COSIMO SILVESTRO

Il principio di legalità in materia di previdenza ed assistenza sociale SOMMARIO - 1) Premessa: compiti statali e riserva costituzionale di legge. 2) Incidenza del principio di legalità della Costituzione materiale. 3) Principio di legalità e principio di libertà nella delegificazione in materia previdenziale ed assistenziale. 4) Il principio di legalità e il potere amministrativo degli enti previdenziali ed assistenziali; segue: 4.a) Potere vincolato e diritti soggettivi a pensione e ad altre prestazioni non pensionistiche); 4.b) Potere discrezionale e interessi pretesivi; 4.b bis) Interesse pretensivo ai sussidi straordinari di disoccupazione; 4.b ter) Interesse pretensivo alla Cassa integrazione guadagni; 4.b quater) Interesse pretensivo all’inquadramento ministeriale delle attività plurime inscindibili. 5) Incidenza del diritto comunitario sul principio di legalità nell’ordinamento previdenziale, in particolare “gli aiuti” di Stato; segue: 5 bis) Il principio di legalità e l’obbligo di recupero, legittimazione dell’Inps e suo possibile ruolo in ambito comunitario.   1. Sappiamo che nello Stato liberale e nell’attuale Stato sociale, i compiti della previdenza e dell’assistenza sociale hanno la funzione di soddisfare bisogni individuali dei cittadini. Sia che si condivida l’idea di una forma di costituzionalizzazione forte del principio di legalità che presenti il potere pubblico come specificamente conferito e disciplinato per legge, oppure debole in cui il potere sia specificamente conferito ma non disciplinato od anche solo genericamente conferito con autorizzazione proveniente dalla legge o fonti ad essa equiparate o dai principi generali dell’ordinamento, sia che si condivida l’opinione dominante negativa di costituzionalizzazione nelle materie non coperte da riserva di legge con argomentazione a contrariis ex art, 23 cost. [1], sta’ comunque di fatto che i compiti della previdenza e dell’assistenza sociali ai singoli, senza esclusione di famiglia, sono stati fissati dal Costituente (artt. 2, 3, 38 co.1° e 2°, e 31 co.1°) ed attribuiti ad organi ed Istituti predisposti od integrati dalla Stato. Con l’attribuzione dei compiti la Costituzione mentre poneva allo Stato ordinamento un vincolo circa le modalità del futuro sviluppo della previdenza e dell’assistenza, esprimeva una palese, per quanto implicita, riserva di legge per l’attribuzione del potere, non potendo esistere compiti statali costituzionali senza che l’amministrazione attributaria e cioè gli enti pubblici di previdenza e assistenza fossero investiti dalla legge dei necessari poteri funzionalizzati, come poi disposto dall’art. 1 co.1° legge n. 241/1990 novellata, al perseguimento dei fini stessi della legge [2]. Come è evidente, tranne l’espressa indicazione costituzionale delle ipotesi di eventi oggetto del provvedere (non tassativi come rilevato dall’elaborazione successiva), nella individuazione ed attribuzione costituzionali dei compiti previdenziali ed assistenziali, il Costituente sottende la completa centralità della legge sia in ordine alla integrazione ed eventuale istituzione di nuovi organi od Istituti attributari dei compiti (come avvenuto ad esempio per l’Ipsema l’Inpg e l’Inpdap), sia in ordine all’investitura e al contenuto dei loro poteri, sia in ordine all’esercizio e alla doverosità degli stessi nello svolgimento degli atti amministrativi correlati alle posizioni soggettive dei singoli. Pertanto si può ragionevolmente concludere che il Costituente abbia rimesso e riservato alla legge il disciplinare enti, poteri, eventi assicurativi e posizioni soggettive. E’ noto che la Costituzione repubblicana in molte sue disposizioni ed anche nella specifica materia de qua formula delle indicazioni programmatiche destinate alla costruzione di una società prefigurata e tali disposizioni sono rivolte al legislatore che è vincolato non solo al rispetto del divieto di leggi contrarie ai valori sottesi alle disposizioni, ma anche e soprattutto ad attuare il programma di realizzazione della società prefigurata [3]. Nella costruzione della società prefigurata, il principio di legalità costituzionale si configura come norma direttiva imposta al legislatore ordinario di introdurre, nell’ambito di compatibilità con le scelte discrezionali del Parlamento, le prestazioni previdenziali ed assistenziali in modo da rendere praticabile, per un verso, il diritto ai mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, disoccupazione involontaria e morte, nonché, peraltro verso, il diritto al mantenimento e all’assistenza degli inabili sprovvisti dei mezzi necessari per vivere; diritti, questi affermati, rispettivamente, dai commi 2° e 1° del cit. art. 38 cost. Ma una volta costituita l’organizzazione amministrativa della previdenza e dell’assistenza, e disciplinati con legge i poteri e le prestazioni, il principio di legalità costituzionale si presenta anche come fondamento alla doverosità dei compiti di competenza degli enti attributari, legislativamente investiti dei concreti e dettagliati poteri di applicare detta disciplina e, previo accertamento positivo, di riconoscere ed erogare le prestazioni. Detta operazione si pone nel programma della società prefigurata come presupposto del disegno di rimozione degli ostacoli impeditivi allo sviluppo umano indicato nell’art. 3 co.2° e reclamato dalle istanze sociali di partecipazione [4]. Con l’ultima fase dell’operazione, cioè di applicazione delle leggi che prevedono le condizioni e i requisiti per il riconoscimento del diritto all’erogazione delle prestazioni previdenziali ed assistenziali gli enti attributari, partecipi della Repubblica, nel disegno di rimozione realizzano la soddisfazione delle esigenze di situazioni di bisogno conseguenti al verificarsi degli eventi assicurativi previsti dall’art. 38 co. 1° e 2°. Quindi l’applicazione delle suddette leggi, nelle loro fattispecie tipiche, è finalizzata alla libertà dal bisogno in chiave partecipativa. Il principio di legalità nella sua tipizzazione dei poteri amministrativi degli enti previdenziali ed assistenziali è posto a tutela della libertà dal bisogno.   