Sono lieto di essere stato invitato a partecipare a questo importante Convegno che intende celebrare il sessantennio della giustizia amministrativa e contabile in Sicilia. Esso segue quello svoltosi, sempre qui a Palermo, alla metà degli anni ottanta, promosso sulla base della L. reg. n. 92 del 1983, che aveva autorizzato la Presidenza della Regione e promuovere iniziative in occasione del 35° anniversario del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, al quale parteciparono i più eminenti studiosi del diritto amministrativo in Italia. Desidero quindi esprimere il più vivo compiacimento all’ISEL, e per esso al Presidente Sancetta ed a tutti i componenti del comitato organizzatore, per avere attuato questa meritoria iniziativa, ed il più sentito ringraziamento per avere invitato anche me, che, agli inizi della mia carriera di magistrato amministrativo, negli anni settanta, ho avuto la ventura di far parte del Consiglio per circa sei anni. E’ unanimemente riconosciuto (l’ultimo studio sul tema è quello di Scoca del 2007) il valore del contributo che il Consiglio di giustizia amministrativa ha dato all’interpretazione non solo delle norme regionali ma anche di quelle statali, con indirizzi che sono stati spesso anticipatori della giurisprudenza del Consiglio di Stato; ed altrettanto importante è il supporto fornito dal Consiglio, nell’esercizio della funzione consultiva, all’azione amministrativa della Regione, anche in periodi non facili della vita della stessa. Ma anche la vita del Consiglio non sempre è stata facile. L’art. 23 dello Statuto regionale siciliano prevede -come è noto- che “gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione”. Ora, mentre per la Corte di Cassazione la norma è rimasta inattuata (il che, per quanto a me consta, non ha suscitato particolari problemi) e per la Corte dei Conti si è avuta, nel corso degli anni, l’istituzione della Sezione di controllo, di quella giurisdizionale e di quella giurisdizionale di appello, per il Consiglio di Stato si è verificata una situazione alquanto complessa, che ha dato luogo ad interventi legislativi, a svariate pronunce della Corte costituzionale, della Cassazione del Consiglio di Stato, e ad accese dispute in dottrina, tuttora non sopite. Con riguardo al Consiglio di Stato l’art. 23 fu attuato con il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 654, frutto dell’incontro di due grandi personalità: dalla sinergia tra la vasta esperienza giuridico-amministrativa del presidente del Consiglio di Stato Ferdinando Rocco e le finissime doti politiche di Luigi Sturzo nacque un consesso nel quale -forse al di là della letterale attuazione dello Statuto, ma in piena rispondenza con il suo spirito- si fondeva la cultura giuridico-amministrativa del Consiglio di Stato con la conoscenza viva ed immediata dei problemi siciliani portata dalle personalità di designazione regionale chiamate a partecipare sia alla funzione giurisdizionale che a quella consultiva. Il che, poi, corrispondeva ad un’antica tradizione siciliana, addirittura pre-unitaria, in quanto nell’ordinamento del Regno delle Due Sicilie, esistevano a Palermo -distinte dalle omologhe di Napoli- la Corte suprema di giustizia (Cassazione), la Consulta (supremo organo consultivo) e la Gran Corte dei Conti (supremo organo di giurisdizione amministrativa). I problemi sulla natura del Consiglio sorsero quasi subito, facendo emergere dubbi in ordine alla costituzionalità dello stesso. Si sosteneva, in particolare, che con l’istituzione del Consiglio di giustizia si era creato un organo diverso (anche per la composizione) rispetto al Consiglio di Stato, mentre l’art. 23 prevedeva soltanto l’allocazione territoriale di sezioni del Consiglio di Stato in Sicilia. Le Sezioni Unite della Cassazione, con una “memorabile” sentenza, di cui fu estensore un grande magistrato, Andrea Torrente, pronunciandosi ai sensi della VII disp. trans. prima che entrasse in funzione la Corte costituzionale, affermarono la legittimità costituzionale delle disposizioni istitutive del Consiglio (sent. 11 ottobre 1955, n. 2994). Nonostante le critiche della dottrina all’orientamento delle Sezioni Unite, peraltro costantemente ribadito sia dalla giurisprudenza ordinaria che da quella amministrativa, il Consiglio di giustizia visse anni tranquilli fino all’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali. La legge n. 1034/1971, limitando, all’art. 40, la competenza del TAR della Sicilia alle controversie già di competenza della G.P.A. con l’aggiunta di quelle