SOMMARIO: Premessa. 1. Le origini. 2. La disciplina mineraria. 3. Le direttive comunitarie e il d.lgs. 105/1992. 4. Le acque termali e la legge 323/2000. 5. Conclusioni. PREMESSA L’idea di questo breve studio trae origine dalla constatazione di come l’evoluzione normativa in materia di acque minerali e termali, pur rappresentando un tema di indiscutibile rilevanza, in virtù dei significativi riflessi su aspetti fondamentali, quali la tutela della salute e dell’ambiente naturale, nonché oggetto di specifica trattazione nelle relative voci delle più celebri enciclopedie del diritto, ormai da troppi anni non sia considerata con la dovuta attenzione da parte della dottrina. Tale circostanza appare vieppiù singolare laddove si consideri che, se fino all’inizio degli anni Novanta del secolo scorso la normativa in tema di acque minerali e termali costituiva un corpus sostanzialmente stabile e consolidato, negli ultimi anni si è assistito ad una serie di fondamentali innovazioni, derivanti, in primis, dal diritto comunitario e della giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. In particolare, mentre la legislazione in materia di acque minerali, agli esordi, appare improntata ad esigenze di natura sanitaria, essendo in origine tali acque utilizzate essenzialmente a scopo terapeutico, nel corso degli ultimi anni si è venuta progressivamente orientando in funzione di assicurare, anche attraverso la fissazione di parametri fisico-chimici, la presenza ed il mantenimento di specifiche caratteristiche di igiene, purezza e qualità, indipendentemente dalla sussistenza di eventuali proprietà salutari. Un interessante spunto di riflessione, inoltre, come meglio si vedrà in seguito, può essere tratto dall’analisi dell’art. 97 del recente d.lgs. 152/2006, che sembra rivelare l’attenzione del legislatore per un nuovo disegno complessivo di tutela delle acque destinate al consumo umano, attraverso il superamento della tradizionale separazione normativa fra la disciplina delle acque minerali e quella delle ordinarie acque potabili, in funzione della fondamentale esigenza di salvaguardare la risorsa idrica nel suo complesso, ossia a prescindere dalla relativa natura e destinazione, anche sotto il profilo della sua consistenza quantitativa, e non più soltanto qualitativa. 1. LE ORIGINI La disciplina normativa in materia di acque minerali e termali nel nostro Paese ha origine agli inizi del secolo scorso, con il r.d. n. 45 del 3 febbraio 1901, mediante il quale veniva sottoposto a vigilanza igienica (agli effetti dell’art. 42 della legge sanitaria del 1888) il commercio delle acque minerali, naturali e artificiali. In particolare, l’art. 124 vietava “lo smercio delle acque minerali naturali le cui fonti non fossero sistemate in modo da tenerle al riparo da inquinamenti accidentali”. Ai sensi della legge, inoltre, tali acque non potevano essere messe in commercio se non condizionate in maniera atta a conservare le proprietà e la purezza originarie. Prima di tale data, pertanto, non esisteva una disciplina specifica in materia, se si eccettua l’art. 35 della legge sulla sanità pubblica del 1888, laddove si disponeva che l’apertura o la continuazione dell’esercizio di stabilimenti termali o idroterapici fosse subordinata all’autorizzazione del Prefetto, sentito il medico provinciale ed il parere del Consiglio provinciale di sanità. Il regime delle acque minerali e termali, pertanto, restava disciplinato dalle disposizioni del codice civile del 1865 in materia di acque private, ed in particolare dall’art. 540, che affermava il diritto del proprietario del fondo in cui sgorga la sorgente di usarne a proprio piacimento. Con la legge n. 947 del 16 luglio 1916, contenente disposizioni sulla sanità pubblica, la materia riceve per la prima volta un’organica disciplina: viene stabilito l’obbligo di autorizzazione ministeriale per la vendita delle acque minerali, naturali o artificiali, e di autorizzazione prefettizia per l’apertura e l’esercizio di stabilimenti termali e di cure idroterapiche. L’intervento del legislatore appare, dunque, ispirarsi essenzialmente ad esigenze di tutela della salute e dell’igiene degli utenti. Per una definizione normativa di acqua minerale, tuttavia, è necessario attendere il regio decreto n. 1924 del 28 settembre 1919 (“Regolamento per l’esecuzione della L. 16 luglio 1916 n. 947”), che all’art. 1 stabilisce: “Agli effetti della L. 16 luglio 1916, n. 947, sono considerate acque minerali quelle che vengono adoperate per le loro proprietà terapeutiche od igieniche speciali, sia per la bibita, sia