detto provvedimento amministrativo regionale, dopo aver così delimitato il suo oggetto di riferimento, aveva preso atto dell’esaurimento del brevetto e perciò aveva stabilito che la spesa addebitabile al Servizio sanitario regionale dovesse esser limitata al costo del c.d. “farmaco generico”, assumendo altresì l’equipollenza terapeutica dei farmaci compresi nella detta categoria. In questo modo, il provvedimento regionale aveva posto sostanzialmente al di fuori dell’area del rimborsabile i farmaci più costosi tra quelli nel complesso rientranti nella categoria. Il T.A.R., investito del ricorso contro tale provvedimento, ne aveva però disposto la sospensione in via cautelare, valorizzando il motivo d’impugnazione legato all’insufficienza di istruttoria circa l’effettiva equivalenza terapeutica tra il farmaco generico e gli altri e più costosi farmaci appartenenti alla relativa categoria degli IPP. E’ a questo punto che la Regione Liguria ha emanato la legge impugnata. In particolare, il predetto art. 13, l.r. n. 15 del 2007, dopo aver testualmente richiamato, per un verso, il regime generale relativo alla rimborsabilità di cui all’art. 6 del d.l. 18 settembre 2001, n. 347, e, per altro verso, sia un parere espresso dalla Commissione tecnico scientifica dell’AIFA in data 20 febbraio 2007 sia l’accordo perfezionato il 6 marzo 2007 con il Ministero della salute ed il Ministero dell’economia e delle finanze sul contenimento della spesa farmaceutica, ha così disposto: nell’ambito della categoria terapeutica degli IPP, ha posto a carico del Servizio sanitario solo il costo del farmaco generico incluso in tale categoria, ammettendo solo le deroghe eventualmente previste con appositi provvedimenti amministrativi. In breve, la Regione Liguria con l’art. 13 in questione ha legificato il contenuto del provvedimento amministrativo sub iudice. Il T.A.R. Liguria, puntualmente destinatario dei ricorsi promossi contro i primi atti attuativi dell’art. 13, ha ravvisato gli estremi di una non manifestamente infondata questione di legittimità costituzionale. Ha lamentato una violazione della competenza legislativa statale fondata sui livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali ex art. 117, comma 2, lett. m), una violazione del diritto alla salute ex art. 32, nonché la violazione degli artt. 24 e 113 Cost. lì dove la legge, definita come “legge-provvedimento”, avrebbe vanificato la tutela cautelare accordata dal giudice competente sui provvedimenti amministrativi precedentemente impugnati, depotenziando, tramite una loro posteriore legificazione, l’effettività della tutela giurisdizionale.   3. Passiamo dunque alla risposta data dalla Corte. La Corte ha preso le mosse dalla legislazione statale, la quale si è espressa entro il confine mobile segnato dall’art. 117, comma 2, lett. m), a proposito dei “livelli essenziali”. Il regime della rimborsabilità integrale dei farmaci è, appunto, parte integrante di questo oggetto, attiene ai livelli essenziali di assistenza definiti in altrettanti d.P.C.M., presuppone un godimento assicurato a tutti in condizioni di uguaglianza sul territorio nazionale, affinché non accada che alcuni utenti possano essere assoggettati ad un livello di assistenza sanitaria inferiore, per qualità e quantità, a quello che lo Stato afferma come intangibile [2]. Ebbene, secondo la Corte, manifestazione di tale legislazione statale, caratterizzata da un’evidente connotazione finalistica [3], è appunto il predetto art. 6 del d.l. n. 347 del 2001. Quest’ultimo ammette che, entro una data categoria terapeutica di farmaci ammessi alla classe “A”, e perciò suscettibili di rimborso integrale perché classificati come “essenziali”, a parità di comprovata equipollenza terapeutica, possa essere esclusa in modo totale o parziale la rimborsabilità dei medicinali più onerosi per le finanze pubbliche. Secondo l’interpretazione sistematica fatta dalla Corte, questa norma, in primo luogo, non è stata in nulla scalfita dal sopravvenuto art. 48 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, relativo ai tetti di spesa ed ai criteri di rimborso (contraddicendo così quanto sostenuto dal giudice a quo, che invece aveva letto in questa sopravvenienza un ampliamento dei diritti dei singoli a fruire del rimborso per tutti i farmaci della categoria). In secondo luogo, l’art. 6 citato avrebbe devoluto proprio alle singole regioni tale potere di esclusione del farmaco di costo superiore dal novero di quelli rimborsabili. Ed il legislatore statale, sempre all’art. 6 – ha osservato la Corte –, ha stabilito che la Regione debba esercitare tale potere mediante “provvedimento amministrativo”. Dopo aver ricostruito nei termini descritti il sistema vigente, la Corte ha negato che vi fosse stata, nel caso sottopostole, una violazione del diritto alla salute. La Regione, secondo la Corte, aveva infatti il potere di identificare, entro l’ambito dei farmaci della categoria aventi equivalente efficacia terapeutica, quelli maggiormente costosi ed eccedenti il c.d. farmaco generico, al fine di escluderne la rimborsabilità. Non soltanto la Corte ha assunto che la scelta della Regione Liguria, dal punto di vista della sostanza del diritto alla salute e della garanzia dei livelli essenziali, fosse stata conforme alla legislazione statale ed alla Costituzione, ma ha altresì riconosciuto che (fatta eccezione per quel che si dirà tra un attimo) l’istruttoria sostanziale e le competenze amministrative statali (spettanti all’AIFA, in tal caso), erano state rispettate. Infatti, la Regione aveva ottenuto il parere favorevole della Commissione tecnico scientifica dell’AIFA, testualmente riportato nella norma censurata, ed aveva concluso l’accordo a livello ministeriale volto ad assicurarsi dei margini di contenimento della spesa pubblica. Lì dove è caduta la legge regionale è nel punto in cui l’art. 6 del d.l. n. 347 del 2001 (considerato come la disciplina statale-quadro sulla limitazione del rimborso di farmaci essenziali, ma equipollenti e più costosi del farmaco generico) ha previsto che il potere di esclusione dalla rimborsabilità