2. Anche nella materia della previdenza e dell’assistenza sociali l’intervento della Corte costituzionale, allorché si sostanzia nell’annullamento di un divieto ovvero nella manipolazione rescrittiva del testo originario, additiva di regola o di principio, od anche nella sola interpretazione conforme, reca comunque l’espansione della tutela oltre i casi del testo originario. L’espansività della tutela è giustificata ora dalla parità di trattamento (art. 3 cost.), ora dall’intangibilità della protezione o dell’adeguatezza (art. 38 cost.), al fine ultimo di ripristinare la legalità costituzionale lesa dalla norma censurata. L’espansività della tutela, come effetto per così dire del giudicato costituzionale, comporta la conformità della disciplina alla costituzione materiale ed impone l’attuazione della legalità costituzionale agli operatori del diritto, giudici comuni e pubbliche amministrazioni. L’esito applicativo della legalità costituzionale dipende dal contenuto precettivo della decisione. In caso di espansività recata dall’annullamento di un divieto, ovvero dalla regola introdotta dal giudice costituzionale e ricavata dal sistema e perciò autoapplicativa, le pubbliche amministrazioni previdenziali ed assistenziali possono farne applicazione al pari dell’autorità giurisdizionale. Ipotesi di espansività di questo tipo si sono verificate nell’annullamento delle norme che vietano l’integrazione al minimo di legge senza la copertura contributiva per più trattamenti pensionistici, oppure nell’estensione del trattamento previdenziale o assistenziale a soggetti o categorie non previsti dalla norma denunciata [5]. Diversamente avviene dove la pronuncia della Corte è additiva solo di principio e viene lasciato ai giudici comuni e agli altri operatori in generale la possibilità ricavare dal principio la regola da applicare. Infatti nell’assicurazione facoltativa ed in quella della Mutualità pensione delle casalinghe è stato introdotto il principio della rivalutazione o adeguamento del valore nominale dei contributi ai fini del calcolo della pensione, senza fissarne la regola adeguatrice [6]. Alla stessa maniera la Corte ha introdotto il principio di adeguamento della indennità di disoccupazione dei lavoratori agricoli subordinati, fissata (nella misura di 800 lire divenuta irrisoria) dalla norma denunciata e dichiarata incostituzionale, ma lasciando al legislatore la competenza a dettarne la disciplina, peraltro abilitando anche il giudice comune medio tempore all’individuazione della regola del caso concreto [7]. E’ d’uopo sottolineare che l’attività posta in essere dai giudici e dagli operatori in genere, incaricati di ricavare dal principio introdotto la regola del caso concreto, costituisce “una sorta di un’operazione di giustizia costituzionale di necessità lasciata imperfetta dalla Corte e, però, per l’appunto, comunque bisognosa di essere portata a compimento” con l’aggiunta della regola, di efficacia vincolante per le sole parti in caso di regola ricercata dal giudice e di efficacia erga omnes, invece, in caso di regola prodotta dal legislatore in attuazione del principio aggiunto al testo di legge o introdotta dalla Corte stessa con decisione additiva anche di regola [8]. Ai fini della trattazione deve evidenziarsi che l’adempimento dei pubblici poteri, nel completamento dell’operazione di giustizia costituzionale, ogni uno per la propria competenza, costituisce applicazione del principio di legalità costituzionale vivente nascente dal verdetto della Corte; verdetto, questo, che comunque lo si voglia vedere e qualificare, reca di certo un giudicato facente carico al legislatore e agli altri operatori. Nell’attuazione del principio di legalità costituzionale, gli operatori del diritto (legislatore, giudici comuni e enti pubblici previdenziali e assistenziali), ogni uno nell’esercizio legittimo del proprio potere, svolgono come soggetti istituzionali della Repubblica la funzione di soddisfare, ove ricorrono i requisiti di legge, le situazioni di bisogno dei cittadini nella direzione della liberazione degli individui dal bisogno. Per tale maniera il principio di legalità costituzionale tende a coniugarsi col principio di libertà secondo la visione ormai condivisa dell’idea di solidarietà del Welfare State.   3. L’autorità amministrativa indipendente nel mercato viene a sostituirsi all’autonomia privata; con posizione per certi versi alquanto analoghi la delegificazione potrebbe sostituire la disciplina legislativa statale con potere regolamentare. La regolazione e la delegificazione, almeno quella Inps e Inail (art. 10 legge n. 48/1988), sembrano muoversi nell’ambito della libertà e dell’eguaglianza, onde si giustifica un loro raffronto alla luce del principio di legalità. Secondo accreditata dottrina il principio di legalità che attiene alla regolazione può limitarsi alla mera attribuzione di funzioni ad autorità regolatrice per realizzare i presupposti di un mercato concorrenziale e la par condicio (libertà e eguaglianza), desumibili dalla Costituzione integrata dalla normativa comunitaria [9]. Inoltre l’oggetto di regolazione è sempre e comunque predeterminato dall’ordinamento, non esercitando le autorità indipendenti una frazione della sovranità, come l’esecutivo tradizionale, sebbene una funzione di supplenza nei confronti della libertà economica; oggetto, questo, dei provvedimenti amministrativi di regolazione, diverso quindi da quello dei tradizionali atti amministrativi ed assunto nella prassi in provvedimento generale o particolare che impone ai privati partecipanti al contraddittorio concorrenziale il compimento di negozi giuridici, ovvero sostituisce detti negozi non posti in essere [10]. La regolazione simula in cotale maniera una concorrenza inesistente dove il mercato non coniuga spontaneamente alla propria libertà anche le condizioni di eguaglianza. Il principio di legalità applicato e connaturato al procedimento di delegificazione nella materia della previdenza e dell’assistenza evidenzia caratteristiche comuni rispetto alla regolazione delle autorità indipendenti e caratteristiche sue proprie che rappresentano un principio di legalità con effetti e struttura diversi. Anche la delegificazione previdenziale ed assistenziale si sostanzia nell’attribuzione di un potere di regolazione (art. 10 legge n. 48/1988) all’Inps e all’Inail di rapporti od oggetti predeterminati dall’ordinamento nel suo complesso per la realizzazione di uno scopo od un effetto, che è quello di ridurre la sovrabbondante produzione legislativa, cioè di deregolare parte del settore pubblico della previdenza e dell’assistenza assegnandola alla fonte amministrativa-regolamentare. La predeterminazione dell’oggetto caratterizza anche il procedimento di delegificazione. Invero l’oggetto del provvedimento di deregolazione è sempre predeterminato dall’ordinamento, anzi le fattispecie generali oggetto di delegificazione previdenziale ed assistenziale sono partitamene indicate dalla fonte primaria ed il legislatore si premura anche di evitare che la competenza regolamentare dell’ente pubblico incaricato venga ad incidere nella sfera