1. Questo convegno che ho l’onore di presiedere non si colloca soltanto in un momento molto importante dei rapporti tra le giurisdizioni e dei rapporti tra queste e il mondo degli operatori del diritto – che è il dato più rilevante, di cui dirò fra poco – ma anche in un momento particolare della mia vita, in cui lascio la Presidenza del Tar del Lazio, dopo tre anni straordinari e indimenticabili, per assumere le funzioni di Presidente Aggiunto del Consiglio di Stato.
Ringrazio, pertanto, gli avvocati Sanino e Pellegrino e poi il professor Giuseppe Abbamonte, il Presidente emerito del Consiglio di Stato Mario Schinaia e l’Avvocato Generale dello Stato Oscar Fiumara per avere voluto rivolgermi, a nome del libero Foro, dei miei cari colleghi e dell’Avvocatura erariale, un saluto così affettuoso e così pieno di riconoscimenti che ritengo di meritare solo in minima parte.
Le sensazioni che mi pervadono in questo passaggio sono assolutamente uniche e apparentemente contraddittorie, come ho ammesso di fronte ai colleghi e al personale del TAR che ho salutato pochi giorni fa.
Volgendo il ricordo a quando, nel luglio del 2005, ho percorso la gradinata di questo Tribunale con la consapevolezza di non essere più un ospite, ma chiamato all’alto onore di diventarne il responsabile, quel ricordo sembra sospeso, riferito insieme a ieri e a tanto tempo fa.
Da un lato, sembra ieri perché le emozioni forti dell’esordio sono rimaste intatte – giorno dopo giorno, mese dopo mese – durante questi anni, con l’aggiunta, oggi, di una comprensibile commozione, in cui il dispiacere di lasciare il Tribunale si fonde con la grande considerazione per il lavoro che mi attende presso il Consiglio di Stato.
Il TAR del Lazio riveste, oggi più che mai, un ruolo centrale nell’ambito del sistema della giustizia amministrativa, svolgendo sempre più spesso, per le questioni comuni, un ruolo di avanguardia per tutti i TAR e, per quelle di sua competenza esclusiva, che sono le grandi questioni di rilievo nazionale, un ruolo di “prima linea”, contribuendo sovente a creare gli indirizzi giurisprudenziali insieme al Consiglio di Stato.
A questa consapevolezza si è sempre accompagnato l’entusiasmo di chi ama questo lavoro e lo vive come se ogni giorno fosse il primo, di chi non si fa sopraffare dalla routine quotidiana, di chi è affascinato dai profili di novità che sono offerti dalle fattispecie al nostro esame, di chi spera di poter continuare ad apportare un contributo innovativo –sia nei contenuti che nell’organizzazione– al proprio lavoro e a quello di un plesso giurisdizionale tanto importante.
Ho sempre cercato di ispirare la mia attività ad un senso del servizio, nei confronti dell’Istituto e di coloro –magistrati e personale amministrativo– che lo fanno vivere, ma soprattutto nei confronti di coloro per i quali l’Istituto opera: i cittadini e le imprese che chiedono tutela, le Amministrazioni che sono interessate alla verifica della legittimità del loro operato, l’avvocatura e il mondo accademico che accompagnano e sostengono tale opera, chiedendo a loro volta il sostegno dei giudici amministrativi.
Infine, desidero esprimere la mia più profonda gratitudine nei confronti dei magistrati e del personale amministrativo del TAR del Lazio. Perché la giustizia non è fatta solo di istituti processuali, di costruzioni pretorie, di interpretazioni innovative, ma anche –e soprattutto– di donne e di uomini che con il loro lavoro quotidiano (e sempre più oneroso) contribuiscono a edificare tale sistema, con le loro pronunce e con la loro attività di supporto preziosa e indispensabile.
Non si possono immaginare i sacrifici che si fanno, anche sul piano personale, nei nostri uffici giudiziari per portare a compimento ogni udienza, per trattare e per definire ogni fascicolo, per la gestione amministrativa di questo complesso Istituto. Non si possono immaginare fino a quando non li si vede compiere in concreto, giorno dopo giorno, tra mille difficoltà, tra forti carenze di organico (il rapporto magistrati/personale amministrativo è il più basso d’Italia: 1,42), con problemi logistici di ogni tipo. E, nonostante tutto questo, ottenendo risultati notevoli, al di là di ogni aspettativa.
