1. Premessa Recentemente la Corte costituzionale ha emesso tre pronunce che innovano significativamente la ricostruzione dei rapporti tra ordinamento nazionale e fonti di origine internazionale e comunitaria. Procedendo in ordine cronologico, dedicheremo la prima parte di questo breve studio alle sentenze n. 348 e 349 del 24 ottobre 2007[1] – su cui peraltro la dottrina ha già avuto modo di riflettere negli ultimi mesi – e il § 3 ad una primissima riflessione sull’ordinanza n. 103 del 13 febbraio 2008, quantomeno con riguardo a quegli aspetti che la pongono in stretta continuità coi due dicta precedenti. Con le due citate sentenze, la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalità rispettivamente dell’art. 5-bis, commi 1 e 2 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, e il comma 7-bis dello stesso articolo, introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). Il problema oggetto di sindacato della Corte era, nel primo caso, il criterio di calcolo dell’indennità di espropriazione dei suoli edificabili; nel secondo si era nel campo dell’occupazione acquisitiva e si discuteva sempre di quantificazione del ristoro (cui in tal caso è da riconoscersi natura risarcitoria). Le due sentenze costituiscono una nuova tappa nella lunga storia della tutela del diritto di proprietà dinanzi all’azione della pubblica amministrazione; in particolare vengono messi in discussione – e non per la prima volta – gli standard di garanzia offerti dall’ordinamento italiano per tale diritto, in riferimento in particolare ai canoni elaborati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo[2]. In particolare, nella sentenza n. 348 viene rilevato che l’indennizzo calcolato ai sensi della normativa nazionale appare troppo lontano dal valore reale del bene ablato; la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sull’art. 1 del primo protocollo addizionale alla Convenzione – che tutela il diritto di proprietà – esige invece che i due valori non siano troppo lontani, pur non dovendo necessariamente coincidere. Inoltre la normativa italiana era applicabile anche ai giudizi in corso, profilo questo che veniva contestato con riferimento ai principi del giusto processo (art. 111 Cost. e art. 6 CEDU). Simili i problemi affrontati nella sentenza n. 349, pur se riferiti, come detto, al discusso istituto dell’occupazione acquisitiva[3]. Tuttavia la novità più importante è costituita dal modo attraverso cui i richiamati canoni della giurisprudenza della Corte europea vengono in rilievo. Le due pronunce infatti dichiarano l’incostituzionalità delle norme citate con riferimento all’art 117, 1° comma, così come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha riformato il Titolo V (altre precedenti pronunce della Consulta in materia avevano avuto a riferimento altre disposizioni della Costituzione). Com’è noto, esso recita: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Per la prima volta la Corte costituzionale affronta il problema del rango che, grazie a questa nuova norma, assumono i trattati internazionali nel nostro ordinamento. 2. L’art. 117, primo comma Cost. e il rango dei trattati internazionali[4] La tradizionale posizione della Corte costituzionale riguardo al rango delle norme di adattamento dei trattati internazionali nel nostro ordinamento può sintetizzarsi in questo modo: non esistendo – si intende, prima della novella del 2001 – una norma che esplicitamente ad esse attribuisca una posizione particolare, queste assumono il rango riconosciuto nell’ordinamento interno all’atto con cui sono state emanate. Tra le norme della Costituzione repubblicana che si occupano della dimensione internazionale del diritto e dei rapporti fra Stati, ne esiste infatti soltanto una, l’art. 10, che dispone che l’ordinamento si adegui automaticamente alle norme internazionali: secondo l’opinione prevalente però la sua operatività è limitata al diritto internazionale consuetudinario, visto il riferimento testuale alle sole “norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”; e vani sono stati i tentativi di una risalente dottrina di estenderne l’applicazione anche alle norme pattizie[5]. Tale ultima via non è mai stata seguita dalla Corte costituzionale e sulla stessa linea interpretativa si pongono le due sentenze in commento[6]. Altre norme costituzionali offrono copertura solo a particolari categorie