dei diritti soggettivi, ponendo il limite al potere amministrativo regolamentare di non invadere la sfera dei diritti soggettivi, garantiti costituzionalmente o dalla riserva di prestazione patrimoniale. Nell’essenza della sua ratio il principio di legalità che sorregge il procedimento di delegificazione delimita e tipizza alcuni dei compiti attribuiti, e cioè quelli relativi agli atti dell’organizzazione interna degli uffici e delle procedure di accertamento, riscossione e accreditamento delle pretese contributive, nonché di liquidazione ed erogazione delle tutele; compiti, questi, tipizzati dal cit. art. 10 e finalizzati nella logica del Welfare State alla libertà dal bisogno dei cittadini, creando anche qui possibili condizioni di eguaglianza sostanziale per lo sviluppo e la partecipazione della persona umana. Altre caratteristiche della delegificazione previdenziale si distanziano dalla regolazione. Infatti a mezzo di atti statali sostitutivi di negozi la regolazione del mercato, diversamente dall’intervento pubblico in economia, non è coperta da riserva di legge della costituzione. Nel fissare i compiti statali previdenziali ed assistenziali agli organi ed Istituti, l’art. 38 della costituzione non solo formula una riserva implicita per le tutele, ma indica alla legge anche i criteri di disciplina da attuare: mezzi adeguati e mezzi necessari (co. 2° e 1°). In ordine ai compiti attinenti specificamente al finanziamento dell’organizzazione amministrativa, non solo le parti delegificate, ma l’intera materia della previdenza e dell’assistenza è soggetta alla legalità della generale riserva di legge della prestazione patrimoniale (art. 23 cost.). La determinazione dell’oggetto, pur nella comune funzione di operatività nell’ambito della libertà, tipizza gli atti che possono essere oggetto di deregolazione e cioè quelli relativi all’organizzazione e alle procedure di finanziamento e di erogazione delle prestazioni; quindi l’oggetto della delegificazione non è costituito dal mercato, la disciplina regolamentare ha per oggetto i rapporti giuridici previdenziali di contributi e prestazioni, così come non si rivolge ai soggetti partecipi della concorrenza del mercato, essendo suoi destinatari gli enti pubblici competenti, i datori di lavoro ed i cittadini lavoratori, possibili soggetti titolari dei detti rapporti giuridici. L’esercizio del potere regolamentare degli enti, incaricati della delegificazione, è destinato a deregolare parte del settore della previdenza e dell’assistenza pubbliche con provvedimento amministrativo e, quindi, svolge sivvero una funzione sostitutiva, ma nei confronti del potere legislativo ponendolo al riparo dagli eccessi di normazione e concorrendo a realizzare condizioni di parità sostanziali (art. 3 co. 2°) con la liberazione dal bisogno, nel disegno di rimozione degli ostacoli limitativi finalizzato allo sviluppo e alla partecipazione umana. Come dire che non si rivolge al mercato, ma riveste l’idoneità di ridurre gli eccessi legislativi e di regolare con atti normativi generali le tutele e i contributi nella parti delegificate della materia nel rispetto del principio di legalità posto a presidio, in particolare, dei diritti soggettivi. La delegificazione previdenziale ha, poi, una sua propria procedura che è autonoma rispetto sia alla regolazione dell’autorità indipendente del mercato, sia rispetto ad altre specie di deregolazione. Essa riguarda “leggi e regolamenti” che, nelle parti della materia delegificate, possono essere modificati da delibere dei Consigli di amministrazione degli Istituti (Inps e Inail) adottate a maggioranza assoluta dei componenti in carica ed approvate dal Ministro del lavoro previa conforme delibera del Governo nel termine di 60 giorni. Le numerose riforme e riforme della riforma, che si sono susseguite in materia previdenziale, hanno reso non praticabile l’istituto della delegificazione. Peraltro in materia di finanziamento dell’organizzazione della previdenza e dell’assistenza, dove forse si poteva risentire la necessità di calibrare nel tempo la misura dei contributi, il legislatore è intervenuto, al fine di assicurare l’equilibrio finanziario di tutte le gestioni, riconoscendo al potere regolamentare degli enti previdenziali la facoltà di calcolare le aliquote contributive in ragione delle risultanze di bilancio (art. 17 d. lgs. n. 503/1992; art. 1 commi 5°, 11° e 34° e art. 3 commi 1° e 11° legge n. 335/1995) e di apportare direttamente modifiche alle agevolazioni contributive per le imprese del Mezzogiorno (art. 2 legge n. 21/1994).   4. Una volta riconosciuto dalla legge all’ente la competenza di azione per la singola prestazione previdenziale ed assistenziale, si presenta all’esame il principio di legalità nel suo duplice profilo nodale di riferimento alla legge e al potere, profilo che ne condiziona la sua stessa definizione [11]. Posto che nella materia abbiamo individuato la funzione del principio di legalità nel concorrere al disegno di rimozione degli ostacoli e la sua portata, invece, nell’associarsi al principio di libertà, per la definizione della legalità oltre che al generico collegamento col principio di sovranità popolare tipico della legge di qualsiasi oggetto, occorre distinguere tra potere discrezionale e potere non discrezionale in ordine alla competenza di azione amministrativa per la singola prestazione. Val la pena ricordare che le attività del procedimento di liquidazione della prestazione previdenziale fino alla prima metà del secolo scorso erano soggette all’autorità amministrativa dell’ente previdenziale e, quindi, costituivano oggetto dell’esercizio di funzione estrinsecatesi in atti amministrativi di calcolo e di quantificazione della prestazione, riservati pertanto alla competenza del potere amministrativo della Pa previdenziale. Perciò l’attività liquidativa rimase oggetto del potere amministrativo di accertamento dell’ente pubblico e, in ragione della divisione dei poteri, quindi, di esclusiva competenza dell’autorità amministrativa previdenziale. Nella seconda metà del ‘900 si è andata consolidando anche in Italia l’idea del Welfare State, mentre l’introduzione del nuovo rito lavor-previdenziale del 1973 ha recato il modello di condanna al pagamento della prestazione giudizialmente liquidata e la liquidazione delle prestazioni previdenziali viene sottratta alla competenza esclusiva della Pa, perché formata da atti contabili di calcolo e di natura tecnica non necessariamente atti amministrativi, siccome privi di ogni discrezionalità sia amministrativa che tecnica e, comunque, disciplinati dettagliatamente dalla legge. Nell’ottica