dovesse essere esercitato dalla Regione con “provvedimento amministrativo” anziché con legge. Si noti, non si è accolta nessuna censura che potesse minare alla radice il potere regionale di intervento, né si è dato spazio alla prospettiva che avesse visto in questa vicenda una compromissione del diritto alla salute o dei livelli essenziali di assistenza da assicurare a tutti gli aventi diritto nel territorio della Repubblica. Anzi, la Corte ha riconosciuto che la legge regionale era stata arricchita da una motivazione, analogamente a quel che accade per gli atti amministrativi, e nessuna censura è stata sollevata nei confronti di tale motivazione. Sì è invece ritenuto che l’illegittimità stesse proprio nel fatto che la Regione avesse legificato una volontà che poteva essere espressa invece solo a livello amministrativo. Vi è ancora un passaggio decisivo che va rimarcato: il vincolo per la Regione a pronunciarsi con provvedimento anziché con legge non derivava, secondo la Corte, dalla Costituzione, bensì dalla legge statale fondata sulla materia ex art. 117, comma 2, lett. m). L’aver stabilito l’esclusione di alcuni farmaci IPP con una legge “in sostituzione del provvedimento amministrativo” (benché con una motivazione ad hoc, aggiungiamo), per la Corte è avvenuto “in espresso contrasto con quanto previsto dal secondo comma dell’art. 6, nell’ambito di una materia, concernente la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie riservata in via esclusiva al legislatore statale, che quindi è pienamente competente anche a determinare le forme tramite le quali la Regione può esercitare le attribuzioni riconosciutele in tale ambito dalla normativa dello Stato”. Nel caso in esame, prosegue la Corte, l’esclusione dalla rimborsabilità è configurata dal legislatore come “il punto di arrivo di uno speciale procedimento amministrativo, in particolare caratterizzato dal determinante ruolo valutativo di un apposito organo tecnico nazionale sulla base dei criteri determinati dal legislatore statale. Procedimento che evidentemente garantisce pure i soggetti direttamente interessati, anche attraverso la possibilità di ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale, consentendo il soddisfacimento delle tutele richieste fin dalla fase cautelare, ove ne ricorrano i presupposti, e comunque con immediatezza da parte del giudice competente a conoscere della legittimità dell’atto amministrativo”. Ha concluso la Corte che è stata, appunto, la sostituzione della legge al provvedimento amministrativo, in sé e per sé, a dar luogo alla violazione di quanto stabilito dal legislatore statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m), in contrasto col dettato costituzionale, e che restava perciò ferma la possibilità della Regione di adottare il provvedimento amministrativo anziché la legge. Sia concessa ancora una chiosa, prima di procedere oltre. La Corte, benché ne abbia richiamato la competenza nella parte cruciale delle sue argomentazioni, non si è doluta dell’estromissione del parere tecnico dell’organo statale. E ciò per il semplice fatto che tale parere era stato acquisito dalla Regione e che su tale circostanza la Corte non ha espresso alcuna obiezione, piuttosto soffermandosi sulla tipologia di procedimento e sulla sequenza voluta dal legislatore statale (e, qui, appunto, apparentemente rispettata, salvo la menzionata “legificazione”). Sicché quel che resta a giustificare l’illegittimità costituzionale è, da una parte, la sostituzione della legge al provvedimento e, dall’altra, il depotenziamento della tutela giurisdizionale. Il tutto sotto l’egida della competenza legislativa statale in tema di livelli essenziali, ex art. 117, comma 2, lett. m), Cost.   4. Per valutare il portato di questa sentenza è opportuno anzitutto richiamare alcuni principi formatisi nella giurisprudenza della Corte. Segnatamente, si pone l’attenzione: i) sui modi (e limiti) che il legislatore statale ha di esprimersi in materia di tutela della salute e di salvaguardia dei livelli essenziali relativi all’assistenza sanitaria e farmaceutica; ii) sulla configurabilità di una riserva di amministrazione quale limite all’esercizio del potere legislativo; iii) sull’equilibrio che corre tra la funzione legislativa e la salvaguardia del diritto di difesa e dell’effettività della tutela giurisdizionale nei giudizi che siano già in corso al momento di entrata in vigore di una nuova legge. Prendiamo in esame il primo profilo. Allorquando affida al legislatore statale, nel regolare i livelli essenziali delle prestazioni inerenti alla sanità ed all’assistenza farmaceutica, il potere di “determinare le forme tramite le quali la Regione può esercitare le attribuzioni riconosciutele … dalla normativa dello Stato”, la sentenza qui commentata conferma una linea di tendenza che effettivamente ben si coglie nei precedenti della Corte. Si è affermato infatti che nel legiferare ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m) (e, del pari, nel dettare i principi fondamentali della legislazione concorrente sulla tutela della salute ex art. 117, comma 3 [4]) allo Stato spetta, non solo di determinare il concreto standard della prestazione essenziale ed omogenea [5], ma anche di stabilire “adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori” [6], nonché di dettare “norme di organizzazione e procedura o norme concernenti l’uso delle risorse pubbliche in questo campo [7], o determinare “adeguate procedure e precisi atti formali” [8]. Tuttavia, se si guarda al contenuto di tali precedenti, si nota che l’espansione della legge statale alla fissazione di norme organizzative e procedimentali è sempre stata intesa, comprensibilmente, come legata e spiegabile sempre alla luce del medesimo valore sostanziale e non certo in omaggio ad un formalismo privo di motivazione concreta. Vale a dire che allo Stato compete, vuoi a titolo di fissazione dei livelli essenziali, vuoi a titolo di determinazione dei principi fondamentali sulla tutela della salute, di vincolare le modalità d’azione della Regione sempre se (e solo se) tale vincolo sia