per altri usi curativi. Non si considerano acque minerali: le ordinarie acque potabili, comunque messe in commercio, le acque gassate e di seltz, costituite da acqua potabile trattata con anidride carbonica; le acque preparate estemporaneamente, per ricetta medica; i fanghi.”; mentre all’art. 2 viene precisato che: “Si considera acqua minerale naturale quella che viene offerta all’uso così come scaturisce dalla sorgente”. La definizione di acqua termale, invece, si ricava indirettamente dall’art. 14 del medesimo regio decreto, laddove si definiscono stabilimenti termali “quelli in cui si utilizzano a scopo terapeutico acque minerali...”, con ciò potendosi evincere che, agli effetti della legge, si considerano termali quelle acque minerali dotate di particolari qualità terapeutiche (in virtù di una peculiare composizione salina) e per ciò stesso impiegate nei relativi stabilimenti. Il successivo decreto del Ministro dell’Interno del 20 gennaio 1927, emanato in attuazione dell’art. 34 del regolamento del 1919, contiene la disciplina dei procedimenti autorizzatori in tema di utilizzazione e commercio di acque minerali, stabilendo la competenza del Ministero dell’Interno, che provvedeva a rilasciare l’autorizzazione sanitaria con apposito decreto, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e contenente l’indicazione del nome dell’acqua, la menzione se trattasi di acqua naturale o artificiale, nazionale o estera, nonché la località, il comune e la provincia dove essa sgorga, se naturale, o dove è preparata, se artificiale. Con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 417 del 12 luglio 1945 la competenza al rilascio dell’autorizzazione viene trasferita in capo all’Alto Commissario per l’Igiene e la Sanità, il quale l’ha mantenuta fino all’emanazione della legge 296/1958, quando passa al Ministero della Sanità. Il rilascio delle autorizzazioni relative alle acque minerali presuppone che, dai documenti prodotti e dalle eventuali ispezioni ed analisi di controllo, risulti che l’acqua possiede i caratteri di acqua minerale e viene raccolta, preparata, imbottigliata, trasportata e posta in commercio con tutte le garanzie igieniche prescritte dalla normativa di legge. Per le acque termali ed i relativi stabilimenti, è invece richiesto il rispetto delle esigenze igieniche e terapeutiche, da valutarsi in relazione agli scopi cui sono destinati. 2. LA DISCIPLINA MINERARIA Di fondamentale importanza per lo studio dell’evoluzione normativa della materia considerata è la disposizione contenuta nell’art. 2 lett. e) del r.d. n. 1443 del 29 luglio 1927 (che disciplina ‹‹la ricerca e la coltivazione di sostanze minerali e delle energie del sottosuolo industrialmente utilizzabili, sotto qualsiasi forma e conduzione fisica››), la quale ha, per l’appunto, provveduto a classificare fra le sostanze minerali anche le acque minerali e termali, con la conseguenza che tali acque sono state assoggettate alla disciplina in tema di sostanze minerali, limitatamente ai profili concernenti la ricerca, l’estrazione dal sottosuolo e la coltivazione delle medesime. Pertanto, in materia di acque minerali e termali, come puntualmente ribadito dal testo unico delle leggi sanitarie del 1934 (r.d. 27 luglio 1934, n. 1265), accanto alla disciplina sanitaria, relativa agli aspetti concernenti le caratteristiche intrinseche delle acque e le modalità per la loro utilizzazione ai fini di consumo alimentare o a fini terapeutici, viene ad affiancarsi una disciplina di carattere minerario, inerente gli aspetti connessi alla ricerca, alla estrazione e alla coltivazione dei relativi giacimenti. Da tale sovrapposizione normativa è derivato un sistema autorizzatorio bipartito, peraltro tuttora vigente nelle sue linee fondamentali, caratterizzato dalla necessaria concorrenza di due distinti provvedimenti: l’uno, destinato a consentire la ricerca e l’utilizzazione delle sorgenti di acque minerali, in quanto ricomprese, ai sensi del r.d. 1443/1927, nel novero delle “miniere”, l’altro, diretto a permettere l’impiego di tali acque a scopi alimentari o terapeutici, ai sensi del t.u. delle leggi sanitarie. In tal modo, vengono ad essere contemperate due distinte esigenze, ossia, da un lato, la tutela delle risorse del sottosuolo utilizzabili a scopi industriali, ad opera delle disposizioni contenute nella legge mineraria, e, dall’altro, la garanzia della salute pubblica, per effetto della normativa sanitaria. Inoltre, la scelta normativa di includere le acque minerali nel genus delle miniere, ha determinato, come conseguenza indiretta, l’appartenenza