L’art. 54 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, recante “disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, pubblicato sulla G.U. n. 147 dello stesso giorno, ed in vigore sempre dal 25 giugno 2008, contiene disposizioni collocate sotto la rubrica “accelerazione del processo amministrativo”.
Male o bene, mi sono occupato abbastanza di processo amministrativo, ed anche delle disposizioni speciali che, effettivamente, ne hanno favorito l’accelerazione, o almeno avevano tale intenzione. Proverò quindi ad illustrare ai lettori le ragioni per cui, se buon senso prevarrà, l’art. 54 non sarà convertito in legge; ed anche le ragioni per cui, se lo sarà, le Camere approveranno una norma costituzionalmente illegittima.
Dall’esame – breve – che seguirà, si comprenderà anche come la stesura della norma sia stata probabilmente frettolosa: l’auspicio è che se conversione in legge vi sarà, a tali incompletezze – che rendono impossibile, allo stato, l’esegesi di un intero periodo della disposizione – si ponga rimedio.
1. Il primo comma dell’art. 54 modifica l’art. 9, comma 2, l. 205/2000, ossia la norma sulla c.d. perenzione ultradecennale: essa, disponeva che “a cura della segreteria è notificato alle parti costituite, dopo il decorso di dieci anni dalla data di deposito dei ricorsi, apposito avviso in virtù del quale è fatto onere alle parti ricorrenti di presentare nuova istanza di fissazione dell'udienza con la firma delle parti entro sei mesi dalla data di notifica dell'avviso medesimo. I ricorsi per i quali non sia stata presentata nuova domanda di fissazione vengono, dopo il decorso infruttuoso del termine assegnato, dichiarati perenti con le modalità di cui all'ultimo comma dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034”; ora, per effetto dell’art. 54, “le parole «dieci anni» sono sostituite con le seguenti: «cinque anni»”.
Insomma, la presunzione di “vecchiezza” dei processi non definiti nel merito dai t.a.r. e dal Consiglio di Stato si riduce: sono “vecchi”, e vanno dichiarati perenti – salvo diversa manifestazione d’interesse della parte interessata – i ricorsi che, per qualche ragione, pendono da cinque anni.
Esercito la professione di avvocato; discorrendo con un Collega della modifica or ora richiamata entrambi abbiamo convenuto che, tutto sommato, la norma giova al ceto forense: allorquando la Segreteria, implacabilmente – e doverosamente – comunicherà che occorre presentare un’istanza per la fissazione di un ricorso che, per colpa di qualcuno, non è stato mai portato ad udienza pubblica, sarà più facile all’avvocato rintracciare il cliente che attende giustizia da (almeno) cinque anni rispetto a quello (forse deceduto, fallito, espatriato, o semplicemente nauseato sino al disinteresse) che attende da (almeno) dieci anni.
Ma, come, con espressione efficace, si dice nella Capitale, “qui ci fermiamo”; voglio dire che alla base della disposizione non v’è alcuna esigenza di accelerare la celebrazione dei processi; al contrario: la ratio è quella di facilitarne la perenzione. Allora, più correttamente, si parli di smaltimento dell’arretrato, non di accelerazione dei processi; e comunque – la notazione vale anche per quanto si dirà più avanti – non vedo “casi straordinari di necessità e d'urgenza” che, ai sensi del 2° comma dell’art. 77 Cost., legittimino il Governo a ricorrere al decreto legge per introdurre una novella siffatta.
2. Il comma 2° dell’art. 54, poi, dispone che “la domanda di equa riparazione non é proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione di cui all'articolo 2, comma 1, non e' stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all'articolo 4, comma 1-ter, lettera b)».
Qui emergono un bel po’ di problemi. La domanda di equa riparazione dovrebbe essere (è senz’altro) quella di cui alla l. 24 marzo 2001, n. 89: ebbene, l’art. 54 ci dice che se qualcuno – non necessariamente il ricorrente – non ha presentato la c.d. “istanza di prelievo” (ossia quella poco rituale e talora molto “contrattata” richiesta di deroga alla regola di fissazione delle udienze di merito secondo la regola dell’anzianità dei processi), è ablato di un diritto soggettivo (quello all’equa riparazione), riconosciuto e garantito dal diritto comunitario: nessun problema, allora; anziché rivolgersi alla Corte d’appello, il cittadino adirà – in questo l’esperienza italiana insegna – la Corte di Strasburgo: gli costerà di più, ma probabilmente ne otterrà anche di più.
Tra l’altro, trattandosi di norma processuale, essa ha immediata applicazione (almeno credo) ai processi in corso: sicché le corti d’appello di tutt’Italia, investite di domande di equa riparazione per danni da eccessiva durata di un processo amministrativo, badino ad accertare se l’istanza di cui sopra sia mai stata presentata; e se non lo è stata, valutino se sollevare questione di legittimità costituzionale (la norma potrebbe essere in contrasto con l’art. 117, comma 1°, Cost., secondo quanto affermato da Corte cost. 24 ottobre 2007, n. 349).