funzionale a realizzare l’obiettivo che il legislatore statale ha inteso raggiungere per assicurare una certa soglia omogenea di assistenza sanitaria nel territorio nazionale. E’ così che si spiega, ad esempio, il perché la legge statale possa imporre che siano ascoltati ed investiti di determinate funzioni amministrative alcuni organi centrali muniti di riconosciuta competenza tecnica, con l’ulteriore particolarità che tali compiti sono persino opponibili alla funzione giurisdizionale che volesse ad essi sovrapporsi in nome di una più efficace protezione del diritto alla salute [9]. Del resto, che un’indicazione vincolante sull’organizzazione, sulle competenze, sulla forma delle decisioni e sulle procedure possa ammettersi solo quando ciò sia necessario per assicurare un regime di assistenza non inferiore ad una soglia ritenuta intangibile da parte dello Stato, è nella logica del rapporto tra le materie ed è consono al corretto modo di operare del riparto di funzioni legislative secondo il criterio della competenza. Dato che una potestà legislativa statale è contrassegnata da un dato ambito sostanziale (ed assiologico) di riferimento (tutela della salute, livelli essenziali di assistenza sanitaria), i suoi confini saranno sì mobili, come la Corte ricorda nella medesima sentenza qui commentata, ma dovranno pur sempre essere coerenti con un tale ambito.   5. Passiamo adesso al secondo profilo. E’ noto che la Corte costituzionale ha sempre escluso che esista una riserva di amministrazione opponibile al potere legislativo, superando in tal modo le obiezioni mosse tradizionalmente da una parte della dottrina [10]. Guardando per un attimo solo ai filoni principali dei contributi scientifici, ricordiamo che gli studiosi hanno posto l’accento sull’esigenza che la determinazione concreta, produttiva di effetti costitutivi, modificativi o estintivi di determinati rapporti giuridici, e suscettibile di incidere nella sfera giuridica del destinatario, fosse appannaggio esclusivo dell’amministrazione [11]. Il principale argomento posto a fondamento di questa tesi è stato ravvisato nella garanzia costituzionale dei diritti e interessi e nell’effettività della tutela giurisdizionale, la quale sarebbe stata depotenziata qualora la legge si fosse sostituita al provvedimento. E proprio tale obiezione, non a caso, ha indotto l’illustre maestro che invece ammise l’emanazione di leggi-provvedimento, negando al contempo la riserva di amministrazione, a porre quale condizione della loro legittimità l’espletamento di un controllo di costituzionalità adeguato al caso e modellato sulla falsariga di quello esercitato dal giudice amministrativo [12]. In altri contributi di pari autorevolezza, la dottrina, pur mirando sempre al parametro dell’art. 113 Cost., ha fatto leva sul principio del giusto procedimento, cui il Costituente avrebbe rimesso di realizzare la garanzia effettiva dei diritti dei singoli, sì da assicurare il necessario “stacco” tra legge e provvedimento e da precostituire un termine di confronto (la legge, appunto) onde esercitare il sindacato di legittimità ed attuare il principio costituzionale di legalità [13]. Infine, va menzionata la ricostruzione che ravvisava nell’art. 97 Cost. il fondamento di una funzione amministrativa di tipo organizzativo, da esercitare principalmente con l’emanazione di altrettanti regolamenti [14]. La Corte, tuttavia, come anticipato, non ha condiviso l’esistenza di una riserva costituzionale della funzione amministrativa. La Costituzione, si è affermato, non conferisce peculiari potestà decisionali, in esclusiva, all’amministrazione, sicché la legge è abilitata a sostituirsi alle determinazioni che, secondo le competenze ordinarie (anch’esse con legge fissate), di consueto vengano esercitate con provvedimento amministrativo. Nella giurisprudenza costituzionale il disconoscimento di una riserva di funzione amministrativa verso la legislazione si è saldato, dunque, col tema “classico” della legge provvedimento: mancando nella Costituzione una riserva alla Pubblica Amministrazione degli atti aventi contenuto particolare e concreto, la legge, sia statale che regionale, può anche non essere generale ed astratta e consistere in un provvedimento puntuale. E così, ad esempio, una legge può espropriare fondi, o approvare un piano urbanistico o disporre una revoca di atto amministrativo. La forza ed il valore di legge nell’ordinamento costituzionale prescindono da vincoli materiali e derivano solo dalla “forma” di legge. La legge-provvedimento che abbia, in quanto tale, un contenuto particolare e concreto, è ovviamente sottoposta al controllo della Corte costituzionale. L’unico limite posto alla legge provvedimento è quello che impedisce scelte che siano palesemente irragionevoli od arbitrarie, per l’ovvia ragione che una legge che regolasse una vicenda concreta, relativa ad uno o più soggetti, in modo difforme dal regime previsto per tutti gli altri, si esporrebbe ad una possibile violazione dell’art. 3 Cost. qualora tale diversità di disciplina fosse arbitraria o addirittura capricciosa [15]. Secondo la Corte, dunque, la natura di legge-provvedimento non provoca, in sé, nessuna violazione dell’art. 3, né dell’art. 97, né degli articoli 24 e 113 Cost., dato che in questi casi le garanzie del giusto procedimento si trasferiscono alla sede legislativa e il diritto di difesa di coloro che si ritenessero lesi non viene affatto cancellato, ma si connota secondo il regime tipico dell’atto legislativo, trasferendosi dall’ambito della giustizia amministrativa a quello della giustizia costituzionale [16]. Il significato dell’art. 113 infatti non è quello di esigere che ogni atto particolare e concreto, quale che ne sia la veste formale, debba essere sottoposto ai controlli giurisdizionali previsti per gli atti amministrativi, bensì solo ribadire un principio costituzionale secondo il quale il regime delle impugnazioni segue la natura giuridica degli atti oggetto di contestazione: il giudice amministrativo per l’atto avente forma amministrativa e la Corte costituzionale per l’atto avente forma