dell’idea dello Stato sociale collegata alla libertà dal bisogno nel disegno di rimozione degli ostacoli allo sviluppo umano, la liquidazione non poteva restare nel dominio del potere amministrativo, penalizzando l’effettività della tutela giudiziale nonostante la natura alimentare del diritto tutelato. Le esigenze alimentari sottese alla garanzia della tutela giudiziale, con la riforma del rito lavor-previdenziale, hanno reclamato un’effettività della situazione giuridica riconosciuta dal giudice; effettività, questa, che è alla base della libertà dal bisogno verso cui solo un diritto suscettibile di concreta esecuzione può essere diretto e tentare di soddisfarla. Il grado di effettività della tutela giudiziale costituisce la misura della libertà parametrata al bisogno: più la pretesa è suscettibile di realizzazione e maggiore è la sua idoneità a ridurre o soddisfare il bisogno, conseguentemente più ampi sono i margini di libertà. Attualmente dall’ordinamento è affidata, pur se poco praticata, anche al giudice della sicurezza sociale l’attività di liquidazione e, quindi, di quantificazione della prestazione. L’effettività della tutela nell’attuale rito del lavoro può prendere la forma di sentenza non solo e non più meramente dichiarativa del diritto, ma di riconoscimento di previa quantificazione e di condanna del diritto effettivo e concreto di prestazione (coordinato disposto degli artt. 442, 429 co. 3° e 431 co. 1° e 2° c.p.c.). Siccome attività vincolata e non discrezionale in quanto i criteri di calcolo della prestazione previdenziale ed assistenziale sono previsti e predeterminati dalla legge, anche l’attività di liquidazione giudiziale costituisce, perciò, attività di applicazione dei detti criteri e, quindi di esecuzione della legge. Com’è evidente il principio di legalità, che regge e fonda anche l’effettività del diritto idonea a soddisfare bisogni, si presenta funzionale al principio di libertà.   4.a. L’ipotesi della legge parametro dell’esercizio del potere amministrativo, conferito e specificamente disciplinato dalla legge, non discrezionale e, quindi, pressoché burocratizzato e integralmente configurato come attuazione ed esecuzione della legge [12], ricorre nell’area delle prestazioni costituite dalla legge nella loro veste di diritti soggettivi perfetti in materia delle singole prestazioni di pensione ai lavoratori e di quella agli invalidi civili, di indennità di accompagnamento (art. 17 legge n.118/1971 e art. 1 legge n. 18/1980 e mod. e integr.), di indennità di mobilità (artt. 6 co.1° legge n. 223/1991 e 4 d. lgs. n. 469/1997 mod. e integr.), di sussidi o indennità per lavori socialmente utili (artt. 14 legge n.451/1994, 2 co.24° legge n. 549/1995 e 1 legge n. 608/1996 e mod. e integr.), di indennità ordinaria di disoccupazione (artt. 7 legge n. 160/1988 e 1 legge n.169/1991 mod. e integr.), di trattamenti speciali di disoccupazione nell’edilizia e nell’agricoltura (artt. 4 e 22 co. 7° e 8° legge n. 223/1991), ed infine di prestazione integrativa della retribuzione o pensione con gli assegni familiari e l’assegno al nucleo familiare (Dpr. n. 797/1995 e artt. 1 e 2 legge n. 153/1988). Detti suindicati diritti nascono direttamente ex lege al verificarsi dei requisiti e presupposti previsti dalla legge stessa. Il potere amministrativo dell’ente previdenziale e assistenziale è limitato all’accertamento della ricorrenza dei presupposti e requisiti dell’atto amministrativo di riconoscimento o meglio di ammissione o di certazione del diritto alla prestazione di natura meramente dichiarativa. Una volta previsto, disciplinato ed esercitato il diritto oggetto del riconoscimento, la tutela diventa irreversibile nell’an e nel quantum ed il legislatore non può abrogare la relativa disciplina legislativa e sopprimere le posizioni soggettive dei diritti in essere, potendo in peius modificarla e ridurre la misura dei relativi diritti solo in maniera graduale e nel rispetto della ragionevolezza della norma riduttiva, considerato peraltro che anche la disposizione riduttiva, politicamente opportuna, non si sottrae, ferma l’insindacabilità della discrezionalità legislativa (art. 28 legge cost. n. 87/1953), al controllo di costituzionalità per quel minimum di razionalità necessario a dare fondamento di ragionevolezza alla norma [13]. Si parla a ben vedere in queste fattispecie di diritto soggettivo rafforzato [14]. Analogamente, sia per la sua vincolatività rispetto al potere amministrativo dell’ente pubblico, sia anche per il forte limite nei confronti del potere legislativo, il principio di legalità presenta nella sua intensità la propria veste di principio di legalità rinforzata.   4.b. L’ipotesi che la legge non sia parametro ed attribuisca solo il potere per singole ipotesi espressamente individuate, ma specificamente non sia disciplinato il come del potere viene esercitato e cioè l’an dell’atto amministrativo [15], può prospettarsi negli atti provvedimentali, posti in essere anche come manifestazione dell’autotutela decisoria, nei quali la Pubblica Amministrazione competente opera di certo in un’area disciplinata e coperta dal principio di legalità. Ma la legalità regola solo ipotesi individuate dalla normativa della materia e, quindi, l’oggetto dell’esercizio del suo potere, nonché le forme e cioè le procedure attraverso le quali esso potere si concreta e si manifesta. Invece è rimesso alla discrezionalità, di regola amministrativa e a volte anche tecnica, il come esercitare il potere con l’estrinsecazione dei singoli provvedimenti su richiesta degli interessati. E’ stato giustamente evidenziato che la dequotazione delle regole sui vizi formali può mettere in pericolo il contenuto minimo che una norma deve soddisfare per conformare l’azione amministrativa al principio di legalità [16] e che, poi, in particolare la sec. par. dell’art. 21 octies legge n. 241/1990 integrata dall’art. 14 legge n. 15/2005 consente, anche in presenza di potere discrezionale, alla Pa di violare la legge sull’avvio del procedimento [17]. Ora mentre per un verso deve rammentarsi che l’avvio del procedimento non si applica “ai procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali” (art. 10 bis legge n. 241/1990 aggiunto dall’art. 6 legge n. 15/2005), si assiste invece peraltro all’inutile reiterato annullamento giurisdizionale di provvedimenti discrezionali reiettivi di cassa integrazione ordinaria dovuto agli altri vizi formali (motivazione e istruttoria) e alla creazione di una sorta di storia infinita della demolizione senza che il merito dell’interesse pretensivo al bene della vita venga mai esaminato, con evidente aberrante