2. Ma se la freschezza di tutte queste emozioni mi fa sembrare di essere entrato appena ieri per quella scalinata, a tutto ciò si affianca, oggi, un sentimento diverso, che si prova quando ci si guarda indietro e, vedendo il tratto di strada definito alle spalle, si avverte la consapevolezza di compiere un percorso, un’evoluzione non casuale della tutela giurisdizionale nei confronti della Pubblica Amministrazione, indipendentemente dal fatto che essa sia resa da parte del giudice ordinario o di quello amministrativo.
Visto il cammino già svolto, questo percorso sembra essere iniziato non ieri, e neppure da tre anni, ma tanto tempo fa.
Questa sensazione ci riporta – ripristinando l’ordine logico (e di importanza) delle mie considerazioni – al tema del nostro convegno di oggi.
Poiché, al di là della mia esperienza personale, che poco rileva nel grande scenario dell’evoluzione della tutela giurisdizionale, il convegno che ho l’onore di presiedere si colloca, come dicevo all’inizio, in un momento importante dei rapporti tra le giurisdizioni e dei rapporti tra queste e il mondo degli operatori del diritto.
Appena arrivato al TAR, si era alle prese con le prime applicazioni della fondamentale sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale, per la quale il prof. Vaccarella non sarà mai abbastanza ringraziato (almeno da me!).
Su quella piattaforma si è articolata un’evoluzione incredibilmente ricca, se si pensa al poco tempo trascorso. Ciò è dovuto al ruolo costruttivo della giurisprudenza costituzionale, civile e amministrativa che, in collaborazione col Foro e con l’Accademia, da sempre coglie –e in vari casi anticipa pretoriamente– le innovazioni che si producono in questo ambito, in modo forse mai così rapido come negli ultimi anni.
Il TAR del Lazio ha contribuito a questo cammino, non soltanto avvicinando la giustizia ai cittadini ma anche scoprendo strade nuove, in un confronto costruttivo con il giudice della nomofilachia di Palazzo Spada.
Tale tendenza ha interessato soprattutto le tecniche di tutela – non più soltanto quella demolitoria, ma anche, in primis, quella risarcitoria, nonché quelle di accertamento, di verifica della spettanza del bene della vita nel giudizio sul silenzio e in quello sull’accesso – e poi la ragionevole durata, l’economia e la concentrazione processuale, il rafforzamento dei rimedi d’urgenza.
L’immagine che se ne trae è quella della raggiunta pienezza della tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.
La pienezza della tutela è un concetto relativamente recente: prima, l’attenzione si incentrava soltanto sulla effettività e solo con l’avvento della tutela risarcitoria e con la sua concentrazione con quella di annullamento questa tutela è divenuta piena.
Ma, come ho detto più volte, questa conquista, pur se costituisce un cambiamento del diritto vivente, una vera e propria evoluzione della costituzione materiale in tema di tutela giurisdizionale, non è sufficiente.
Ritengo che si possa, e si debba, fare di più. La direzione da percorrere ci viene indicata dalla strada già compiuta: una maggiore attenzione alle esigenze di giustizia sostanziale, ai rimedi concreti per i cittadini piuttosto che alle categorie dogmatiche.
Ecco quindi che, dopo l’obiettivo della effettività della tutela, perseguito nei decenni scorsi, e quello della sua pienezza, conseguito nei primi anni del nuovo millennio, dobbiamo oggi tendere ad un ulteriore obiettivo: quello della satisfattività della tutela medesima.
Se il nuovo quadro giuridico della tutela può dirsi pressoché realizzato, occorre ora acquisire una maggiore sensibilità metagiuridica nel comprendere appieno – laddove la parte ce ne dia gli elementi – la portata effettiva della sua pretesa e della lesione economica che afferma di avere subìto.
In altri termini, l’effetto delle pronunce di accoglimento del giudice amministrativo non deve essere più soltanto quello di “dare torto” alla pubblica amministrazione – come avviene se ci si limita alla tutela di annullamento o a una tutela risarcitoria troppo timida – ma quello, ben diverso, di “dare ragione” al privato, ovviamente nei limiti e con le garanzie delle tecniche processuali.