elettorali, aveva creato una situazione a dir poco anomala, in cui il Consiglio di giustizia era, in relazione a diverse categorie di controversie, giudice di appello, giudice di unico grado e giudice di primo grado. A tale situazione pose termine la sentenza della Corte costituzionale n. 61 del 1975, che equiparò le competenze del TAR siciliano a quelle degli altri Tribunali amministrativi, dal che derivò il mutamento della fisionomia del Consiglio di giustizia, che -perduta la competenza di giudice sia di unico che di primo grado- divenne giudice di appello rispetto al TAR della Sicilia, come il Consiglio di Stato lo è nei confronti di tutti gli altri TAR. La Corte costituzionale intervenne ancora sul D. Lgs. n. 654 del 1948: con la sentenza n. 25 del 1976, esaminando il profilo della indipendenza e della imparzialità dei componenti designati dalla Regione, la Corte, nel ribadire l’orientamento che la durata temporanea dei giudici non togati non contrasta con i princìpi costituzionali relativi al predetto profilo, dichiarò la incostituzionalità della norma che consentiva la possibilità di conferma nell’incarico secondo il discrezionale apprezzamento del Governo regionale. Modificata in conformità la struttura del Consiglio e ridisciplinata l’assegnazione allo stesso dei magistrati del Consiglio di Stato (D.P.R. 5 aprile 1978, n. 203), è stato “vigorosamente razionalizzato” -come è stato detto- l’assetto della giustizia amministrativa in Sicilia. Alcuni problemi, sia teorici che pratici, tuttavia permanevano. Ed è stato proprio il Consiglio di giustizia a porli sul tappeto, agli inizi del nuovo secolo, sollevando una serie di questioni di legittimità costituzionale: da quella, risolta negativamente dalla Corte con la sentenza n. 261 del 2002, relativa alla possibilità di sostituire i componenti di estrazione regionale impossibilitati a partecipare alle udienze, a quelle, che investirono l’intero D. Lgs. del 1946, nonché il D. Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, che lo aveva sostituito, dichiarate in parte inammissibili e in parte infondate con la sentenza n. 316 del 2004. Io credo che debba essere considerata apprezzabile l’iniziativa del Consiglio di giustizia di sollevare le anzidette questioni; ritengo, peraltro, meno apprezzabili -dico ciò con la massima sincerità e ribadendo i sentimenti di antica amicizia con il suo presidente- sia le conseguenze che si sono fatte derivare da tale iniziativa, consistenti nella paralisi per lungo tempo della giustizia amministrativa di secondo grado in Sicilia, che l’insistenza con cui si sono volute ribadire le questioni di costituzionalità, dopo che erano intervenute, con un commendevole intento di razionalizzazione, le nuove norme di attuazione, sostitutive in toto di quelle del 1948. Con queste norme, frutto di un importante lavoro della Commissione paritetica e del Consiglio di Stato (Sezione consultiva per gli atti normativi e Adunanza generale 2 ottobre 2003, n. 4), si è conseguito l’obiettivo di assicurare, in modo più puntuale rispetto al passato, sia la conformità alla disposizione statutaria di cui all’art. 23 che le esigenze di imparzialità e di terzietà del Consiglio di giustizia. Così, le due funzioni esercitate dal Consiglio, quella giurisdizionale e quella consultiva, ontologicamente distinte ancorché rispondenti alla logica unitaria della tutela imparziale ed oggettiva dell’ordinamento, sono state separate anche strutturalmente, mediante l’assegnazione puntuale, alla sezione giurisdizionale e a quella consultiva, dei presidenti e dei consiglieri, sia togati che laici; è stata accentuata l’assimilazione delle regole sul Consiglio di giustizia a quelle vigenti per il Consiglio di Stato; si è disposto che i componenti laici debbano essere in possesso dei requisiti previsti dall’art. 106, terzo comma, Cost. per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero dall’art. 19, primo comma, n. 2, della legge n. 186 del 1982 per i consiglieri di Stato di nomina governativa e che la nomina dei predetti sia preceduta dal parere del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa; è stato esteso ai componenti laici lo status giuridico, il regime disciplinare ed il trattamento economico del personale di magistratura del Consiglio di Stato (compresa la sottoposizione all’organo di autogoverno della magistratura amministrativa), sicché gli stessi sono da considerare, sia pure temporaneamente, come veri e propri magistrati amministrativi. Il che è conforme al costante e risalente orientamento della Corte