EZIO MARIA BARBIERI

Ammissione di liste alle elezioni politiche e garanzie connesse L’occasione per lo svolgimento di queste considerazioni è fornita dalla recente decisione delle sezioni unite della Corte di cassazione in data 8 aprile 2008 n. 9151 che ha dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione di qualsiasi giudice sia ordinario che amministrativo a pronunciarsi in tema di ammissione di liste alle elezioni politiche.   1.- L’art. 66 della Costituzione dispone che “ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”. L’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361, applicabile anche in tema di elezioni del Senato per effetto dell’art. 27 del d. lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, dispone che “alla Camera dei deputati è riservata la convalida delle elezioni dei propri componenti. Essa pronuncia giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati agli Uffici delle singole sezioni elettorali o all’Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente”. Ai giudizi in materia elettorale trovano applicazione inoltre il regolamento della giunta delle elezioni per quanto riguarda la Camera dei deputati ed il regolamento per la verifica dei poteri per quanto riguarda il Senato della repubblica.   2.- Le questioni relative alla ammissione ed alla esclusione di liste elettorali alle elezioni politiche hanno fortunatamente formato oggetto di poche decisioni, sufficienti, però, per evidenziare un contrasto di opinioni che per la delicatezza della materia sarebbe auspicabile potesse essere al più presto superato. Ai fini di una valutazione esauriente del panorama giurisprudenziale credo basti ricordare le seguenti più recenti decisioni. Per quanto riguarda i giudici amministrativi, il Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia con ordinanza in data 6 aprile 2006, n. 218 ed il Consiglio di stato con ordinanza della quinta sezione in data 1 aprile 2008 n. 1744 hanno ritenuto entrambi sussistente la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo in ordine alle controversie relative alla mancata ammissione di liste elettorali che intendevano partecipare alle elezioni politiche nazionali. La prima sezione del T.A.R. della Sicilia, sez. Palermo, invece, con sentenza 4 aprile 2008, n. 441 ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Quanto ai giudici ordinari, le sezioni unite della Cassazione, con due pronunce in data 6 aprile 2006, n. 8118 ed 8 aprile 2008, n. 9151 si sono pronunciate per il difetto assoluto di giurisdizione, così confermando un orientamento interpretativo risalente già alla sentenza delle stesse sezioni unite in data 17 ottobre 1980, n. 5583. Sembra opportuno segnalare, infine, l’ordinanza della Corte costituzionale in data 23 marzo 2006, n. 117, con la quale la Corte, chiamata a pronunciarsi in sede di conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato sulla decisione della giunta delle elezioni della Camera dei deputati del 20 marzo 2006 e sulle ordinanze del Consiglio di stato del 21 marzo 2006, n. 1386-1394 che avevano tutte negato la propria giurisdizione su ricorsi riguardanti l’esclusione di liste elettorali, ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso non ritenendosi competente a risolvere conflitti negativi di giurisdizione. Come si vedrà invece nel paragrafo successivo, non sembra possa darsi rilievo ai fini di una valutazione della questione affrontata in questo scritto all’ordinanza della Corte costituzionale in data 20 novembre 2000, n. 512, erroneamente citata nella sentenza delle sezioni unite n. 8118/2006.   3.- Passando ora all’esame di questa giurisprudenza, va detto che le due citate ordinanze con le quali il Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia ed il Consiglio di stato hanno ritenuto sussistente la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo in ordine alle controversie relative alla mancata ammissione di liste elettorali che intendevano partecipare alle elezioni politiche nazionali sono entrambe motivate in forma estremamente succinta. Esse escludono che tali provvedimenti di esclusione delle liste elettorali attengano alla verifica dei titoli di ammissione dei componenti del Parlamento, la quale soltanto sarebbe riservata ai competenti organi delle camere elettive. Le controversie relative alla fase antecedente le