di trattati: l’art. 10, comma 2 a quelli sulla condizione giuridica dello straniero, l’art. 7 comma 2 ai Patti Lateranensi e l’art. 35 ai trattati concernenti i “diritti del lavoro”. Diverso discorso va fatto per l’art. 11 Cost., che così suona: “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Esso fu concepito per consentire all’Italia la partecipazione all’Organizzazione delle Nazioni Unite; venne tuttavia in rilievo anche per i trattati istitutivi delle Comunità europee: secondo infatti la sentenza resa dalla Consulta nel caso Granital, è grazie a tale disposizione che l’Italia aveva potuto, con semplice legge ordinaria, delegare alle Comunità talune competenze. Perciò, quando esistono norme interne contrastanti con atti comunitari direttamente efficaci validamente emessi nell’ambito delle materie delegate, le prime rimangono prive di rilievo per i giudici, che devono quindi disapplicarle[7]. Per la generalità dei trattati internazionali quindi non esisteva – come detto – alcuna disposizione che ne assicurasse la supremazia sulle leggi ordinarie. Da segnalare sono peraltro i generosi tentativi fatti dalla dottrina per assicurare tale risultato, essenzialmente proponendo taluni strumenti interpretativi in uso presso i giudici di altri ordinamenti[8]. Il rischio che si cercava in tutti i modi di evitare era chiaramente quello che il Parlamento potesse più o meno inavvertitamente legiferare in modo contrastante con impegni internazionali cui era sottoposto lo Stato, mettendolo quindi in condizione di commettere un illecito internazionale. L’interpretazione del nuovo art. 117, primo comma Cost. non è tuttavia stata univoca in dottrina. Le prime perplessità sono sorte a causa della sua collocazione sistematica: esso infatti è nella seconda parte della Carta, diversamente dagli art. 10 e 11 Cost. E se l’art. 10 Cost. è chiaramente una norma sull’adattamento[9], mentre l’art. 11 Cost. è stato a questa funzione piegato per garantire che l’Italia desse esecuzione effettiva agli atti comunitari secondo quello che i Trattati istitutivi esigevano, la formulazione dell’art. 117, primo comma Cost. sembra nascondere intenti ben diversi. Secondo l’opinione di alcuni autori la sua funzione sarebbe stata primariamente quella di vincolare il legislatore regionale agli impegni internazionali o comunitari (ed in questo essi si rifanno in particolare ai lavori preparatori e alle prime formulazioni proposte per il detto articolo): una loro violazione infatti renderebbe configurabile a carico dello Stato nel suo complesso un illecito internazionale; una declaratoria di incostituzionalità di una legge regionale in contrasto con detti obblighi varrebbe ad evitare tale eventualità, e ciò rimane possibile anche sulla base del testo poi entrato in vigore[10]. Ancora è stato messo in luce che, riconoscendo all’art. 117, primo comma Cost. la funzione di porre un vincolo costituzionale al legislatore, vincolo il cui contenuto sarebbe determinato dai trattati internazionali, si consentirebbe all’esecutivo di dettare delle direttive all’esercizio del potere legislativo. Nel procedimento di negoziazione e stipula dei trattati infatti, il governo ha un ruolo preminente e, quantomeno nei casi diversi da quelli in cui vi è l’obbligo di autorizzazione parlamentare alla ratifica (art. 80 Cost.), le Camere rischierebbero di finire “scavalcate” e di ritrovarsi vincolate dagli strumenti convenzionali concordati dall’esecutivo coi competenti organi degli altri Stati parti[11]. La Corte tuttavia precisa che non è possibile considerare la norma come “operante soltanto nell’ambito dei rapporti tra lo Stato e le Regioni” (§ 4.4 sentenza n. 348). L’art. 117, primo comma Cost. invece, colma una “lacuna” nel nostro ordinamento costituzionale (§ 6.2 sent. 349): l’apertura alle norme internazionali risultava, come visto, limitata, poiché era riconosciuta copertura costituzionale solo alle norme consuetudinarie e a pochi circoscritti casi di norme pattizie. Continuano poi i Giudici della Consulta: “Ciò non significa, beninteso, che con l'art. 117, primo comma, Cost., si possa attribuire rango costituzionale alle norme contenute in accordi internazionali, oggetto di una legge ordinaria di adattamento, com’è il caso delle norme della CEDU. Il parametro costituzionale in esame comporta, infatti, l'obbligo del legislatore ordinario di rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompatibile con la norma della CEDU e dunque con gli “obblighi internazionali” di cui all'art. 117, primo comma, viola per ciò stesso tale parametro costituzionale. Con l'art. 117, primo comma, si è realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli obblighi internazionali genericamente evocati e, con essi, al parametro, tanto da essere comunemente qualificata “norma interposta” (…)” (§ 6.2 sent. 349). In quanto norme interposte, esse devono poi essere sottoposte a verifica di compatibilità con la Carta nazionale (§§ 4.7 sent. 348 e 6.2 sent. 349), prima di poter essere ammesse ad integrare il parametro di costituzionalità. Tale sindacato sembra essere configurato in maniera più severa e stringente dalla sent. 348 (conformemente alla minor “apertura” di tale pronuncia rilevata da diversi commentatori), ma nella sostanza esso obbedisce alla necessità di non aprire la porta a principi e regole esterni che possano in qualche modo compromettere gli equilibri della Costituzione italiana, equilibri di cui l’ultimo interprete e guardiano rimane la Consulta[12]. La ricostruzione offerta in questo modo dalla Corte si muove lungo una linea che si vuole non di aperta rottura con la giurisprudenza precedente, giurisprudenza che comunque si era formata precedentemente alla novella del 2001. Essa appare condivisibile nelle linee generali, tuttavia restano aperti taluni interrogativi e alcuni passaggi sono stati oggetto di critica. Si sintetizzano qui di seguito le questioni principali. In primo luogo, la Corte costituzionale è assai ferma nell’escludere che per la generalità dei trattati internazionali, ivi compresa la CEDU e gli altri strumenti di tutela dei diritti umani, si possa replicare il meccanismo – prescritto con riguardo alle norme comunitarie direttamente efficaci – della disapplicazione diretta da parte del giudice ordinario delle norme interne contrastanti. L’art. 11 Cost. non è infatti invocabile per tutti i trattati internazionali, e nemmeno, ciò che più lascia perplessi alcuni commentatori, per la CEDU[13]. Non potendo soffermarci sull’aspetto, pure problematico, del tipo di “limitazioni” o “cessioni” di sovranità autorizzabili dall’art. 11 Cost., ci limitiamo in questa sede ad una semplice notazione. Non risultano pienamente convincenti i passaggi in cui si sostiene che la CEDU non costituirebbe “un ordinamento che assicur[a] la pace e la giustizia fra le Nazioni”, mentre tale è da considerarsi l’ordinamento comunitario. I rilievi della Corte sono essenzialmente incentrati sul carattere più tradizionalmente internazionalistico del sistema di tutela CEDU, mentre le norme comunitarie godono, grazie agli evoluti meccanismi messi a punto dai Trattati istitutivi, del potere di incidere direttamente sulla sfera giuridica dei singoli, superando la classica necessità dell’intervento del legislatore nazionale: “allo stato, nessun elemento relativo alla struttura e agli obiettivi della CEDU ovvero ai caratteri di determinate norme consente di ritenere che la posizione giuridica dei singoli possa esserne direttamente e immediatamente tributaria, indipendentemente dal tradizionale diaframma normativo dei rispettivi Stati di appartenenza” (§ 6.1 sent. n. 349). In altri termini la Corte rivendica la funzione di stabilire entro quali limiti possa essere concessa rilevanza ai trattati internazionali, compresi quelli che dettano norme in una materia così delicata come i diritti umani, rispetto alla quale un controllo accentrato offre maggiori garanzie. In questo senso, il bilanciamento necessario tra i diversi diritti tutelati e tutelabili deve trovare una sintesi che solo può ispirarsi al catalogo costituzionale e all’opera interpretativa della Corte costituzionale. Non sempre, come giustamente è stato notato, è possibile riferirsi alla “maggiore” tutela possibile, offerta a seconda dei casi dal testo costituzionale o da quello di strumenti internazionali di protezione. Spesso il problema sarà di limiti al godimento di diritti, limiti imposti dalla salvaguardia di altri diritti e interessi altrettanto importanti per la collettività, quindi si aprirà una questione di contemperamento e di equilibrio[14]. In secondo luogo, la Corte non ha fatto – per il momento – alcuna distinzione all’interno degli atti di origine internazionale che danno origine a obblighi rilevanti ai fini