delle acque medesime al patrimonio indisponibile dello Stato, ai sensi dell’art. 826 del Codice civile (il quale dispone, per l’appunto, che ‹‹Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato […] le miniere, le cave e torbiere…››). Successivamente, tuttavia, per effetto dell’art. 11, comma 5°, della legge 16 maggio 1970, n. 281, si è disposta l’attribuzione delle acque minerali e termali al patrimonio indisponibile delle Regioni. La normativa in tema di autorizzazioni all’utilizzazione e al commercio delle acque minerali ha poi subito una profonda revisione anche in occasione dell’emanazione del d.p.r. 14 gennaio 1972, n. 2, che, all’art. 1, ha disposto il trasferimento alle Regioni della competenza al rilascio delle autorizzazioni all’utilizzo delle acque minerali, all’esercizio degli stabilimenti di imbottigliamento, alla vigilanza igienico-sanitaria e delle competenze in materia mineraria. In capo al Ministero della Sanità restano, pertanto, esclusivamente le competenze per il riconoscimento delle acque minerali e per la pubblicità sanitaria. 3. LE DIRETTIVE COMUNITARIE E IL D.LGS. 105/1992 Un ruolo centrale nell’evoluzione della legislazione in tema di acque minerali deve poi essere riconosciuto alla normativa comunitaria e in particolare alle direttive 80/777/CEE e 96/70/CE, in materia di armonizzazione e riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sull’utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali. In attuazione della direttiva del Consiglio del 15 luglio 1980, difatti, veniva approvato il decreto legislativo 25 gennaio 1992, n. 105, contenente all’art. 1 una nuova definizione normativa di acque minerali (in sostituzione di quella di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 1924/1919), così formulata: “Sono considerate acque minerali naturali le acque che, avendo origine da una falda o giacimento sotterraneo, provengono da una o più sorgenti naturali o perforate e che hanno caratteristiche igieniche particolari e proprietà favorevoli alla salute.” E poi: “Le acque minerali naturali si distinguono dalle ordinarie acque potabili per la purezza originaria e sua conservazione, per il tenore in minerali, oligoelementi e/o altri costituenti e per i loro effetti. Esse vanno tenute al riparo da ogni rischio di inquinamento.” Il 3°comma dell’articolo 1 specifica inoltre che le suddette caratteristiche devono essere oggetto di valutazioni sul piano: - geologico ed idrogeologico; - organolettico, fisico, fisico-chimico e chimico; - microbiologico; - farmacologico, clinico e fisiologico. Detta valutazione, ai sensi dell’art. 2, deve riguardare essenzialmente la natura e i tipi di mineralizzazione dell’acqua minerale naturale, la zona, la portata e le misure di protezione della sorgente, la temperatura, il residuo fisso, la tossicità di taluni elementi costitutivi dell’acqua, il microbismo, l’assenza di parassiti e di microrganismi patogeni, nonché la natura degli esami farmacologici e clinici eseguiti (a cura di istituti universitari di microbiologia e chimica) e dev’essere effettuata secondo i criteri fissati dal successivo d.m. n. 542 del 12 novembre 1992, modificato con d.m. 31 maggio 2001 e da ultimo con decreto del Ministro della Salute del 29 dicembre 2003, emanato in attuazione della direttiva della Commissione Europea n. 2003/40/CE, con il quale si è proceduto alla revisione dei criteri di valutazione delle caratteristiche delle acque minerali. Il decreto legislativo del 1992, inoltre, provvede a disciplinare i procedimenti di riconoscimento e di autorizzazione. Un’acqua minerale, difatti, per essere commercializzata deve aver preventivamente ottenuto sia il riconoscimento ministeriale, mediante il quale viene dichiarato il possesso da parte dell’acqua di tutti gli elementi e le caratteristiche richieste ai sensi dell’art. 2 del decreto, sia l’autorizzazione regionale all’utilizzazione della sorgente, che ne consente la captazione, l’imbottigliamento e la messa in vendita sul mercato. In base all’art. 3 la domanda di riconoscimento, che può essere presentata dal soggetto titolare di concessione o subconcessione mineraria rilasciata dalla Regione secondo le disposizioni di legge vigenti in materia, va proposta al Ministro della Sanità e dev’essere corredata da una documentazione volta a fornire una completa conoscenza dell’acqua minerale naturale di cui si chiede il riconoscimento, contenente gli elementi di valutazione previsti dall’art. 2 e l’indicazione del nome della sorgente, della località in cui essa sgorga e del nome attribuito all’acqua