legislativa. La Corte nel corso degli anni ha perfezionato il suo controllo di ragionevolezza sulle leggi provvedimento. Se, di norma, tale controllo è stato calibrato per escludere una palese o manifesta irragionevolezza [17], in un fase più recente la Corte ha incidentalmente ha affermato che le leggi-provvedimento, a causa del loro speciale contenuto, meritano uno scrutinio stretto o rigoroso [18]. Comunque, è giunta ad annullare una legge-provvedimento solo in casi-limite: quando la legge aveva elargito un contributo od ausilio finanziario arbitrario ad alcuni soggetti [19], o disposto proroghe contrattuali od assunzioni pubbliche senza concorso [20], o disatteso il principio di rappresentatività sindacale [21] o disconosciuto il principio di indennizzabilità della reiterazione di vincoli espropriativi [22] o violato un particolare giudicato formatosi con riferimento a due immobili oggetto di procedure di alienazione [23]. Tentando di trarre da tale insieme di decisioni un principio comune, possiamo dire che, secondo la Corte, per poter dichiarare costituzionalmente illegittima una legge-provvedimento, sono necessarie due condizioni: i) in primo luogo, dev’essere accertata la lesione di un parametro costituzionale specifico (nei casi poc’anzi citati: la violazione del canone di imparzialità soggettiva, art. 97, comma 1, o l’accesso agli impieghi pubblici mediante concorso, art. 97, comma 3, o la tutela delle libertà sindacali, art. 39, o la tutela della proprietà privata, art. 42, o la salvaguardia del giudicato, artt. 24 e 113); ii) in secondo luogo, deve riscontrarsi, in maniera tangibile, l’irragionevolezza ed arbitrarietà.   6. Veniamo così al terzo profilo, il quale, a sua volta, è strettamente collegato a quello testé richiamato. Anche se tale collegamento non ha carattere di esclusività; infatti il problema della legittimazione del legislatore ad intervenire ed interferire con riguardo a diritti e interessi per i quali sia stata già promossa la funzione giurisdizionale non concerne solo le leggi provvedimento in senso stretto. Si è frequentemente posto anche per le leggi interpretative e per le leggi di sanatoria, le une e le altre connotate da efficacia retroattiva e proiettate così ad incidere sulla regolamentazione di un dato rapporto giuridico nonostante questo (ed a prescindere dal fatto che questo) sia stato già sottoposto o addirittura deciso da un giudice. Diremo più avanti se, nel nostro caso, la legge dichiarata illegittima avesse davvero i caratteri della legge provvedimento (come ritenuto dal T.A.R.) o della legge retroattiva di sanatoria. Per il momento, ci proponiamo solo di riprendere e sintetizzare il pensiero espresso dalla Corte costituzionale circa i limiti della salvaguardia della funzione giurisdizionale in corso rispetto all’esercizio della funzione legislativa. In una serie di precedenti la Corte si è mostrata piuttosto preoccupata di far salva la funzione interpretativa e di tutela delle situazioni soggettive svolta dalla giurisdizione rispetto ai processi in corso (anche se con rimedi piuttosto contingenti e “non definitivi” rispetto alla vicenda concreta) [24]. Tuttavia, non è mai giunta ad affermare che la mera pendenza di un giudizio sia sufficiente a rendere illegittima, per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., la nuova legge che si ponga come regola della fattispecie controversa [25]. A parte i criteri il cui rispetto assicurerebbe, di per sé, la legittimità della legge interpretativa [26], la sintesi dei precedenti sembra corrispondere ad un principio di ben maggiore cautela. Fatta eccezione per dei casi, del tutto peculiari, nei quali la legge sia intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispecie sub iudice [27], o nei quali la formazione di un titolo esecutivo si sia accompagnata ad un consistente dispendio di attività difensiva [28] ovvero alla formazione di un rilevante affidamento dei consociati [29], l’interferenza della legge è stata dichiarata illegittima solo quando avesse inciso su provvedimenti giurisdizionali passati in giudicato [30]. Di regola, dunque, è la formazione della cosa giudicata lo spartiacque oltre il quale il contemperamento tra pienezza e sovranità della legge, da una parte, ed effettività della tutela giurisdizionale, dall’altra parte, si risolve a vantaggio della seconda [31]. Riassumendo, possiamo constatare che, secondo la giurisprudenza costituzionale: i) la potestà legislativa statale in tema di livelli essenziali di assistenza sanitaria può sì imporre alle regioni il rispetto di particolari modalità organizzative, procedimentali e formali, ma sempre che ciò sia coerente con la finalità di tutela sostanziale perseguita; ii) la riserva di amministrazione verso la legislazione non ha fondamento costituzionale e l’unica breccia a questo principio riguarda il controllo stretto di ragionevolezza da esercitare sulle leggi provvedimento, il quale mira comunque sempre a cogliere l’eventuale lesione sostanziale di valori costituzionali; iii) l’interferenza della funzione legislativa con la tutela giurisdizionale in corso di svolgimento pone una seria questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., nei casi di leggi interpretative, di sanatoria o di leggi provvedimento, solo quando la decisione del giudice sia passata in giudicato ovvero, mancando la cosa giudicata, in altri casi limite ed eccezionali nei quali il processo sia progredito ad una fase particolarmente avanzata.   