dell’art. 117, primo comma Cost. E questa distinzione sarebbe importante ed opportuna sotto un duplice profilo. Innanzitutto non è chiaro fino a dove possa estendersi il perimetro dei trattati che la Consulta dovrebbe prendere in considerazione. In particolare, non è esplicitamente stabilito se possano creare un vincolo di natura sub-costituzionale, integrando come norme interposte il parametro di costituzionalità, anche i trattati la cui ratifica non sia stata autorizzata dal Parlamento ai sensi dell’art. 80 Cost[15]. Se si lasciasse aperto uno spazio troppo ampio, consentendo un ingresso nel parametro di costituzionalità a una vasta gamma di trattati dalla diversa natura e importanza, acquisterebbero maggior peso le considerazioni formulate dalla dottrina poco sopra richiamata, che paventava il rischio di un esecutivo in grado di vincolare il legislatore sul piano costituzionale, attraverso la stipula di accordi internazionali. Quindi alcuni autori sono favorevoli a considerare l’art. 117, primo comma Cost. come implicitamente riferito ai soli trattati ratificati dietro autorizzazione delle Camere[16]. Al contrario, altre voci – facendo leva sulla lettera dell’art. 117, primo comma Cost., che richiama al rispetto di “obblighi internazionali” non meglio specificati – sostiene l’idoneità a porsi come vincolo per il legislatore anche di obblighi sorgenti da fonti diverse, quali atti di organizzazioni internazionali, o addirittura atti unilaterali dell’Italia[17]. L’altro profilo riguardo a cui la Corte non fa (quasi) alcuna distinzione riguarda il tipo di trattato di cui si discute. A parere di molti infatti i trattati a tutela dei diritti dell’uomo meritano un posto particolare tra gli strumenti convenzionali, condizione che forse dovrebbe avere un qualche riflesso sul piano costituzionale. La Corte costituzionale invece concede solo che con riguardo alla CEDU e al peculiare sistema di tutela da essa messo a punto, essa Corte debba rispettare l’autorità di cosa interpretata dei dicta della Corte di Strasburgo. Essendosi gli Stati vincolati al rispetto delle sue sentenze, la Corte costituzionale non potrebbe fornire interpretazioni alternative di norme convenzionali (come sostenuto dall’avvocatura dello Stato nel corso del procedimento), a meno che non rilevi che tale giurisprudenza si ponga in contrasto con la Costituzione, in sede di giudizio di conformità. In terzo luogo, rimane aperto il problema del ruolo dei giudici comuni. Ad essi è demandata la funzione di interpretare le norme interne conformemente agli obblighi internazionali “entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme” (§ 6.2 sent. 349); in caso di antinomia non risolvibile, dovranno sollevare una questione di legittimità costituzionale. Una parte della dottrina ha cercato di dimostrare che in realtà i casi in cui i giudici comuni potrebbero ancora disapplicare direttamente le norme contrastanti con la CEDU non sarebbero pochi. Si fa riferimento a norme interne aventi rango inferiore alla legge ordinaria, a casi di contrasto insanabile tra CEDU e norma nazionale, nonché al criterio di specialità da poter utilizzare per stabilire una preferenza per la disciplina convenzionale in via interpretativa[18]. 3. Gli sviluppi successivi Il metodo di calcolo dell’indennizzo nelle espropriazioni e di quello del risarcimento nell’occupazione acquisitiva sono stati rapidamente adeguati al nuovo quadro delineatosi dopo le sentenze della Consulta che abbiamo commentato: il legislatore ha provveduto con i n. 89 e 90 dell’art. 2 della legge n. 244 del 24 dicembre 2007 (Legge finanziaria per il 2008)[19]. Ma nella giurisprudenza della Corte costituzionale è intervenuta – come si anticipava in premessa – un’ulteriore importante novità, che vale a meglio precisare il trattamento riservato in particolare al diritto comunitario nei giudizi interni. La Consulta con ordinanza n. 103 del 13 febbraio 2008 ha infatti per la prima volta sollevato un rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo. La causa in questione riguarda l’impugnativa in via principale di una disposizione di una legge della Regione Sardegna proposta dalla Presidenza del Consiglio, in cui si contesta la conformità del detto atto legislativo al diritto comunitario[20]. Tralasciando i molti altri profili di grande interesse che l’atto presenta (in primis lo stesso fatto che la Corte