Se vi sono tante riserve, da parte dei cittadini, nei confronti di un’amministrazione spesso inerte e inefficiente, se il rapporto dei privati con il pubblico è più di sfiducia che di affidamento, ciò deriva forse anche dal fatto che noi giudici non abbiamo ancora acquisito la piena consapevolezza della potenzialità degli strumenti di cui disponiamo per erogare una tutela pienamente satisfattiva delle pretese di ristoro delle lesioni subite dal privato.
Ci stiamo già muovendo in questa direzione e aiuta, in ciò, la nostra antica attitudine a guardare oltre la facciata del provvedimento amministrativo.
Dobbiamo proseguire su questa strada.
3. In questo percorso – ancora così recente, già così lungo – si inserisce perfettamente il convegno di oggi, nel quale si presenta un volume curato da Gianluigi Pellegrino in cui si raccolgono, si elaborano, si approfondiscono le riflessioni svolte in un ormai storico convegno tenutosi a Lecce lo scorso ottobre, che aveva come significativo titolo “Le nuove frontiere del giudice amministrativo”.
Un titolo – come avevo avuto modo di dire già all’epoca – che, evocando la celebre immagine kennedyana (1960), ripresa alcuni decenni fa dalla migliore dottrina civilistica proprio con riferimento all’evoluzione della responsabilità civile (Busnelli, 1976; Rodotà, 1988), rende bene l’idea di un sistema che non resta fermo ma progredisce, scoprendo terre nuove, aprendo gli spazi, ampliando gli orizzonti.
E trovo ancora più significativo che il titolo del convegno di allora confluisca –inusualmente– nel diverso titolo del convegno di oggi, dove non si parla più solo di “giudice amministrativo”, ma di “Dialogo tra le giurisdizioni”.
Il mutamento del titolo dimostra, come ho avuto modo di dire proprio a Lecce, che le tre tematiche di quel convegno (risarcimento, pregiudiziale, translatio), alle quali corrispondono tre delle quattro relazioni di oggi, sono legate da un fil rouge che consiste, a mio avviso, nell’assicurare ai cittadini una giustizia piena, completa, satisfattiva, in una visione unificante che riconosce l’applicazione uniforme del diritto alla tutela giurisdizionale sancito dall’art. 24 della Costituzione, qualunque sia la posizione soggettiva protetta e qualunque sia il giudice che fornisce la tutela.
Ma, allora, le nuove frontiere del giudice amministrativo esaminate lo scorso ottobre a Lecce portano, oggi, questo giudice a inoltrarsi nel territorio del giudice civile, senza più “terre di nessuno” o deserti privi di tutela per i cittadini.
A questo tema, in qualche modo, è dedicata la quarta (e prima in ordine temporale) relazione del convegno di oggi, che non era presente se non nello spirito nel programma di Lecce e che conferisce a tutti gli interventi un sapore diverso: quella sulla “pluralità dei giudici e unità della funzione”.
Nel corso dell’inaugurazione dell’anno giudiziario in Cassazione, il Presidente Carbone ha voluto trattare anche questo tema (non considerato certo fra quelli politicamente più sensibili), quando ha affermato che “La riflessione sul ‘diritto vivente’ si arricchisce della considerazione che il nostro sistema non è un sistema con un unico Giudice, bensì un sistema che prevede un’unica funzione giurisdizionale distribuita su più Plessi giurisdizionali, che concedono in ogni caso una tutela ‘piena’ alle diverse posizioni soggettive del diritto e dell’interesse legittimo, tutela che si estende sempre sino a quella risarcitoria”.
Come muoversi in questo sistema, da cui sembra tratto esattamente il titolo della prima relazione del convegno di oggi?
Lo stesso Presidente Carbone ha risposto affermando che “Occorre segnare un’inversione di tendenza nei rapporti tra le giurisdizioni, soprattutto con i Giudici amministrativi: non più fondati su una puntigliosa actio finium regundorum, ma ispirati a operare in sintonia, per meglio svolgere il servizio Giustizia a tutela del cittadino, affinché non debba inutilmente bussare alla porta di un Giudice, ordinario o amministrativo, senza ricevere Giustizia”.