7. Ultimata questa rassegna, torniamo alla decisione che si commenta. E segnaliamo, anzitutto, quel che la sentenza, a ben vedere, non ha affermato. La sentenza non dice che la legge regionale abbia violato il diritto alla salute o leso, nella sostanza, i livelli essenziali ed omogenei di assistenza sanitaria prescritti dallo Stato. Su questo punto possiamo rinviare a quanto osservato in precedenza. La sentenza, poi, non classifica la legge regionale alla stregua di legge provvedimento. In verità, è piuttosto dubbio che tale qualità, pur ravvisata dal T.A.R., fosse pertinente al nostro art. 13. Così come è molto dubbio che a questa legge regionale si confacesse il nomen di legge di sanatoria: nel disciplinare le modalità di rimborso degli IPP, la legge regionale disponeva per il futuro e non esibiva una volontà retroattiva. E’ pur vero che la legge, qui, mostrava una vera e propria motivazione, con rinvio al parere della Commissione tecnico scientifica dell’AIFA ed all’accordo concluso con i Ministeri competenti. Ed è indubbio che, nei fatti, la Regione è intervenuta in seconda battuta su un oggetto che, nell’immediata precedenza, era stato regolato con un provvedimento amministrativo. Tuttavia, tale circostanza, molto probabilmente, non basta a conferirle i caratteri propri della legge provvedimento. Questi consistono nell’assenza della generalità ed astrattezza e nella tendenziale autoapplicatività della legge al rapporto giuridico concreto. Ebbene, se guardiamo alla generalità, non può dirsi che l’art. 13 avesse ad oggetto una cerchia chiusa e ristretta di destinatari, essendo moltissimi e non predeterminabili ex ante i fruitori degli IPP. Se guardiamo all’astrattezza, la legge concerneva, parimenti, un numero di casi non predeterminato ed elevatissimo in numero. Dunque, anziché particolarità e concretezza, che sono i connotati del “provvedere”, possiamo desumerne, all’opposto, proprio generalità ed astrattezza, che invece caratterizzano il “prevedere” [32]. E possiamo altresì aggiungere, mutuando l’espressione dal dibattito dottrinale, che qui non troviamo una legge che abbia disciplinato un evento concreto, una “legge che disciplina tipi di evento o tipi di stato di cose” e che perciò non è legge provvedimento [33]. Né l’art. 13 era autoapplicativo, ossia in grado di esaurire direttamente la disciplina del rapporto del singolo utente col Servizio sanitario: dunque non vi era una legge che avesse effettivamente disposto un immediato effetto costitutivo, modificativo od estintivo di un dato rapporto giuridico. Infine, si vuol rimarcare che la sentenza ha sì sottolineato che la sostituzione di una legge al provvedimento avrebbe, nella sostanza, indebolito la tutela giurisdizionale, privando gli interessati di una tutela cautelare già conseguita nel caso di specie contro i precedenti provvedimenti, ma non ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 13 per violazione dell’art. 24 o dell’art. 113 Cost.. La Corte ha ravvisato solo la violazione dell’art. 117, comma 2, lett. m), e pertanto ha risolto la questione della possibile frizione tra legge nuova e giudizio in corso passando per il filtro della competenza legislativa trasversale dello Stato, la quale, definendo un certo percorso di tipo amministrativo, avrebbe posto alla Regione un vincolo insormontabile. E’ proprio quest’ultimo il punto più delicato del ragionamento fatto dalla Corte ed è ad esso che vanno dedicate le considerazioni che seguono.   8. La sensazione è che in questa vicenda la trasversalità della materia statale sia stata spinta al suo estremo limite e, forse, persino oltre. Quando lo Stato intende disciplinare il modo di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’assistenza sanitaria, ha la facoltà, come si è spiegato, di scegliere anche peculiari modalità organizzative e procedimentali, di imporre determinate forme, di inserire nella sequenza decisoria competenze amministrative di organi statali. I precedenti della Corte non lasciano alcuna ombra su tale aspetto (v. supra, sub 4). Tutto questo, però, deve essere giustificato in funzione dello scopo che la legge statale si propone. L’illegittimità costituzionale presuppone la lesione di un valore costituzionalmente apprezzabile, come dimostra anche la giurisprudenza testé citata in tema di leggi provvedimento. Se invece, la legge statale imponesse tali forme per ragioni che appaiono prive di un contenuto sostanziale preciso o comunque per finalità che nulla hanno a che vedere con l’elemento teleologico che connota la materia (la garanzia dei livelli essenziali, per l’appunto), dovremmo dire che tale imposizione non si può più fondare, nei confronti della Regione, sull’art. 117, comma 2, lett. m). La legge statale, dunque, può sì imporre che la scelta di escludere alcuni farmaci dalla rimborsabilità abbia luogo con provvedimento anziché con legge, ma è necessario che ciò risponda ad un interesse sostanziale, ad una valutazione e ad un effetto giuridico che attengano all’effettiva garanzia dei livelli essenziali. Se, invece, questa prescrizione rimane caratterizzata da una dimensione meramente formale, delle due l’una: o la legge statale non è vincolante per la Regione, che può scegliere liberamente di provvedervi con atto amministrativo ovvero anche con legge; oppure, se vincolante, il fondamento del vincolo va ricercato al di fuori dell’art. 117, comma 2, lett. m). Altrimenti, sostenendo che, in ogni caso, movendosi il legislatore statale da una competenza di propria attribuzione, sia possibile imporre alla Regione di pronunciarsi con provvedimento anziché con legge, si rischia di spingere la materia trasversale oltre se stessa. E il ragionamento non cambia se, anziché guardare alla potestà legislativa esclusiva, si guardi alla fissazione, da parte della legge statale, dei principi fondamentali in materia di tutela della salute. La conclusione della Corte, che sembra inequivocabilmente legare l’illegittimità costituzionale dell’art. 13 della legge ligure all’art. 117, comma 2, lett. m), appare dunque in distonia rispetto al quadro che si trae dai precedenti richiamati nel precedente paragrafo 4. Si potrebbe controbiettare che, in fondo, indicando la strada che porta al provvedimento in luogo di quella che conduce alla legge, il legislatore statale avrebbe sempre garantito dei livelli essenziali, sotto il profilo dell’effettività e prontezza della tutela giurisdizionale. Tuttavia, a parte che, nel caso di specie, non risulta con sicurezza che questa tutela sia stata invocata dai destinatari dell’assistenza sanitaria, con l’effettività della tutela giurisdizionale si introduce una questione diversa, della quale si dirà tra breve. L’allargamento della trasversalità, poi, produce