costituzionale, secondo cui l’indipendenza dei giudici speciali va valutata in base alle modalità con cui si esercita la funzione, piuttosto che in base ai criteri di nomina, dovendosi ritenere sussistente l’indipendenza quando l’organo sia immune da vincoli comportante una soggezione formale o sostanziale da altri, e l’imparzialità allorché il nominato non abbia più rapporti con il soggetto che ha proceduto alla nomina ma sia soggetto al regime delle incompatibilità valevole per tutti i magistrati. Questo sistema -come ho già accennato- è stato ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte costituzionale (sent. 4 novembre 2004, n. 316), la quale, richiamata la tradizione siciliana in ordine al decentramento territoriale degli organi giurisdizionali centrali, ha affermato che con il D. Lgs. n. 373 del 2003 è stata attuata la completa revisione della previgente normativa, eliminando le “anomalie” già segnalate dalla Corte, e si è così data piena attuazione al principio di specialità contenuto nell’art. 23, nel senso che sono stati fissati, entro i contorni dello Statuto, i contenuti storico-concreti dell’autonomia regionale siciliana. La Corte ha fatto così giustizia delle critiche -a mio avviso alquanto formalistiche- che erano state rivolte alla composizione mista delle sezioni del Consiglio di giustizia (critiche che sono state reiterate nei confronti della sentenza), affermando che essa non solo non è estranea al principio di autonomia regionale (come è dimostrato dalla “specialità”, anche nel campo dell’organizzazione giudiziaria, di alcuni statuti regionali, quale quello del Trentino – Alto Adige, ispirato, a distanza di anni, al modello siciliano, con membri non togati dell’organo di giustizia amministrativa designati in sede locale), ma rispecchia i contenuti profondi, storicamente radicati, della concezione autonomistica siciliana in tema di organizzazione della giustizia amministrativa, che prevede addirittura l’attribuzione al presidente della Regione della c.d. giustizia ritenuta con la previsione del ricorso straordinario al presidente stesso. A me sembra che -in questo come in altri casi (penso alla sentenza n. 204 del 2004, che ha sostanzialmente “salvato” la incisiva riforma della giustizia amministrativa operata con la legge n. 205 del 2000)- la Corte abbia deciso in maniera condivisibile, in relazione ai princìpi della costituzione materiale, quali si sono andati fissando nei sessanta anni che intercorrono sia dall’entrata in vigore della Costituzione che dalla istituzione del Consiglio di giustizia. Vorrei fare soltanto due chiose: la prima, richiamando una autorevole dottrina, circa la natura delle norme di attuazione, elaborate dalla commissione paritetica Stato-Regione e quindi aventi matrice in certo senso negoziale, le quali svolgono una funzione integrativa -e quindi inevitabilmente modificativa- delle disposizioni statutarie, il che vale a spiegare la loro -a mio avviso, apparente- difformità rispetto allo Statuto, nella materia in questione. La quale difformità dovrebbe comunque essere sanata, anche sul piano formale, dalla introduzione, nel testo del nuovo Statuto in preparazione, di una specifica norma sulla composizione mista del Consiglio di giustizia. L’altra, che -come ho già accennato e come è stato affermato dalla Corte costituzionale anche in relazione alla nomina governativa dei consiglieri di Stato- l’indipendenza e l’imparzialità dei magistrati sono garantite non tanto dalle modalità di reclutamento ma piuttosto dal loro stato giuridico, che sia in grado di assicurare effettivamente le caratteristiche essenziali che ogni magistrato deve possedere. La cosa più importante è, comunque, che il Consiglio di giustizia che -come ha scritto il primo magistrato del Consiglio di Stato che vi ha prestato servizio, Guido Landi- ha costituito, ai primordi della rinata democrazia, uno dei più robusti anelli di congiunzione tra lo Stato e la prima struttura costituzionale decentrata, la Regione Siciliana, è ritenuto dalla Corte costituzionale pienamente in regola con i princìpi costituzionali e continua a svolgere le sue funzioni in maniera da riscuotere l’apprezzamento dell’accademia, del foro, dei cittadini, delle imprese, con quel prestigio e quella autorevolezza che a buon diritto si è andato conquistando da sessanta anni a questa parte. --------- (*) Relazione introduttiva al Convegno di studi “Sessantennio della giustizia amministrativa e contabile in Sicilia”, promosso dall’ISEL, tenutosi a Palermo nei giorni 13 e 14 giugno 2008.