A queste parole, che parlano di “sintonia”, ha fatto eco, poche settimane dopo, il Presidente Paolo Salvatore, nel corso del suo insediamento quale Presidente del Consiglio di Stato. Egli ha affermato che “È comune l’esigenza di considerare le due giurisdizioni, su basi di pari dignità, un arricchimento di possibilità date ai cittadini per la piena realizzazione dei loro legittimi interessi e non più come una complicazione per chi chiede giustizia, derivante dall’incertezza del giudice che si deve adire. Ed è per questo che i tempi sembrano maturi per abbandonare visioni di grande pregio logico-scientifico, per calarsi nella concreta realtà dei problemi e per riprendere e completare un dialogo costruttivo con la Magistratura ordinaria, che è il giudice finale della giurisdizione e che proprio per tale funzione è naturalmente sensibile ad offrire un servizio giustizia dotato di quelle certezze che la società reclama a gran voce. Quel che conta è che il sistema giustizia nel suo complesso con univoca chiarezza sia al servizio del cittadino”.
4. La risposta comune dei due Presidenti, quindi, è quella del “dialogo tra le giurisdizioni”. Al quale, non a caso, sono dedicati i lavori di oggi.
Un dialogo – non mi stancherò mai di ripeterlo – che non deve mai perdere di vista il servizio-giustizia cui prima ho fatto riferimento, svolto sia con la toga dei giudici amministrativi che con la toga dei giudici civili.
In realtà, tutta la Giustizia deve essere concepita non come esercizio di un potere ma come erogazione di un servizio, reso nell’interesse del suo destinatario, il cittadino che ci chiede giustizia; un servizio al quale si chiede, in primo luogo, funzionalità, efficienza e satisfattività.
Questo dialogo dovrà estendersi, con le forme e le modalità più appropriate, anche al di là dei Magistrati: la cultura della giurisdizione non è patrimonio esclusivo dei giudici ma pervade, nella sua più alta nobiltà, tutti gli operatori di giustizia; e guai se, per converso, la cultura della giurisdizione venisse avvertita dalla Magistratura in senso puramente autoreferenziale, come avulsa da una più complessiva cultura delle Istituzioni.
Il segnale più bello e concreto di speranza per questo dialogo –di cui si parla da tempo, ma di cui vi sono segnali non sempre univoci, come dirò– viene dalla presenza congiunta, a questo convegno, proprio degli autori delle espressioni poc’anzi ricordate: i vertici delle Corti ordinaria e amministrativa del Paese, nelle persone dei Primi Presidenti della Cassazione e del Consiglio di Stato, che saluto e ringrazio affettuosamente per essere qui, a dimostrare anche fisicamente la possibilità che qualcosa si può fare davvero.
Il segnale si rafforza se si guarda agli autori delle relazioni programmate, che vedono scendere in campo alcuni tra gli esponenti più illustri della Magistratura, dell’Avvocatura dello Stato, del libero Foro e dell’Accademia.
È noto il mio convincimento di come l’apporto di tutte queste componenti sia insostituibile: insieme abbiamo condiviso i grandi processi di riforma e le problematiche della loro messa a regime. Con il loro contributo nel processo e con la produzione scientifica della dottrina, esse hanno spesso indicato alla giurisprudenza strade nuove e suggestive.
Ringrazio, quindi:
- il Presidente di Sezione del Consiglio di Stato Alessandro Pajno, cui dò il bentornato dopo il prestigioso incarico di sottosegretario del Ministero dell’Interno;
- i professori Romano Vaccarella e Filippo Satta, che incrociano i contributi dottrinari dei processualcivilisti e dei processualamministrativisti con una feconda frequentazione “sul campo” nelle Aule giudiziarie (senza ovviamente dimenticare, per il prof. Vaccarella, la intensa esperienza come giudice delle leggi e la gratitudine già espressa per il suo autorevole contributo sulle nostre questioni);
- il Vice-Avvocato Generale dello Stato Aldo Linguiti, che farà sentire la voce di chi, difendendo l’Amministrazione e gli interessi pubblici da essa curati, non si sottrae mai all’ulteriore compito di indirizzarla e aiutarla a “comportarsi meglio”, perseguendo così in modo più idoneo quegli stessi interessi pubblici.
Lascio ai relatori il compito di approfondire le importanti tematiche ad essi affidate –la mia è solo un’introduzione, e non intendo davvero incorrere in un “eccesso di giurisdizione”–, ma mi permetto di auspicare, alla fine di questo convegno, qualche indicazione da parte dei due Presidenti, che possa costituire, se non un vero e proprio “concordato giurisprudenziale”, almeno un passo in avanti verso soluzioni concrete.