una conseguenza ancor più dirompente sul piano sistemico. Se si ammette che la legge statale, in nome del riparto di competenze legislative, possa condizionare le forme della decisione, obbligando la Regione ad adottare un atto amministrativo ed inibendo di pronunciarsi con legge, si viene ad incidere su una potestà legislativa costituzionalmente garantita. In nome dell’art. 117, comma 2, si sacrifica l’autonomia legislativa regionale che lo stesso art. 117 solennemente intende fondare. E su tale sacrificio, nonché sul relativo bilanciamento dei valori in conflitto emergenti nel caso di specie, potrebbe aprirsi un dibattito ampio e denso di insidie. Inoltre, ed è quel che colpisce di più in questo precedente, si finisce lungo questa via per legittimare la legge statale ad introdurre una vera e propria riserva di amministrazione. Un conto è ampliare il confine della materia statale trasversale, altro conto è concedere ad essa di modificare l’autonomia legislativa riconosciuta alle Regioni direttamente dalla Costituzione, coniando un’inedita riserva di funzione amministrativa. Nemmeno l’egida dei livelli essenziali dovrebbe bastare allo scopo. E’ molto dubbio che un simile effetto possa derivare dalla competenza per materia dello Stato e che il predetto bilanciamento possa ridondare a vantaggio di questa “trasversalità”, perché, quando viene in gioco l’autonomia legislativa, viene anche in gioco il principio della sovranità popolare e la stessa centralità del “valore di legge” nell’ordinamento repubblicano.   9. Guardando alla sostanza della motivazione, è lecito però ancora chiedersi se l’esordio di questa inedita riserva di amministrazione di origine legislativa statale sia davvero privo di un contenuto sostanziale e se, dunque, venga in rilievo solo il problema della forma di provvedimento amministrativo, la quale è stata imposta, di per sé, come preferibile a quella della legge regionale. In verità, la sostanza sta nella particolarità della vicenda: nel fatto che la legge ligure è intervenuta su di un oggetto che era stato poco prima regolato mediante provvedimento amministrativo, a sua volta già impugnato e sospeso in via cautelare dal giudice amministrativo. La Corte, pur collegando l’accoglimento dell’eccezione di incostituzionalità alla violazione di una legge emanata ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m), sottolinea che, quando l’esclusione dalla rimborsabilità di un certo farmaco avviene mediante provvedimento amministrativo, gli interessati hanno “la possibilità di ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale … fin dalla fase cautelare … e comunque con immediatezza da parte del giudice competente a conoscere della legittimità dell’atto amministrativo”. Insomma, l’evidente preoccupazione della Corte è stata (anche) quella di evitare che mediante la legificazione potesse essere sottratta agli interessati una tutela giurisdizionale (che sembrerebbe essere stata considerata) più efficace e tempestiva di quella conseguibile tramite il giudizio di costituzionalità. Sicché, benché non abbiano avuto esplicita centralità nel decisum, emergono sullo sfondo della motivazione gli artt. 24 e 113 Cost. Anche questa circostanza, tuttavia, non sopisce del tutto le perplessità sull’esito della decisione. Il problema dei limiti entro i quali è consentito al legislatore di interferire con l’esercizio della funzione giurisdizionale in corso di svolgimento è sicuramente aperto. Come tale, esso ben può essere “rilanciato” e posto al centro del dibattito con accenti innovativi; specie riguardo al significato dell’art. 113 (v. supra, par. 5). Questo porrebbe i conseguenti legittimi interrogativi e ci si dovrebbe chiedere, in particolare, se questa problematica possa essere posta solo per le leggi retroattive (di interpretazione o di sanatoria) e per le leggi provvedimento ovvero anche per altro tipo di leggi, nonché se, in luogo del giudicato, il punto di equilibrio tra funzione giurisdizionale e funzione legislativa possa esser trovato nella pronuncia di una decisione di merito avente effetti esecutivi o addirittura in una mera pronuncia di tipo cautelare. Ovvero, ci si potrebbe ancora interrogare sulla portata che dovrebbe assumere il principio di affidamento in questo campo. Va da sé, comunque, che un tale dibattito dovrebbe passare per la via maestra del confronto tra il diritto di difesa ed il principio di effettività della tutela giurisdizionale, da un lato, e le prerogative della funzione legislativa nell’ordinamento costituzionale, dall’altro. Il che porrebbe in giusta luce, oltretutto, le ragioni che hanno finora indotto la Corte a privilegiare la tesi secondo la quale, perché possa esser sacrificata la potestà legislativa ed il connaturato principio di sovranità popolare, è necessario che in sede giurisdizionale si sia già formata la regola del caso concreto con una sentenza passata in giudicato. Quel che appare inadeguato ad affrontare la tematica dei rapporti tra legislazione e giurisdizione è il grimaldello dell’art. 117, comma 2, calibrato sull’estensione della singola materia statale. Quest’ultimo parametro costituzionale, infatti, è pressoché neutro rispetto a detta tematica. Senz’altro aggiungere, basterebbe considerare che, se si motivasse la preferenza per la giurisdizione sulla legislazione passando per il filtro di una legge statale (in materia trasversale) che provvedesse in questo senso, si creerebbe una discriminazione ingiustificabile in tutti gli altri casi nei quali un’identica frizione tra legge e giurisdizione si fosse comunque verificata. Si vuol dire che, se si postula di anticipare (a prima del giudicato) la linea di “resistenza” della funzione giurisdizionale rispetto all’interferenza legislativa, è necessario trarne un principio valido per tutti i casi e non solo per quelli nei quali vi sia stata l’intermediazione di una previa legge statale che abbia posto alle regioni una sorta di riserva di amministrazione od altre simili condizioni.   