costituzionale abbia deciso di operare un rinvio pregiudiziale[21]), ci limitiamo a richiamare l’attenzione su un passaggio: “in relazione alle leggi regionali, […] due diversi modi di operare delle norme comunitarie corrispondono alle diverse caratteristiche dei giudizi: davanti al giudice comune deve applicarsi la legge la cui conformità all'ordinamento comunitario deve essere da lui preliminarmente valutata; davanti alla Corte costituzionale adíta in via principale, invece, la valutazione di detta conformità si risolve, per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost., in un giudizio di legittimità costituzionale, con la conseguenza che, in caso di riscontrata difformità, la Corte non procede alla disapplicazione della legge, ma ne dichiara l'illegittimità costituzionale con efficacia erga omnes”[22]. Esiste quindi un doppio regime: in caso di contrasto tra norme interne e diritto comunitario, questo sarà risolto dal giudice comune con la disapplicazione[23]; qualora invece tale contrasto si presenti nell’ambito di un giudizio innanzi la Corte costituzionale adita in via diretta, esso prenderà la forma di una questione di costituzionalità per contrasto con l’art. 117, primo comma Cost. La Consulta quindi non disapplica, ma avvalendosi della sua interpretazione dell’art. 117, primo comma Cost. espunge direttamente la norma interna contraria al diritto comunitario, con le garanzie di uniformità offerte dal sindacato accentrato. In questo specifico caso si fa poi concreta l’eventualità che venga sollevato dal Giudice delle Leggi un rinvio pregiudiziale per accertare l’esatta portata del parametro di costituzionalità[24]. 4. Conclusioni La recente giurisprudenza costituzionale ha ridisegnato il quadro dei rapporti tra fonti internazionali e atti interni aventi forza di legge, valorizzando molte delle potenzialità offerte dall’art 117, primo comma Cost. Come visto, riguardo a tale tema la Corte costituzionale non mancherà di doversi nuovamente pronunciare sulle diverse questioni che rimangono aperte, di cui si è dato sommariamente conto. Riguardo al diritto comunitario, le sentenze n. 348 e 349 del 2007 suonano come una conferma del precedente consolidato orientamento; ed anche rispetto alla nuova posizione del diritto internazionale convenzionale, le norme comunitarie conservano un trattamento assolutamente diverso. Realmente innovativa anche per la normativa di origine comunitaria è invece l’ordinanza n. 103 del 2008: oltre a rompere con l’ormai radicato rifiuto di sollevare questioni pregiudiziali, la Corte costituzionale ha assunto un’inedita posizione anche sul modo in cui essa intende assicurare il primato del diritto comunitario nei giudizi in cui essa è adita in via principale, in questo senso forse obbligata dal proprio modo di intendere le esigenze di coerenza del sistema.

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[1] Le sentenze della Consulta sono facilmente reperibili on-line sul sito: www.cortecostituzionale.it. [2] A tale Corte fa capo il meccanismo di tutela dei diritti dell’uomo istituito dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e promossa dal Consiglio d’Europa; la Convenzione è stata resa esecutiva per l’Italia con legge 4 agosto 1995, n. 848 (ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952). Riguardo al sistema di tutela CEDU esiste una vastissima letteratura; ci limitiamo a fornire pochi riferimenti, rinviando a tali studi per ulteriori indicazioni bibliografiche: S. Bartole, B. Conforti, G. Raimondi, Commentario alla CEDU, Padova, 2001; B. Conforti, G. Raimondi, voce Corte europea dei diritti dell’uomo, in Enc. del dir., agg. VI, Milano, 2002, p. 327 ss.; M. Pedrazzi, La Convenzione europea sui diritti umani e il suo sistema di controllo, in L. Pineschi (a cura di), La tutela internazionale dei diritti umani, Milano, 2006, p. 281 ss. [3] Giova sottolineare che la Consulta non si è occupata della costituzionalità dell’occupazione acquisitiva, poiché essa era chiamata a sindacare unicamente la conformità alla Carta fondamentale del criterio di calcolo del risarcimento dovuto. Atteso tuttavia il severo giudizio di contrasto dell’istituto in sé col dettato della CEDU espresso dalla Corte europea dei diritti umani, autorevole dottrina ha prospettato la possibilità di una sua futura dichiarazione di incostituzionalità. Cfr. U. Villani, L’occupazione