esecuzione-applicazione della legge. Le situazioni giuridiche di manifestazioni del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione in materia sono costituite dagli interessi pretesivi ai sussidi straordinari di disoccupazione, alla cassa integrazione guadagni e all’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro.   4.b bis. I sussidi assistenziali sono una tutela residuale, perchè previsti solo in favore dei lavoratori privi dei requisiti assicurativi e contributivi per il diritto all’indennità ordinaria (art. 1 legge n. 533/1959), e sono rimessi alla piena discrezionalità insindacabile del Ministro del lavoro di concerto col Tesoro in oggi Ministero dell’Economia e Finanze, sia nell’an, sia nel quando, sia nella destinazione territoriale e di categoria dell’intervento (artt. 36 e 37 legge n. 264/1849 e 1 legge n. 533/1959). Data l’intensa discrezionalità qui il principio di legalità viene in rilievo solo come possibile controllo costituzionale su quel minimum di razionalità necessario a dare fondamento di ragionevolezza alle scelte insindacabili della legge di delegare al decreto interministeriale di concerto. Nella sede della giurisdizione comune, oltre che sul controllo dei limiti interni e delle regole di esercizio del potere discrezionale, il principio di legalità potrebbe sostanziarsi anche nella non delegabilità (ad altri organi) del potere ministeriale di individuare la crisi tutelabile, il territorio e la categoria da beneficiare, a fronte del silenzio in punto della legge e della valutazione elusivamente di politica governativa della scelta dell’intervento.   4.b ter. Sorto come istituto di tutela sociale con funzione tipicamente previdenziale, la cassa integrazione guadagni è stata, sempre più ed anche attualmente, utilizzata come strumento polifunzionale di politica economica, idoneo con i propri interventi a soddisfare, oltre i bisogni dei lavoratori, molteplici interessi ed esigenze di volta in volta previsti dalla legge. Il provvedimento costitutivo di ammissione alla tutela, sia della cig ordinaria da parte degli organi collegiali competenti dell’Inps (artt. 5 dl. Cps. n.869/1947 e 1 legge n.164/1975 e mod. e integr.), sia della cig straordinaria da parte del Ministero del lavoro ( artt. 3 legge n. 1115/1968 e 1 legge n. 164/1975 successive mod. e integr.), costituisce espressione di ampia discrezionalità politica della Pa. Anzi nell’integrazione straordinaria alla meritevolezza politica dell’intervento, già accentuatasi per l’inclusione di cause integrabili anche interne all’assetto del mercato o dell’azienda (ristrutturazione, riconversione, crisi sociale) che non presuppongono una ripresa, si è associata anche la meritevolezza del programma di ripresa dell’attività aziendale come requisito della richiesta d’intervento; requisito rimesso in un primo momento all’esame della discrezionalità tecnica del Cipi (artt. 1 co. 1° e 2° e 2 co. 5° legge n. 675/1977), di poi accentrato alla stessa discrezionalità del provvedimento di ammissione del decreto costitutivo ministeriale, espressione perciò di discrezionalità al tempo stesso amministrativa e tecnica. Va sottolineato il rilievo che il requisito di legge del programma per ogni domanda di ammissione alla Cgs per qualsiasi causa integrabile (art. 2 legge n. 223/1991), come tipizzazione del potere amministrativo costitutivo, per un verso estende l’area di operatività dell’intervento straordinario anche a cause interne all’assetto del mercato o dell’azienda, ma peraltro verso delimita il potere discrezionale che il complesso dell’Amministrazione pubblica previdenziale esercita. Infatti la discrezionalità tecnica di valutazione del programma comporta una scelta o decisione sindacabile dal giudice amministrativo con lo strumento dell’eccesso di potere in maniera più penetrante del sindacato sulla discrezionalità amministrativa [18].   4.b quater. Normalmente la situazione giuridica dell’inquadramento previdenziale del datore di lavoro di svolgere la propria attività in un dei settori tipici di cui ai commi 1° e 2° dell’art. 49 legge n. 88/1989, costituisce diritto soggettivo esplicazione e specificazione della più ampia libertà di iniziativa economica. Invece il comma 3° pr. par. dispone il ricorso all’aggregazione per le residuali attività plurime, costituenti ciclo unico integrato e complesso per esercizio unico di attività di norma tipiche per il comune fine economico di produzione o di scambio. La norma del cit. co. 3° ha natura di norma di azione, attributiva e delimitativa della competenza al Ministro del lavoro di aggregare le attività plurime ad una dei settori tipici. Onde per l’attività plurime, diversamente dagli altri sei settori di attività inquadrabili previsti dall’art. 49 cit., la situazione inquadrabile si configura come interesse legittimo. In conformità alla riforma del 1989 l’interesse pubblico primario del decreto ministeriale di aggregazione è quello di conseguire, con l’individuazione del settore attribuito, la certezza delle situazioni inquadrabili con gli affetti previdenziali ed assistenziali connessi. Eventuali ulteriori interessi compresenti nella fattispecie vanno pure valutati, considerando che la discrezionalità non ha quella particolare intensità esaminata in ordine al potere di ammissione alla cig., trattandosi non di incidere sul mercato del lavoro, ma solo di semplificare la pluralità delle attività inscindibili riducendole ad un unico settore, al fine della certezza sottesa alla riforma dell’89 dell’inquadramento previdenziale. La reductio ad unum del procedimento di aggregazione avviene con valutazione tecnico-discrezionale dell’organo ministeriale orientata dal criterio della prevalenza delle attività esercitate e, in caso di sua inapplicabilità, da quello dell’affinità ove nelle plurime affluisca un’attività sivvero prevalente, però non tipica. Mancando nella disciplina aspetti vincolanti del potere discrezionale aggregativo riconosciuto all’organo ministeriale, i criteri di valutazione per la formulazione dei giudizi di prevalenza e di affinità sono attinti dai principi e regole della disciplina dell’organizzazione e tecnica aziendali o di quella dell’economia aziendale. Scarso apporto può trarsi dai criteri giuridici perché la disciplina codicistica non contiene la definizione di più attività inscindibili (artt. 2082 2083 e 2195 cc.), riguarda l’imprenditore come complesso aziendale in movimento e non l’azienda in senso statico e comunque i settori di attività tipiche di diritto comune (industria, commercio e agricoltura) non coincidono affatto con i settori tipici della disciplina speciale dell’art. 49 