10. Una considerazione ulteriore attiene alla non dichiarata, ma intuibile nelle righe della sentenza, preferenza per la tutela offerta dal giudice amministrativo sul provvedimento rispetto a quella del giudice costituzionale sulla legge. La legge ligure esibiva, come riconosciuto dalla stessa Corte, una motivazione ad hoc, la quale oltretutto comprendeva la relatio al parere di un organo tecnico statale, a sua volta prescritto dalla legge statale disciplinante l’intero procedimento di esclusione del farmaco dalla rimborsabilità. La sentenza ha avuto modo di appurarlo, così come ha avuto modo di puntualizzare che il contenuto della legge regionale impugnata era rispondente al percorso disegnato dal legislatore statale, confutando, in alcuni passaggi, il ragionamento svolto dal giudice a quo. Siamo dunque al cospetto di una legge regionale che era probabilmente consapevole di intervenire su di un tema già “arato” con un provvedimento amministrativo a suo tempo impugnato e sospeso dal T.A.R. e che, pertanto, ha voluto esplicitare le ragioni del suo precetto. Sicché questo appare come uno dei casi in cui la Corte avrebbe potuto svolgere sulla legge un controllo approfondito, analogo o quantomeno assimilabile a quello espletato dal giudice amministrativo sugli atti della P.A.. Vi erano, verosimilmente, tutte le condizioni perché il Giudice delle leggi esercitasse un sindacato adeguato alla fattispecie, così come auspicava Mortati nella sua indimenticata monografia sulla legge provvedimento [34]. Che sia il modello dell’eccesso di potere legislativo quello preferibile ovvero quello dello scrutinio stretto di ragionevolezza (quest’ultimo sicuramente più in linea con l’evoluzione giurisprudenziale della Corte), il nostro art. 13 della legge ligure, se si fosse superato l’ostacolo della riserva di amministrazione, avrebbe forse potuto esser scrutinato con una puntualità assimilabile a quella caratteristica del processo amministrativo; così smentendo l’ombra di una “scontata” preferenza per quest’ultimo. Anzi, stando alla motivazione della sentenza, si percepisce un rischio pratico ulteriore: che, rimettendo la soluzione della controversia sostanziale al giudice amministrativo in nome della predetta riserva di amministrazione, si finisca per risolverla secondo criteri ricostruttivi diversi da quelli definiti dalla stessa Corte costituzionale. Parrebbe infatti che le ordinanze di rimessione, facendo leva sulle modifiche introdotte dall’art. art. 48 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, relativo ai tetti di spesa ed ai criteri di rimborso, abbiano proposto un quadro sostanziale diverso dei poteri regionali, mettendo in dubbio alla radice il potere regionale di escludere dalla rimborsabilità farmaci rientranti nella categoria terapeutica ammessa alla classe “A”. La Corte, viceversa, su questo punto è stata molto chiara: la legge statale, nel definire i livelli essenziali delle prestazioni, ha ammesso l’esistenza di tale potere della Regione, imponendo solo di esercitarlo mediante provvedimento amministrativo. Se così davvero fosse, avremmo che l’esito della controversia potrebbe dipendere da un quadro ricostruttivo diverso da quello fatto proprio dalla Corte in relazione a quella stessa legge statale che ha condotto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale. La conclusione ci riporta al punto di partenza. La fattispecie concreta presentava dei punti obiettivamente critici, che la decisione ha opportunamente posto in luce. Tuttavia, l’impostazione della Corte ha forse risentito in misura eccessiva dei metodi interpretativi utilizzati per ordinare le materie statali e regionali; il che ne ha distolto l’attenzione da altri profili che potevano assumere una vera e propria centralità. L’esito appare decisamente innovativo, specie per la parte in cui dal groviglio delle materie sembra nascere un’inedita riserva di funzione amministrativa regionale derivante dalla fonte legislativa statale ed un’obiettiva dequotazione della legge regionale.   --- *** ---   [1] Sulle c.d. materie trasversali, G. SCACCIA, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, Dir. pubbl., 2004, 461 e ss.; G. ARCONZO, Le materie trasversali nella giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del titolo V, in N. ZANON – A. CONCARO (a cura di), L’incerto federalismo, Milano, 2005, 181 e ss; F.S. MARINI, I criteri di interpretazione delle materie, in G. CORSO – V. LOPILATO (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, parte generale, Milano 2006, in part. 90 e ss. [2] Corte cost., sent. n. 387 del 2007, puntualmente citata dalla decisione che si annota. [3] L’art. 117, comma 2, lett. m), è infatti uno degli esempi più frequentemente citati di potestà legislativa statale trasversale, caratterizzata più dal perseguimento di uno scopo che dalla circoscrizione di un settore statico e impermeabile dell’ordinamento positivo. Cfr., ad esempio, Corte cost., sent. n. 282 del 2002, la quale nega che essa sia una materia in senso stretto, costituendo piuttosto una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie. Su questo tema, cfr. A. ROVAGNATI, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto alla salute: un primo esempio di attuazione della previsione di cui alla lettera m), II comma, art. 117, Cost., Reg., 2006, 1156. [4] In senso più ampio, sul ruolo dei principi come limite alla legislazione, anche con riguardo specifico al ruolo dell’Amministrazione, cfr. A. ROMANO TASSONE, Legislatore e limite dei principi, in Annuario 2004 dell’Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, Milano, 2005, 209 e ss. [5] Corte cost., sent. n. 134 del 2006. [6] Corte cost., sent. n. 387 del 2007. [7] Corte cost., sent. n. 338 del 2003. [8] Corte cost., sent. n. 88 del 2003. [9] Corte cost., sent. n. 188 del 2000; Id. n. 185 del 1998. [10] Per la dottrina, si richiamano: V. CRISAFULLI, Principio di legalità e “giusto procedimento”, Giur. cost., 1962, 130; Id., Fonti del diritto (dir. cost.), ad vocem, Enc. Dir., XVII, Milano, 1968, 950; Id., Lezioni di diritto costituzionale, V ed., Padova, 1984, 68; C. MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano, 1968, che costituisce indubbiamente