medesima. Sulla domanda di riconoscimento il Ministro della Sanità provvede con proprio decreto, sentito il parere del Consiglio Superiore di Sanità, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee. A seguito dell’entrata in vigore del d.m. 29 dicembre 2003 (con cui è stata recepita la direttiva 2003/40/CE), i soggetti titolari del riconoscimento devono inviare ogni anno al Ministero della salute un’autocertificazione relativa al mantenimento delle caratteristiche proprie dell’acqua riconosciuta, unitamente ad un’analisi chimica, chimico-fisica e microbiologica. La mancata ricezione della citata documentazione entro il 31 gennaio dell’anno successivo a quello di riferimento, ovvero la presentazione di certificazione analitica non conforme, comporta l’immediata sospensione della validità del decreto di riconoscimento. Ai sensi dell’art. 5 la competenza al rilascio dell’autorizzazione all’utilizzazione di una sorgente di acqua minerale naturale riconosciuta con decreto ministeriale è attribuita alle Regioni, “previo accertamento che gli impianti destinati all’utilizzazione siano realizzati in modo da escludere ogni pericolo di inquinamento e da conservare all’acqua le proprietà esistenti alla sorgente […]”. In particolare, a norma del successivo art. 6 deve essere accertato che: - la sorgente sia protetta contro ogni pericolo di inquinamento; - la captazione, le canalizzazioni ed i serbatoi siano realizzati con materiali adatti, in modo da impedire qualsiasi modifica chimica, fisica o batteriologica dell’acqua; - gli impianti di lavaggio ed imbottigliamento soddisfino le esigenze igieniche. Il d.lgs. 105/1992 è stato successivamente modificato dal d.lgs. 339/1999 e dalla legge 1° marzo 2002, n. 39, adottata in attuazione della direttiva 96/70/CE. Le modifiche intervengono essenzialmente sulla definizione di acqua minerale, anche in considerazione della sentenza del 17 luglio 1997 della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, causa C-17/96 (Badische Erfrischungs-Getränke & Co.), nella quale si è affermato il principio in base al quale uno Stato membro non può esigere che un’acqua abbia proprietà salutari per poterla riconoscere come acqua minerale: in tal modo, l’elemento qualificante di un’acqua minerale viene ad essere individuato nella particolare composizione chimica piuttosto che nelle specifiche proprietà salutari. La nuova formulazione della definizione di acqua minerale, pertanto, si differenzia da quella originaria contenuta nel d.lgs. 105/1992 essenzialmente per la considerazione come elemento soltanto eventuale, anziché necessario, del requisito costituito dalle “proprietà favorevoli alla salute”. Vediamo dunque che, a norma del nuovo art. 1 del decreto legislativo, sono considerate acque minerali naturali “le acque che, avendo origine da una falda o giacimento sotterraneo, provengono da una o più sorgenti naturali o perforate e che hanno caratteristiche igieniche particolari e eventualmente proprietà favorevoli alla salute.” 4. LE ACQUE TERMALI E LA LEGGE 323/2000 La disciplina contenuta nel decreto legislativo del 1992, in virtù di quanto previsto dall’art. 2 della direttiva 80/77/CEE, non si applica “alle acque minerali naturali utilizzate a fini curativi negli stabilimenti termali”, pertanto, allo stato attuale la normativa di riferimento in tema di acque termali resta quella contenuta nella legge n. 947 del 16 luglio 1916, per ciò che riguarda le modalità di rilascio delle autorizzazioni per l’apertura e l’esercizio di stabilimenti termali e di cure idroterapiche, e nel r.d. n. 1924 del 28 settembre 1919 e ss. mm., per quanto concerne la definizione normativa di acque termali. I criteri di valutazione delle caratteristiche idrogeologiche, chimiche, chimico-fisiche e microbiologiche sono invece definiti dal già menzionato d.m. n. 542 del 12 novembre 1992 (modificato con d.m. 31 maggio 2001 e successivamente con d.m. 29 dicembre 2003), in base al quale le domande di riconoscimento di un’acqua termale devono essere corredate da almeno 4 analisi eseguite nelle quattro stagioni da laboratori a ciò autorizzati. La recente legge 24 ottobre 2000, n. 323, (“Riordino del settore termale”), invece, si limita, come indicato all’art. 1, a disciplinare “L’erogazione delle cure termali al fine di assicurare il mantenimento ed il ripristino dello stato di benessere psicofisico degli assistiti del Servizio sanitario nazionale” e a prevedere misure per la “Promozione e la riqualificazione del patrimonio idrotermale […]”. 