legge n. 88/1989. Perciò tra più principi o regole disponibili nelle discipline tecniche e scientifiche per la formulazione dei concetti di prevalenza e di affinità, deve riconoscersi, alla discrezionalità amministrativa del potere aggregativo, quantomeno la scelta della regola o principio tra quelli disponibili da ritenersi come il più idoneo agli interessi da soddisfare col provvedimento ministeriale, anche eventualmente di autotutela decisoria. La sindacabilità di tale scelta con lo strumento dell’eccesso di potere dà contezza della presenza della copertura del principio di legalità anche in questa attività espressione dell’esercizio del potere di discrezionalità tecnica [19]. Il titolare dell’intrapresa economica esercente attività plurime inscindibili vanta un interesse legittimo a che l’esercizio di dette attività riceva il giusto inquadramento dovuto, cioè che il decreto ministeriale di aggregazione relativo alle dette attività risponda ai criteri di legittimità comprensiva anche delle ragioni di merito dell’atto e, quindi, rispetti comunque il principio di legalità formale, essendo il contenuto del provvedimento non predeterminato dal cit. art. 49 co. 3° legge n. 88/1989. Deve ricordarsi che le ragioni di merito dell’atto amministrativo ormai sono scomparse come figura autonoma per essersi trasformate in altrettante ipotesi di vizi di legittimità a seguito dell’evoluzione giurisprudenziale della costruzione dell’eccesso di potere come vizio di legittimità e sulla conversione dei vizi di merito in altrettante forme di eccesso di potere [20]. Il principio di integrazione, poi, allorché apporta “interessi ambientali” comporta un incremento nella determinazione legale che è destinato ad ampliare, anziché restringere la discrezionalità del procedimento decisionale della Pa [21]. Nel caso della decisione ministeriale di aggregazione e riconduzione delle attività plurime inscindibili ad un settore tipico, i criteri aggregativi, non formulati esplicitamente ma sottesi dall’apertura della norma (art. 49 co. 3° pr. par. legge n. 88/1989) a concetti non definiti, siccome principi e regole di natura tecnica si prestano a delimitare l’operatività dell’esercizio del potere discrezionale. Peraltro nell’ambito dell’esercizio del potere la parte di discrezionalità tecnica del decreto di aggregazione è sindacabile, diversamente dal comune accertamento tecnico, con lo strumento dell’eccesso di potere in maniera più penetrante rispetto al sindacato sulla discrezionalità amministrativa, evidenziandosi come il principio di legalità formale, applicato al procedimento aggregativo, neppure sotto l’aspetto della discrezionalità dell’atto abbia a subire tolleranza per la integrazione della norma aperta, potendo la scelta tra i principi o regole disponibili essere oggetto di sindacato giurisdizionale. Se mai a subire tolleranza il principio di legalità si troverà costretto dalla cd. natura delle cose, esposto cioè dall’inevitabile apertura ad indefinibili concetti o categorie della scienza, della tecnica o dell’economia, ad accoglierli nel proprio grembo per individuare la paternità di una pluralità di attività inscindibili. Nel rendere applicabile un principio o una regola della scienza non giuridica la decisione amministrativa reca una deroga al principio di legalità, pur se consentita, ma abdicativa della legge e, quindi, al principio di sovranità popolare, partecipando al fenomeno di riduzione della competenza legislativa e di trasformazione ed erosione della sovranità [22].   5. Forse dell’incidenza del diritto comunitario sul diritto amministrativo interno più marcata e pure maggiormente messa in evidenza dalla dottrina ed anche dalla stampa, è quella attinente al patto di stabilità, non fosse altro perché ogni fine anno lo Stato con lo stesso è chiamato a fare i conti nella finanziaria. Almeno per quello che è l’aspetto preminente e comunque non occasionalmente legato al solo evento di conflitto da risolvere (com’è il caso della Sentenza Francovich, Corte Cee, 19 novembre 1991 C.6-9/90, i cui effettivi sono si riprodotti nel nostro ordinamento), ma costituente disciplina durevole e di applicazione anche retroattiva, deve ricordarsi la discussa decisione della Commissione Europea dell’11.5.1999: Decisione 2000/128/C (GUCE, 15 febbraio 2000, 42, L., p. 1). Si premette che l’art. 87 par. 1 Tratt. CE (ex art. 92 Tratt.), vieta, per il loro effetto distorsivo della concorrenza, gli aiuti statali sotto qualsiasi forma alle imprese e che l’art. 88 ne vieta anche la concessione nazionale senza l’autorizzazione della Commissione. Anche se sostanzialmente le istituzioni comunitarie, Commissione Europea compresa [23], sono più ispirate alla teoria correttiva Keynesiana che a quella liberista dei macroeconomisti, tuttavia con la succitata decisione la Commissione ha dichiarato che gli aiuti concessi dall’Italia (per i contratti di formazione e lavoro ex art. 3 legge n. 863/1984 succ. integr. e modif. e per la loro trasformazione a tempo indeterminato ex art. 15 legge n. 196/1997) senza la condizione del previsto incremento occupazionale sono incompatibili col mercato unico, con obbligo dello Stato italiano di provvedere al recupero. La decisione è stata confermata dalla Corte di Giustizia [24]. Per poter esaminare gli effetti dell’obbligo di recupero degli aiuti in questione occorre premettere che la Corte costituzionale, in conformità alla tesi dualista, aveva in un primo momento giustificato il primato del diritto comunitario e gli effetti diretti con le limitazioni alla sovranità e non con la gerarchia delle fonti, ponendo il controlimite insuperabile dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana [25]. Il controllo di tale controlimite era rimesso all’esame della stessa Corte che giudicava della validità o meno dell’atto comunitario lesivo del controlimite. In un’ulteriore fase di maturazione del proprio pensiero la Consulta ha poi stabilito che il diritto comunitario, sia anteriore che successivo, abbia prevalenza applicativa rispetto al diritto interno di ogni ordine e grado anche costituzionale [26], a condizione che la questione trattata riguardi materia attribuita dal Trattato CEE alla competenza esclusiva di organi comunitari, non contrasti con i principi fondamentali costituzionali e non leda i diritti inalienabili [27]. Per tal modo, aderendo alla tesi monista e lasciando in ombra l’idea della pluralità degli ordinamenti e la vetera visione dell’origine patrizia internazionale delle norme comunitarie, la Consulta assume nel sistema dell’ordinamento il diritto comunitario come fonte primaria e, da tale punto di vista, ne