Quali siano, poi, i “sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all'articolo 4, comma 1-ter, lettera b)”, è un vero mistero; forse lo spiegherà la legge di conversione: ancorché assistito da molto più validi Colleghi, non sono riuscito a trovare un art. 4, comma 1-ter, lett. b) (di quale legge o altro atto avente forza di legge? Neppure il decreto in commento contiene una disposizione con tale numerazione) che indichi un termine quale quello di cui alla norma in commento, ma poco male: se non v’è norma de relato, essa non s’applica. O no?
Ma al di là di tutto quanto sopra, anche in questo caso, cosa c’entra con l’“accelerazione del processo amministrativo” una norma che introduce un limite al diritto soggettivo all’equa riparazione, che è diritto che neppure si tutela davanti al giudice amministrativo? Proprio nulla, mi pare.
3. Da ultimo, una modifica che davvero non riesco a capire. Si novella in più d’un punto la l. 186 del 1982 (“ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali”): l’art. 1 della legge citata recitava: “Il Consiglio di Stato è composto dal presidente del Consiglio di Stato, da presidenti di sezione e da consiglieri di Stato, secondo la tabella A allegata alla presente legge” (comma 1°). “Il Consiglio di Stato si divide in sei sezioni: le prime tre con funzioni consultive e le altre con funzioni giurisdizionali” (comma 2°). “Ciascuna sezione consultiva è composta da due presidenti, di cui uno titolare, e da almeno nove consiglieri; ciascuna sezione giurisdizionale è composta da due presidenti, di cui uno titolare, e da almeno dodici consiglieri” (comma 3°). “Per le sezioni consultive del Consiglio di Stato le deliberazioni sono valide se adottate con la presenza di almeno quattro consiglieri; le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato pronunciano con l'intervento di uno dei presidenti e di quattro consiglieri” (comma 4°).
La norma in commento così dispone: “a) all'articolo 1, primo comma, le parole: «le prime tre con funzioni consultive e le altre con funzioni giurisdizionali» sono sostituite dalle parole: «con funzioni consultive o giurisdizionali, oltre alla sezione normativa istituita dall'articolo 17, comma 28, della legge 15 maggio 1997, n. 127»; b) all'articolo 1, dopo il quarto comma è aggiunto il seguente: «Il Presidente del Consiglio di Stato, con proprio provvedimento, all'inizio di ogni anno, sentito il Consiglio di Presidenza, individua le sezioni che svolgono funzioni giurisdizionali e consultive, determina le rispettive materie di competenza e la composizione, nonché la composizione della Adunanza Plenaria ai sensi dell'articolo 5, primo comma”.
Il Presidente del Consiglio di Stato acquista quindi un notevole potere (ed anche onerose responsabilità); sarà buona cosa? Non saprei dirlo: egli, dal 1° gennaio 2009, potrà stabilire che le tre sezioni che da tempo immemorabile svolgono funzioni consultive – ossia le sole funzioni che “un consiglio di Stato” dovrebbe svolgere, lasciando da parte la peculiare e tutt’affatto diversa esperienza francese – vengano, d’un colpo, investite, di funzioni giurisdizionali. E viceversa.
Lascio ai lettori ogni commento in merito, ma pongo un quesito: si tratta di una norma che dovrebbe in qualche modo accelerare il processo amministrativo? Credo di no: semmai l’effetto dovrebbe essere l’opposto. Modificare le incombenze degli uffici implica (credo) riorganizzazione delle sezioni, e quindi dispendio di risorse umane e materiali: a me pare che si tratti di attività onerosa in termini finanziari e di tempo, con quale beneficio per la velocizzazione dei processi riesco a vedere (a meno di non pensare che una Sezione possa svolgere, ad un tempo, funzioni consultive e funzioni giurisdizionali: ma questo non voglio neppure immaginarlo).
E ancora: che la funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato fosse svolta esclusivamente dalle Sezioni Quarta, Quinta e Sesta è regola che dura, rispettivamente, dal 1889, dal 1907 e dal 1948: occorreva un decreto legge per cambiarla?
Vedete, cari Lettori, dietro ogni norma c’è sempre una ratio: davvero sono curioso di leggere i commenti che verranno su questa disposizione, se diverrà legge; e l’invito è di far pervenire al più presto contributi in materia, poiché il libero pensiero può esercitare la propria forza dissuasiva sino al 24 agosto 2008.
L’invito è accorato, ancorché disilluso: a mio avviso (non solo mio), meglio sarebbe intervenire con legge costituzionale ed eliminare le funzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, che è un ottimo Organo ausiliare del Governo, ma che proprio per tale ragione a volte stenta ad esercitare con pienezza la funzione giurisdizionale. Potrebbe essere l’occasione anche per modificare il criterio di riparto tra le giurisdizioni.
Personalmente, dubito dell’opportunità di creare, con decreto legge, un “super” Presidente del Consiglio di Stato (come della Corte di cassazione, o della Corte costituzionale, o della Corte dei conti): almeno se l’ampliamento dei poteri presidenziali si sostanzia – come pare – in un’amplissima discrezionalità nella distribuzione di competenze ed affari, ed anche nella composizione dei collegi, tra cui quello, assai importante, dell’Adunanza Plenaria.
E’ una banalità ma, com’è vero che non esistono più le mezze stagioni, i problemi della tutela giudiziaria nei confronti dell’amministrazione pubblica sono altri; e non credo sia utile ad alcuno accostarvisi con decreto legge. |