5. Queste indicazioni si rendono necessarie non solo in riferimento alle varie tematiche che verranno sviluppate dai relatori, ma anche a causa di alcune sopravvenienze rispetto al convegno di Lecce, che adombrano il dubbio che le affermazioni di “buone intenzioni”, da una parte e dall’altra, siano talvolta contraddette da pronunciamenti che si muovono in direzione diversa.
Due esempi per tutti, uno per ciascuna giurisdizione.
Il primo è quello della nota Adunanza Plenaria n. 12 del 22 ottobre 2007, intervenuta a pochi giorni dal convegno di Lecce.
Già all’epoca mi sono espresso su questa decisione, non ritenendola in sintonia con le conclusioni del convegno, che mi erano apparse patrimonio ormai condiviso sia nel merito (per lo stemperamento e il progressivo superamento della questione della pregiudiziale) che nel metodo.
Il secondo esempio viene dalla recente sentenza delle Sezioni Unite (28 dicembre 2007, n. 27169) sulla vexata quaestio degli effetti dell’annullamento dell’aggiudicazione sul contratto di appalto.
Con essa la Cassazione –affermando la duplicità dei giudizi dinanzi al g.a. per l’aggiudicazione e dinanzi al g.o. per il contratto– sembra muoversi in controtendenza rispetto a quanto dalla stessa ripetutamente affermato in ordine alla esigenza di concentrazione della giurisdizione.
E’, d’altra parte, quasi inevitabile che il cammino che ci attende non sia lineare, bensì irto di difficoltà e tale da richiedere un quotidiano impegno nel perseguire l’obiettivo prefissatoci.
Che queste pronunce dissonanti possano essere addirittura utili, se non altro per capire quanta strada è stata già percorsa, lo dimostra la constatazione che esse non hanno la forza di riportare indietro le lancette del tempo, riaprendo divisioni tra le due Magistrature, ma anzi che il dialogo si sta sempre più consolidando, come il presente convegno testimonia in modo incontrovertibile.
Tuttavia, queste posizioni, dell’una e dell’altra Corte, per l’autorevolezza della loro provenienza, potrebbero produrre effetti collaterali non desiderati, su questioni che per la maggioranza non sono ormai oggetto di contrasto, come quella dell’attuale utilità del sistema di duplicità di giurisdizioni.
Costituisce testimonianza di ciò il recente scritto di uno stimato processualcivilista, il professor Giovanni Verde, il quale, commentando la sentenza della Corte Costituzionale n. 140 del 2007 (quella che ha ammesso la giurisdizione amministrativa anche per le controversie concernenti diritti fondamentali), si pone interrogativi preoccupati, chiedendosi se ha più senso l’esistenza di un giudice diverso per sindacare l’attività dell’amministrazione; se non sia più corretto immaginare un giudice specializzato “dell’amministrazione”; se il modello processuale non debba essere uniforme per tutte le controversie.
Sono sicuro che le relazioni e le conclusioni di oggi –che, come ho detto, prevedono, in uno scenario forse irripetibile, il contributo al massimo livello di tutti i protagonisti dell’attuale sistema – sapranno rassicurarci e incoraggiarci, fornendo indicazioni su come proseguire il tanto auspicato dialogo tra le giurisdizioni.
Poiché, come ha detto il prof. Abbamonte nella sua relazione pubblicata negli Atti, l’ordinamento si fonda non sullo scontro ma sulla cooperazione tra i poteri. E ciò vale anche per i giudici, in presenza del principio della unitarietà della funzione giurisdizionale.
Quello che posso promettere, nel mio piccolo, è non solo di ascoltare, oggi, con rispetto ed attenzione tutto quanto sarà detto, ma anche di ispirare, domani, il mio nuovo ruolo al Consiglio di Stato alla ricerca continua –specie in assenza di pur auspicate indicazioni da parte del legislatore– del dialogo tra le nostre giurisdizioni e di soluzioni giurisprudenziali condivise, in sintonia con i contributi che proverranno dal Foro e dall’Accademia.
Perché la stasi del legislatore non significa l’inerzia di un Diritto i cui protagonisti continuano, nonostante tutto, a dialogare. |