lo studio organico più significativo dedicato a questo fenomeno; L. PALADIN, La legge come norma e come provvedimento, Giur. cost., 1969, 871; Id., Le fonti del diritto italiano, Bologna 1996, 180; A. FRANCO, Leggi provvedimento, principi generali dell’ordinamento, principio del giusto procedimento, Giur. cost., 1989, II, 1041-1085; G. MORBIDELLI, La riserva di atto amministrativo nella disciplina delle modifiche di destinazione d’uso senza opere, Giur. cost., 1991, 2445; Id., Note sulla riserva di procedimento amministrativo, in Studi in memoria di F. Piga, vol. I, Milano, 1992, 675; F. MODUGNO, Appunti dalle lezioni sulle Fonti del Diritto, Torino, 1999, 23 e ss.; F. SORRENTINO, Le fonti del diritto amministrativo, in G. SANTANIELLO (diretto da) Trattato di diritto amministrativo, XXXV, Padova, 2004, 90 e ss.; D. VAIANO, La riserva di funzione amministrativa, Milano, 1996, 1 e ss., ove può trovarsi un ampio resoconto della dottrina sull’argomento; R. DIKMANN, La legge in luogo di provvedimento, Riv. trim. dir. pubbl., 1999, p. 917; F. CINTIOLI, Posizioni giuridicamente tutelate nella formazione della legge provvedimento e “valore di legge”, Dir. proc. amm., 2001, 33 e ss., e in part. a pag. 35 e ss. per una esposizione della giurisprudenza costituzionale sull’argomento. Da ultimo, per un saggio che ha un respiro ricostruttivo e che, diversamente da un approccio tout court favorevole alla c.d. riserva di amministrazione, sceglie una linea articolata e “intermedia” facendo salva la legittimità costituzionale di molte tra le leggi che vengono classificate comunemente come leggi provvedimento: G.U. RESCIGNO, Leggi-provvedimento costituzionalmente ammesse e leggi-provvedimento costituzionalmente illegittime, Dir. pubbl., 2007, 319 e ss. Per un quadro di riferimento più ampio, che attiene ai limiti della funzione legislativa, cfr. F.G. SCOCA, Condizioni e limiti alla funzione legislativa nella disciplina della pubblica amministrazione, in Annuario 2004 cit., 3 e ss. [11] Si richiama, in particolare, la vicenda legata al contenzioso sulla legittimità dei decreti legislativi di esproprio di riforma fondiaria: Cons. Stato, Ad. Plen., 20 marzo 1952, n.6, Giur. it., 1952, III, 65 e ss., con nota di E. GUICCIARDI; Cass., sez. un., 15 gennaio 1953, n.107, Foro it., I, 173 e ss.; Corte Cost. 25 maggio 1957, n.59 e n.60, Giur. cost., 1957, 676 e 684. In dottrina, G. GUARINO, Profili costituzionali, amministrativi e processuali delle leggi per l’Altopiano Silano e sulla riforma agraria e fondiaria, Foro it., 1952, IV, 73 e ss.; G. AZZARITI sr., Le controversie sulla legittimità costituzionale dei decreti delegati, Foro it., IV, 1952, 33 e ss.; A. AMORTH, La costituzionalità della delegazione legislativa per la riforma fondiaria e la impugnativa dei decreti espropriativi avanti il Consiglio di Stato, Giur. it., 1952, IV, 73 e ss. [12] MORTATI, Le leggi provvedimento cit. [13] Cfr. CRISAFULLI, Principio di legalità e “giusto procedimento” cit.., in nota alla decisione della Corte Cost. 2 marzo 1962, n.13. L’autore osservava che la garanzia effettiva dei diritti dei singoli, esige che “tra la legge e l’atto applicativo, tra la norma ed il provvedimento, sussistano un margine, uno stacco, tali da consentire quei rimedi in sede amministrativa e in sede giurisdizionale che non sarebbero possibili nei confronti della legge, e in definitiva quella raffrontabilità dell’atto, di volta in volta posto in essere, alla norma, che lo prevede e lo regola, senza la quale sarebbe parallelamente vanificato lo stesso principio di legalità, assunto nel suo più pregnante significato garantista”. Cfr. anche, su questo specifico profilo, L. CARLASSARE, Garanzia dei diritti e leggi-provvedimento, Giur. cost., 1986, 1488. [14] M. NIGRO, Studi sulla funzione organizzatrice della Pubblica Amministrazione, Milano, 1966. [15] Per citare solo le più recenti, v. Corte cost., n. 143 del 1989, n. 346 del 1991, n. 62 del 1993, n. 306 del 1995, n. 347 del 1995, n. 492 del 1995, n. 134 del 1996, n. 205 del 1996, n. 2 del 1997, n. 153 del 1997, n. 211 del 1998, n. 225 e 226 del 1999, n. 429 del 2002, n. 267 del 2007. [16] Corte cost., n. 143 del 1989, n. 62 del 1993. [17] Corte cost. n. 306 del 1995, n. 347 del 1995, n. 492 del 1995, n. 134 del 1996. [18] Corte cost., n. 2 del 1997, n. 153 del 1997, n. 211 del 1998, n. 429 del 2002, n. 267 del 2007. [19] Corte cost. n. 492 del 1995, n. 205 del 1996. [20] Corte cost. n. 2 del 1997, n. 153 del 2007. [21] Corte cost. n. 492 del 1995. [22] Corte cost., n. 314 del 2007. [23] Corte cost., n. 267 del 2007. [24] Corte cost. n. 492 del 1995, n. 346 del 1991, n. 211 del 1998, nn. 225 e 226 del 1999. [25] cfr. A PUGIOTTO, Nulla di nuovo, o quasi, sul fronte costituzionale delle leggi interpretative, Giur. Cost., 2005, 5145. [26] La funzione della norma di interpretazione è di chiarire il senso di norme preesistenti, o di imporre una delle possibili varianti di senso compatibili con il tenore letterale, e ciò al fine di eliminare eventuali incertezze interpretative e di rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto voluta del legislatore: Corte cost., n. 155 del 1990; n. 455 del 1992, n. 397 del 1994. [27] Corte cost., sent. n. 397 del 1994. [28] Corte cost., sent. n. 364 del 2007. [29] Corte cost., sent. n. 525 del 2000, a proposito della sottoposizione della legge di interpretazione autentica al limite costituito dal principio di legittimo affidamento. [30] Corte cost., sent. n. 267 del 2007; Id., n. 282 del 2005; Id., n. 15 del 1995; Id., n. 397 del 2004; Id., n. 155 del 1990. [31] Condivide la configurabilità di tale principio come portato della giurisprudenza costituzionale, Cons. Stato, sez. IV, 19 ottobre 2004, n. 6727. [32] S. SPUNTARELLI, Leggi provvedimento, funzione giurisdizionale e cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, Giur. cost., 2007, 2619 e ss. [33] RESCIGNO, Leggi-provvedimento cit., 343, il quale si affida anche all’uso concettuale della distinzione tra Type e Token (Tipo ed Occorrenza). [34] MORTATI, Le leggi provvedimento cit.   (pubblicato il 20.8.2008)