acquisitiva dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, in Studi sull’integraz. eur., 1/2006, 23 ss.; Id., I rapporti tra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Costituzione nelle sentenze della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007, in Dir. Uomo, 3/2007, p. 46 ss., spec. p. 48. [4] Sulle questioni trattate in questo § sia consentito rinviare, per una più approfondita analisi, a R. Cisotta, Trattati internazionali, diritto comunitario e strumenti di protezione dei diritti dell’uomo davanti alla Corte Costituzionale italiana, in corso di pubblicazione in Pace Diritti umani. [5] Si allude all’autorevole posizione di R. Quadri, Diritto internazionale pubblico, Napoli, 1968, p. 63, secondo cui l’art. 10 offrirebbe copertura costituzionale anche ai principi generali dell’ordinamento internazionale, tra cui dovrebbe necessariamente figurare quello espresso dal brocardo pacta sunt servanda. Attraverso questa via, i trattati internazionali avrebbero dovuto assumere nell’ordinamento interno un rango superiore a quello degli atti aventi forza di legge ordinaria. Sull’art. 10 Cost. in generale cfr. E. Cannizzaro, commento all’art. 10, commi 1 e 2, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. I, Torino, 2006, 242 ss. e bibliografia ivi citata. [6] Cfr. § 3.4 della sentenza 348 e § 6.1 della sentenza 349 e giurisprudenza costituzionale ivi richiamata. In questo lavoro, ci si riferirà sempre ai §§ del considerato in diritto delle due sentenze. [7] Sent. n. 170 dell’8 giugno 1984. Come è noto, con questa sentenza la Corte costituzionale italiana chiuse una lunga e complessa vicenda (i cui termini non è stato qui possibile richiamare, dati i limiti della presente nota), che l’aveva vista in contrasto con gli orientamenti della Corte di giustizia delle Comunità europee di Lussemburgo; su tutta la vicenda e sulla sent. Granital, cfr. G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova, 2005, p. 186 ss.; G. Gaja, La Corte costituzionale di fronte al diritto comunitario, in L. Daniele (a cura di), La dimensione internazionale ed europea del diritto nell’esperienza della Corte costituzionale, Napoli, 2006, p. 255 ss.; L. Daniele, Diritto dell’Unione europea, Milano, 2007, p. 216 ss.; R. Adam, A. Tizzano, Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Torino, 2008, p. 173 ss.; U. Villani, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Bari, 2008, p. 325 ss. e bibliografia citata in tali studi. [8] Cfr. B. Conforti, Diritto internazionale, Napoli, 2006, p. 293, sulla presunzione di conformità delle norme interne al diritto internazionale, sul criterio di specialità e sulla presunzione che la legge non possa contravvenire ad un trattato vincolante per lo Stato, presunzione superabile solo qualora vi sia una inequivoca volontà del legislatore nazionale in tal senso. Secondo l’Autore anche col nuovo art. 117 Cost. gli interventi della Corte costituzionale dovrebbero in questa materia rimanere eccezionali e la preminenza andrebbe comunque assicurata in via generale dai citati principi. [9] In questo senso L. Daniele, Intervento alla tavola rotonda “Le recenti sentenze della Corte costituzionale sulla CEDU”, Università di Roma – Tor Vergata, 13 febbraio 2008, inedito. [10] Cfr. A. D’Atena, La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea, in Rass. parl., 2002, p. 916 ss.; T. Treves, Diritto internazionale, problemi fondamentali, Milano 2005, p. 692; A. D’Atena, Intervento alla tavola rotonda “Le recenti sentenze della Corte costituzionale sulla CEDU”, Università di Roma – Tor Vergata, 13 febbraio 2008, inedito. Fino ad ora la norma era stata invocata semplicemente per tali fini: cfr la sent. della Corte costituzionale n. 460 del 3 novembre 2005. [11] Cfr. E. Cannizzaro, La riforma “federalista” della Costituzione e gli obblighi internazionali, in Riv. dir. internaz., 2001, p. 924. E il rischio, forse, non si correrebbe solo qualora si circoscrivesse la portata dell’art. 117, primo comma Cost. agli obblighi scaturenti dai soli trattati ratificati a seguito di autorizzazione parlamentare. Ma nelle sentenze della Corte costituzionale, come si dirà, non è chiarito se valgono ad integrare il parametro di costituzionalità ex art. 117, primo comma, Cost. solo i trattati la cui ratifica sia stata autorizzata dal Parlamento, o anche tutti gli altri. Sul procedimento