valorizza il primato giudicando come prevalente l’applicazione diretta della norma comunitaria, senza limitarsi alla sola disapplicazione della norma interna viziata per contrasto a disposizione comunitaria. La stessa giurisprudenza anche delle Sezioni Unite, sulla base del presupposto delle caratteristiche connotanti il loro contenuto precettivo (obbligo chiaro e preciso, incondizionato e vincolante-non discrezionale, già individuato dalla nota Sentenza Cee Francovich), ha riconosciuto l’efficacia diretta delle norme comunitarie primarie (trattato) o derivate (direttive e decisioni) nel diritto interno, formulando schematicamente il principio che dette norme “debbono essere giuridicamente trattate dagli Stati membri come diritto nazionale prevalente su quello interno - di ogni ordine e grado anteriore o successivo - con esso collidente” [28]. Opportunamente viene omesso il riferimento all’ordine e grado costituzionale, rientrando l’eventuale conflitto nella competenza della Corte costituzionale. Dopo la premessa degli orientamenti della Consulta e del Giudice di legittimità, ritornando all’obbligo imposto allo Stato italiano di recuperare gli aiuti incompatibili - costituente oggetto della tematica del principio di legalità in materia previdenziale - deve aggiungersi che la soppressione di un aiuto mediante il suo recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità e che tale conseguenza non può dipendere dalla forma in cui l’aiuto è stato concesso [29]. Ciò rende irrilevante l’eventuale circostanza di aver solo comunicato agli organi comunitari, senza averne peraltro ricevuta autorizzazione, un progetto di agevolazioni contributive per la formazione nei rapporti di lavoro. Nell’obiettivo della tutela del libero mercato e in ordine all’inderogabilità dell’obbligo di recupero degli aiuti incompatibili si è consolidato nella giurisprudenza della Corte di Giustizia il principio che la “misura nazionale che prescriva la restituzione di un aiuto in esecuzione di una decisione della Commissione è illegittima solo in quanto sia in contrasto con una norma di diritto comunitario…pertanto il principio della certezza del diritto, del legittimo affidamento e della proporzionalità non possono ostare ad una misura del diritto interno volta all’esecuzione di recupero” [30]. 5 bis. Si può allo stato affermare che col contributo sia della Consulta e del Giudice di legittimità, sia della Corte di Giustizia Europea, si è attuato nel nostro ordinamento il processo di costituzionalizzazione dell’ordinamento comunitario e si va realizzando la tendenziale effettività ed uniformità di interpretazione ed applicazione del diritto comunitario. Per quanto attiene più in particolare agli aiuti incompatibili col libero mercato, il recupero imposto allo Stato italiano scaturisce come effetto del principio di legalità comunitaria, visto giustamente come principio che integra la legalità formale e sostanziale vigente nei singoli Stati e che consegue l’effetto omogeneizzante della tipizzazione dell’azione amministrativa che costituisce l’essenza della legalità stessa [31]. Con la comparsa del concetto di aiuto di Stato e, principalmente, con l’elaborazione che il relativo divieto ha ricevuto nella giurisprudenza e nella prassi della Comunità europea, può affermarsi che, oltre che alla tipizzazione di un’azione amministrativa comunitaria, nell’applicazione del diritto interno il principio comunitario di legalità negli aiuti di Stato sembra destinato non tanto ad attuare la sovranità secondo la visione monista dell’ordinamento, sebbene più diretto a tutelare la libera concorrenza del mercato e ad evitare atti suscettibili di alterarne il corretto e regolare funzionamento, idea “fondante” della stessa istituzione della Comunità Europea. Se così è deve concludersi che il recupero dell’aiuto di Stato, concesso alla formazione nei rapporti di lavoro senza l’incremento occupazionale, si pone come ulteriore conseguenza del principio comunitario di legalità, che sanziona d’illegittimità l’aiuto incompatibile (art. 87 Tratt. U.E. ex 92 tratt. CE) e che integra il principio di legalità nazionale, e, con ciò stesso, si propone il ripristino del corretto funzionamento del libero mercato messo in pericolo da atti distorsivi. Di converso, il mancato recupero degli aiuti incompatibili col mercato avallerebbe la permanenza degli effetti distorsivi alla libera concorrenza. Il risultato dell’elaborazione del contributo concorde della Corte costituzionale, della Corte Cee e delle Sezioni Unite della Cassazione si sintetizza nel punto che l’efficacia diretta del diritto comunitario nell’ordinamento interno può conseguire effetti anche orizzontali, creando diritti ed obblighi nell’ordinamento previdenziale nei confronti dei singoli, perciò senza uno specifico processo di adattamento del diritto interno a quello comunitario. Fatta tale premessa conclusiva può affermarsi la legittimazione dell’Inps a procedere al recupero degli aiuti illegittimamente concessi, atteso che secondo l’orientamento della Corte di Giustizia [32], l’opera di recupero degli aiuti indebiti, oltre che dallo Stato membro, può essere condotta anche “attraverso altro Organo” e, quindi, da ente pubblico nazionale incaricato del compito statale di previdenza ed assistenza. Ma indipendentemente dall’interpretazione della giustizia comunitaria, la Decisione della Commissione 2000/128, che ha dichiarato incompatibili gli aiuti concessi senza incremento occupazionale, imponendone il recupero, dispone letteralmente “La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione”. Quindi non genericamente lo Stato italiano, sebbene la Repubblica che, secondo la concezione della Costituzione, comprende tutte le istituzioni pubbliche operanti nell’ordinamento secondo le rispettive competenze e, quindi, anche gli enti pubblici nazionali. Una riflessione sul ruolo dell’Inps sorge di fronte alla sua legittimazione all’azione amministrativa e all’eventuale azione giudiziale di recupero degli aiuti de quibus, nonché all’inderogabilità dell’obbligo diretto di esso ente nei confronti dell’istituzione della Comunità Europea, il quale in quanto organo della Repubblica è destinatario della Decisione della Commissione. Non sarebbe azzardato raffigurare un nuovo ruolo dell’Ente quale soggetto attore nell’ambito della Comunità, nelle ipotesi in cui gli aiuti statali abbiano a sostanziarsi in decontribuzioni previdenziali oppure in altre facilitazioni contributive, in conseguenza anche degli effetti orizzontali prodotti dall’efficacia diretta della norma comunitaria, pacificamente riconosciuti da precedente di cassazione nell’analoga materia fiscale [33].   --- *** ---   [1] V. DOGLIANI, In principio di legalità in alcune recenti formulazioni, Relazione, par. 7, in Atti del 53° Convegno Nazionale di Studi amministrativi di Varenna (settembre 2007), su “Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia”, Milano, 2008, in corso di pubblicazione; FOIS, Legalità (principio di), EdD., Milano, 1973, 673 e ss. [2] Per tutti i compiti in generale: TRIMARCHI BANFI, Il principio di legalità e l’impiego del diritto privato da parte dell’amministrazione, Relazione, in Atti del 53° Convegno di Varenna ecc. cit. [3] Cfr. ROMAGNOLI, Commentario della Costituzione, sub art. 3, a cura di Branca, 1975. [4] Cfr. Su tale disegno il denso insegnamento di BRECCIA, Il principio di legalità nel diritto privato, Relazione, par. 12, in Atti del 53° Convegno ecc. ult. cit., proposto come limite e conformazione del potere, antidoto alla crisi della legalità ed ivi nt. 16 dottrina in argomento; per altri rimedi alla crisi, diffusamente Vedi gli antidoti di MERUSI (Sentieri interrotti della legalità, Bologna, 2007, 24 ss.) del ritorno alla divisione dei poteri di cui sono sintomi la partecipazione e la propensione alla riserva costituzionale di amministrazione, nonché del contributo del diritto comunitario e degli attori dell’ordinamento nazionale, 34 e ss. [5] Per ampi richiami di precedenti: CINELLI, L’apporto della Corte costituzionale all’evoluzione del sistema delle pensioni, Inform. Prev. 1987 (Supplemento spec.); Id., Previdenza sociale e orientamenti della giurisprudenza costituzionale, RIDL., 1999, I°, 74 ss.; PERSIANI, Giurisprudenza costituzionale e diritto della previdenza sociale, in “Lavoro: la giurisprudenza costituzionale, vol. I, Roma, 1987. Adde se del caso anche mio Età pensionabile ed espansività del regime generale, in AA.VV. (a cura di FERRARO E MAZZZIOTTI), Il sistema pensionistico riformato, Napoli, 1994, 2 ss.; vedi anche C. cost. 23.3.191, n.123, GC, 1991, di annullamento della norma (art. 17 legge n.1204/1971) nella parte escludente l’indennità di maternità per pat-timers in astensione iniziata oltre il 60 giorni dalla precedente fase di sospensione. [6] V. C. cost. n. 141/1989 e n.78/1993, Inform. Prev., rispettivamente, 1989, 771 e 1993, 373. Per completezza si rammenta che la regola è stata definitivamente fissata, poi, dal legislatore con l’art. 5 legge n.388/2000, rivalutando l’intero periodo di versamento ma con decorrenza degli incrementi pensionistici solo dal 1° gennaio 2001: regola risultata ragionevole applicazione del principio da C. cost. 19.1.2007 n.3, G.C., 2007. [7] Cfr. C. cost. n. 497/1988, G.C.,1988, I, 2209 e C. cost. n.295/1991, ivi, 1991, 2391 peraltro dichiarativa di inammissibilità della questione già decisa prima; per altre fattispecie in tema sempre di previdenza, Vedi sentt. n. 277 e 421/1991, G.C., 1991, rispettivamente, 2191 e 3591; n.88, n.204 e n.232/1992, Ivi, 1992, rispettivamente, 868, 1469 e 1799; n.240/1994, Ivi, 1994, 1970. [8] V. RUGGERI, La discrezionalità del legislatore tra teoria e prassi, Quaderni costituzionali (Forum), 2006, par.7, www.forumcostituzionale.it, ivi nt 60 altra Op. dello stesso Autore. [9] Cfr. MERUSI, Sentieri interrotti ecc. cit., 71. [10] V. MERUSI, Op e loc. ult. cit. 71 e 72. [11] Profilo evidenziato lucidamente da TRAVI, La presentazione del tema del convegno, Relazione di apertura , par. 2 e 3, in Atti del 53° Convegno ecc. e loc. cit. [12] V. in generale, come potere calcolabile e prevedibile, DOGLIANI, Il principio di legalità in alcune ecc. e loc. cit., Relazione, par. 5b- [13] Cfr. ELIA, La giustizia costituzionale nel 1982, G.C., 1982, I, 684. [14] V. PERSIANI, Com. della Cost. cit., sub art. 38 a cura di Branca; MAZZIOTTI, Diritto della previdenza sociale, Napoli, 2001. [15] In generale, DOGLIANI, Il principio ecc. e loc. cit., Relaz. cit. par. 5c. [16] Cfr. TRAVI, La presentazione ecc. cit., Relazione, par. 3. [17] In punto considerazioni di FOLLIERI, Il modello di responsabilità per lesione di interessi legittimi nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: la responsabilità amministrativa di diritto pubblico, Dir. proc. amm., 2006, n. 1, 30 e ss., anche ai fini risarcitori e del dubbio di costituzionalità. [18] Cfr. Ad. Plen. 24.11.1989 n.16, FA., 1989, I, 1305, parte motiva; C. St. sez.IV 20-12-1997 n.12129, FI., 1998.III, passim , parte motiva, 45 e 46 ed ivi altri richiami; PREDIERI, Le norme tecniche come fattore di erosione e di trasformazione della sovranità, Studi in onore di F. Benvenuti, Modena, 1996, Vol. 4, 1413 ss.; per atti limitativi e per sindacabilità di merito della discrezionalità dei decreti ministeriali Cigs.: SILVESTRO, Gli interessi legittimi nel diritto previdenziale ed assistenziale, Rass.Amm. San., 1999, n.1, 33 ss., passim 37 ss. [19] V. Ad. Plen. n.16/1989 e C. St. 12129/1997 e loc. cit.; C. St. sez. IV 12.12. 1996 n.1299, FA., 1996, 3227; Id. Sez. VI 3.3.1997 n.382, FA., 1997, n.3, 829; sulla discrezionalità tecnica vedi BASSI, Note sulla discrezionalità amministrativa, AA.VV., Le trasformazioni del diritto amministrativo, 1995, 49 ss.; GALLETTA, La discrezionalità amministrativa e principio di proporzionalità, RIDP Comun., 1994, 142, anche con riguardo al diritto tedesco. [20] Cfr. per tutti FENUCCI F., Il controllo di merito: una specie in via di estinzione, Studi in onore di Benvenuti ecc. cit., Vol. 2, passim, 756. [21] V. SPUNTARELLI, Il principio di legalità e il criterio d’imparzialità, in Atti del 53° Convegno Nazionale ecc. e loc. cit., par. 9 e nt. 92 e 93 dottr. cit. [22] V. PREDIERI, Le norme tecniche ecc,.. e loc. cit. [23] V. DE PASQUALE, La tutela della concorrenza tra Unione europea, Stato e Regioni nella giurisprudenza costituzionale, Dir. Un. Eur., 2005, 1. [24] Cfr.: Sentenza Corte CEE 7.3.2002, Causa C. 310/99, par. 100-101. [25] V. C. Cost. n. 98/1965, C. Cost. n. 2246/1968, C. Cost. n. 232/1989 e C. Cost. n. 168/1991. [26] Cfr. C. Cost. n. 117/1994. [27] V. C. Cost. n. 170/1984 e C. Cost. n. 238/2002; nell’ottica monista, anche se nel rapporto Stato-Regione, C. Cost. n. 14/2004. [28] Cfr. Cass. SS.UU. n. 17564/2002; anche Cass. n. 24065/2006 per l’efficacia diretta orizzontale. [29] Cfr. Corte Cee 1 aprile 2004 C-99/02. [30] Cfr. Corte Cee 12 dicembre 2005 C-148/99, pr.100-101; Id. 23 febbraio 2006 C-346 e 529/03; Id, 11 aprile 2004 C-138 e 187/02; Id. 29 aprile 2004 C-91/01; Id. 20 settembre 1990 C-5/89. Vedi anche Tar Lazio Sez. 2° 11 gennaio 2005, n.167. [31] V. MERUSI, Sentieri ecc. cit., 14 e 15. [32] Cfr. Corte Cee 4 aprile 1995 C-348 e 350/93. [33] V. Cass. n. 24065/2006.   (pubblicato l'11.7.2008)