5. CONCLUSIONI Dall’analisi dell’evoluzione normativa, pertanto, si osserva come la disciplina in materia di acque minerali e termali storicamente si caratterizzi per la sua autonomia e separatezza dalla normativa sulle ordinarie acque potabili destinate al consumo umano. In secondo luogo, mentre la legislazione in tema di acque potabili si è progressivamente indirizzata nel senso di garantire la tutela delle risorsa idrica in sé e per sé considerata, la disciplina esaminata si è limitata a prevedere misure essenzialmente ispirate alle esigenze di tutela della salute del consumatore finale, al di là di ogni considerazione di carattere ambientale. Questa impostazione legislativa, tuttavia, è stata recentemente messa in discussione dalla disposizione contenuta nell’art. 97 della parte terza del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (disciplinante la tutela delle acque e la gestione delle risorse idriche), secondo la quale “Le concessioni di utilizzazione delle acque minerali e delle acque di sorgente sono rilasciate tenuto conto delle esigenze di approvvigionamento e distribuzione delle acque potabili e delle previsioni del Piano di tutela di cui all’art. 121”. La norma, come si vede, racchiude una fondamentale affermazione di principio, assumendo un’importanza decisiva per l’evoluzione normativa nella materia esaminata: il collegamento con le esigenze di approvvigionamento e distribuzione delle acque potabili e con le previsioni del Piano di tutela (che a norma dell’art. 121 costituisce un piano di settore diretto all’individuazione delle misure necessarie alla tutela qualitativa e quantitativa del sistema idrico nel suo complesso), infatti, rivela l’intenzione del legislatore di coordinare il regime delle acque destinate al consumo umano, superando la tradizionale divaricazione normativa. Tale scelta deriva essenzialmente dalla necessità di considerare “il bene acqua” in senso unitario, in conseguenza della sua cronica scarsità e delle relative difficoltà di approvvigionamento sul territorio. Da ciò discende, pertanto, un ulteriore e decisivo limite al rilascio delle autorizzazioni all’utilizzo delle acque minerali nei confronti dei soggetti privati, rappresentato dalla necessità di garantire la compatibilità dello sfruttamento a fini commerciali delle acque di sorgente con le esigenze di approvvigionamento delle risorse idriche destinate al consumo umano definite nel Piano di tutela. Da quanto detto, dunque, emerge che le direttive per il futuro sviluppo normativo della materia considerata sembrano convergere verso obiettivi di tutela della risorsa idrica in termini quantitativi e non più solo qualitativi, attraverso una disciplina che sappia garantire il contestuale rispetto delle esigenze di natura sanitaria con quelle di natura ambientale.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE Per un approfondimento sul tema della legislazione in materia di acque si vedano: A. VITALE, Il regime delle acque, Milano, 1921; F. PACELLI, Le acque pubbliche, Padova, 1934; G. ASTUTI, voce Acque (storia), in Enc. dir., Milano, I, 1958; M. BUSCA, Le acque nella legislazione italiana, Torino, 1962; N. GRECO, Le acque, Bologna, 1983; N. LUGARESI, Le acque pubbliche, Milano, 1995. Brevi cenni sulla disciplina post-unitaria delle acque minerali e termali si rinvengono in: U. PERRUCCI, Le acque pubbliche nella legislazione italiana, Bologna, 1981, 44 s.; A. JAMALIO, voce Acque minerali, in Nuovo Dig. It., I, Torino, 1937; G. RABAGLIETTI, voce Acque minerali, in Novissimo Dig. It., I, Torino, 1957. Una completa ricostruzione dell’evoluzione normativa in materia di acque minerali e termali è condotta da: N. PAPALDO, voce Acque minerali e stabilimenti termali, in Enc. dir., I, Milano, 1958; S. MANZIN, Imprenditorialità privata e intervento pubblico nella disciplina delle acque minerali, in Liuc Papers n. 38, Serie Impresa e Istituzioni, 10, 1997; G. TEMPORELLI, L’acqua che beviamo, Roma, 2003; P. CALA’, Evoluzione della legislazione delle acque minerali, in Boll. Chim. Igien., vol. 55, 2004, 277 ss.; G. TEMPORELLI, F. MANTELLI, Acque potabili minerali e naturali: le nuove disposizioni di legge in riferimento ai parametri chimici, in L’acqua, 4, 2004, 53 ss. Per gli aspetti relativi alla disciplina mineraria delle acque minerali e termali si vedano: A. BERIO, La riforma della legislazione mineraria, Roma, 1928; A. GILARDONI, Trattato di diritto minerario, Milano, 1929; D. SIMONCELLI, Le acque minerali e il nuovo diritto minerario, in Foro it., 1930, I, 477; G. MORBIDELLI, voce Miniere e cave, in Guida Aut. Loc., Roma, 1978, 351-358.

(pubblicto il 21.05.08)