di ratifica dei trattati internazionali secondo la Costituzione italiana cfr. T. Treves, op. cit., p. 665 ss. [12] Si ricorda che anche per il diritto comunitario la Corte costituzionale si riserva la possibilità di un sindacato, tuttavia limitato alla verifica di conformità coi principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o con i diritti dell’uomo, nonché per leggi interne dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza dei Trattati istitutivi (c.d giudizio sui controlimiti); esso è poi solo eventuale, in quanto è necessario che un giudice comune ne investa la Corte, piuttosto che procedere direttamente alla disapplicazione (così sempre la Consulta nella sent. Granital). Cfr. L. Daniele, Diritto dell’Unione europea, cit., p. 225. [13] Cfr. C. Zanghì, La Corte costituzionale risolve un primo contrasto con la Corte europea dei diritti dell’uomo ed interpreta l’art. 117 della Costituzione: le sentenze del 24 ottobre 2007, reperibile on-line: http://www.sidi-isil.it/html/NEWS/allegati/Zanghi%20Claudio%20Costituz.pdf, p. 2 ss., ora anche in Dir. uomo, 3/2007, p. 51 ss. Nemmeno è possibile, secondo la Corte costituzionale, un’equiparazione del regime di adattamento alla CEDU con quello al diritto comunitario, utilizzando l’art. 6 del Trattato istitutivo dell’Unione europea; quest’ultimo – che come è noto codifica le acquisizioni della giurisprudenza comunitaria – vincola l’Unione al rispetto dei diritti umani come codificati dalla CEDU e come presenti nelle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Secondo quanto correttamente osservato dal Giudice delle leggi, il rispetto dei diritti umani come tutelati dalla CEDU è assistito dalle garanzie tipiche del diritto comunitario solo nelle fattispecie a cui tale diritto sia applicabile, ritenendosi la Corte di Lussemburgo non tenuta ad intervenire, naturalmente, nelle materie di competenza statale. Ove il rispetto della CEDU sia assicurato dal tramite del diritto comunitario, esso di fatto entra nell’ordinamento italiano in virtù dell’art 11 Cost. Ma per la Consulta rimane confermata, con riguardo alle materie che sono al di fuori del campo di applicazione del diritto comunitario, la necessità di far passare la CEDU per l’art. 117, primo comma Cost., come tutti gli altri trattati, con la conseguente istituzione di un regime differenziato (§ 6.1 della sent. n. 349). Sulla storia del rispetto dei diritti fondamentali assicurato dalla Corte di giustizia in quanto principio fondamentale del diritto comunitario (che si intreccia col problema del primato, cfr. nt. 7) cfr. E. Cannizzaro, Tutela dei diritti fondamentali nell’ambito comunitario e garanzie costituzionali secondo le Corti costituzionali italiana e tedesca, in Riv. dir. internaz., 1990, p. 372 ss.; A. Tizzano, L’azione dell’Unione europea per la promozione e la protezione dei diritti umani, in Il Diritto dell’Unione eur., 1999, p. 149 ss. G. Tesauro, op. cit., p. 116 ss.; L. Daniele, Diritto dell’Unione europea, cit., p. 128 ss. [14] U. Villani, I rapporti tra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Costituzione, cit., p. 46 ss. Secondo l’Autore un esempio di caso di necessario confronto potrebbe verificarsi proprio a proposito del diritto di proprietà, poiché la Costituzione e la CEDU utilizzano formulazioni che potrebbero essere intese in modo differente, specie con riguardo alle limitazioni previste per il godimento del diritto (cfr. anche supra, § 1). Cfr. anche F. Donati, La CEDU nel sistema italiano delle fonti del diritto alla luce delle sentenze della Corte costituzionale del 24 ottobre 2004, in Dir. uomo, 3/2007, p. 14 ss. [15] Tra i primi a porre il problema U. Leanza, Intervento all’incontro su Ordinamento italiano e Convenzione di Roma sui diritti fondamentali, Università di Roma – Tor Vergata, 21 gennaio 2008, inedito. Cfr. supra, nt. 11. [16] Così S.M. Cicconetti, Il sistema integrato delle fonti alla luce delle recenti pronunce della Corte costituzionale, relazione tenuta all’incontro di studio del Consiglio superiore della Magistratura, 21-23 gennaio 2008, inedito. [17] Cfr. L. Picchio Forlati, Intervento alla tavola rotonda “Le recenti sentenze della Corte costituzionale sulla CEDU”, Università di Roma – Tor Vergata, 13 febbraio 2008, inedito. [18] Cfr. A. Saccucci, Rango e applicazione della CEDU nell’ordinamento interno secondo le sentenze della Corte costituzionale sull’art. 117 Cost.: un passo avanti, due indietro?, in Dir. uomo, 3/2007, p. 26 ss., spec. p. 35 ss. L’Autore mette in guardia contro il rischio che le sentenze n. 348 e 349 “suonino alle orecchie dei giudici come una “clamorosa” smentita delle recenti statuizioni della Corte di Cassazione nel caso Dorigo (sent. 25 gennaio 2007, n. 2800) (…) e provochino un complessivo fenomeno di “depotenziamento” nell’applicazione a livello interno della CEDU e degli altri trattati internazionali, salvo nei “rari” casi in cui si ponga una questione di palese incompatibilità con le leggi interne non risolvibile in via interpretativa”. A parte il fatto che è da verificare la sussistenza della possibilità per i giudici ordinari di disapplicare in caso di contrasto insanabile, cui pure si fa riferimento nel testo, è in effetti presente il rischio che presso i giudici comuni si faccia strada un’idea complessivamente meno favorevole al riconoscimento di un’adeguata effettività nell’ordinamento interno agli strumenti convenzionali. E’ da tenere presente che l’Autore cita la sentenza Dorigo – spiegando poco oltre il passaggio citato i motivi per cui il ragionamento in essa condotto non dovrebbe essere messo in crisi dalle sent. 348 e 349 –, nella quale peraltro si presenta la questione della rivedibilità di atti interni definitivi (comprese sentenze passate in giudicato), una volta che ne sia stato rilevato il contrasto con la CEDU. Il problema è complesso e vi sono anche profili di similitudine con talune vicende legate al diritto comunitario, ma i limiti di questa breve nota impongono di rimandare a: P. Pustorino, Esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti umani e revisione dei processi penali: sviluppi della giurisprudenza italiana, in Dir. umani e dir. internaz., 1/2007, p. 678 ss.; M. T. Stile, Il problema del giudicato di diritto interno in contrasto con l’ordinamento comunitario o con la CEDU, in Dir. comunitario e degli sc. internaz., 2/2007, p. 237 ss. [19] E’ stato evidenziato che non tutti i problemi appaiono superati e che molti rimangono gli ostacoli ad un effettivo riconoscimento – nei due possibili casi – di un ristoro realmente in linea col valore reale del bene ablato: cfr. F. Gullotta, I nuovi ristori espropriativi, in Dir. uomo, 3/2007, p. 19 ss. [20] Si tratta dell’art. 4 della legge della Regione Sardegna 11 maggio 2006 n. 4 (Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo), come sostituito dall’art. 3, comma 3 della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2007). La Corte chiede ai Giudici di Lussemburgo un’interpretazione degli art. 49 e 87 del Trattato CE, riservando al prosieguo del giudizio l’esame di eventuali profili di rilevanza dell’art. 81 “coordinato con gli art. 3, lett. g) e 10” del Trattato (rispetto ai quali era pure stato chiesto di operare rinvio pregiudiziale di interpretazione). Si verte in tema di imposizione fiscale e la vicenda è quella legata alla cd. tassa sul lusso introdotta dalla Regione Sardegna. Dati i limiti di questo studio, non è qui possibile analizzare i meccanismi previsti dalla legge regionale e i prospettati profili di contrasto. [21] Fino ad ora l’orientamento della Corte in proposito era stato poco chiaro e comunque essa si era in definitiva astenuta dall’avvalersi del meccanismo del rinvio pregiudiziale. Le maggiori perplessità sorgevano proprio con riguardo ai casi in cui la Consulta è investita in via principale della soluzione di una lite, ove quindi non è presente un giudice a quo che possa (eventualmente prima di sollevare questione di costituzionalità) effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia delle Comunità europee. Cfr. L. Daniele, Diritto dell’Unione europea, cit., p. 276. [22] Nelle righe immediatamente precedenti la Consulta richiama alcune sue precedenti pronunce, tra cui proprio la sentenza n. 348 del 2007, ribadendo le acquisizioni che sono state sopra sintetizzate. [23] Salvo il caso di giudizio sui controlimiti: cfr. supra, nt. 12. [24] E c’è ancora da considerare che la Corte costituzionale potrà direttamente procedere (magari in modo implicito) al giudizio sui controlimiti riguardo ai principi che la Corte di Lussemburgo avrà reso nella sua pronuncia, prima di ammetterli ad integrare il parametro di costituzionalità di cui all’art. 117, primo comma Cost.

(pubblicato il 16.6.2008)