elezioni, avendo per oggetto un atto amministrativo e non trovando altrove una disciplina specifica, dovrebbero ritenersi invece rientranti nella giurisdizione del giudice amministrativo. Sembra, ma solo apparentemente, più articolata e complessa, anche perché trattasi di una sentenza e non di una semplice ordinanza, la citata decisione con la quale il T.A.R. Sicilia ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione a conoscere controversie in tema di mancata ammissione di liste elettorali alle elezioni politiche, aderendo ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, risalente alla sentenza delle sezioni unite in data 17 ottobre 1980, n. 5583. Tale sentenza, in verità, non aggiunge argomenti a quelli già elaborati dai precedenti giurisprudenziali ai quali si rifà. Essa si limita, infatti, a citare l’art. 66 della Costituzione ed a ricordare che tale norma è stata interpretata dalla Cassazione come comprensiva della cognizione di tutte le controversie relative allo svolgimento delle operazioni elettorali, comprese quelle di ammissione delle liste, ed a condividere la convinzione della sussistenza nel disegno costituzionale di una idonea tutela di tutte le posizioni soggettive fondamentali coinvolte nel procedimento elettorale. Gli argomenti di fondo in merito al difetto di giurisdizione in capo a qualsiasi giudice sia ordinario che amministrativo sulle controversie in esame sono stati dunque elaborati in sostanza dal giudice ordinario. Alla base degli argomenti addotti dalla Corte suprema di cassazione nelle sue decisioni stanno sempre l’art. 66 della Costituzione e l’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361, fusi in una coordinata lettura dalla quale emerge che la Camera pronuncia giudizio definitivo su tutti i reclami presentati all’Ufficio centrale elettorale durante la sua attività e posteriormente e che alla giunta per le elezioni della Camera stessa (ma questo vale anche per il Senato) deve ritenersi riservata anche la convalida di tutte le operazioni elettorali comprese quelle di ammissione delle liste. L’operato di Camera e Senato rimane, dunque, sottratto ad ogni sindacato alternativo, concorrente o successivo da parte di qualsiasi autorità giurisdizionale in quanto ogni diversa interpretazione risulterebbe lesiva di una prerogativa legata alla particolare autonomia delle Camere stesse quali organi sovrani. Il giudizio sulla validità dei titoli di ammissione dei componenti delle Camere e sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità previsto dall’art. 66 della Costituzione deve intendersi esteso, dunque, “in particolare” alla “regolarità delle operazioni elettorali”, secondo quanto testualmente precisato dalla citata sentenza n. 5583/1980 e comunque ritenuto anche da tutte le successive pronunce della Corte suprema. La citata ordinanza n. 117/2006 della Corte costituzionale solo indirettamente riguarda il problema in esame. Di essa va segnalata l’affermazione relativa alla giunta per le elezioni della Camera qualificata come organo avente natura giurisdizionale, la cui pronuncia, nel caso declinatoria della sua giurisdizione, è stata ritenuta idonea a dare luogo ad un conflitto negativo di giurisdizione. Era accaduto, infatti, che sia i giudici amministrativi, sia la giunta per le elezioni avevano negato di avere giurisdizione su un provvedimento di esclusione di una lista elettorale e la Corte era stata investita della questione in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Ritenuto, dunque, sussistente un conflitto negativo di giurisdizione, la Corte non si è ritenuta competente a deciderlo ed ha quindi dichiarato irricevibile il ricorso. Del tutto estranea alla questione in esame è, infine, l’ordinanza della Corte costituzionale in data 20 novembre 2000, n. 512, cui le sezioni unite nella sentenza n. 8118/2006 attribuiscono una dichiarazione di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361 laddove la Corte ha invece dichiarato soltanto che di una questione di legittimità costituzionale vi era, nella specie, soltanto una parvenza, poiché nella sostanza si sollecitava una radicale riforma legislativa eccedente i compiti della Corte.   4.- Orbene, l’art. 66 della Costituzione, ricollegandosi ad un principio risalente già allo Statuto albertino, attribuisce a ciascuna Camera il giudizio sui titoli di ammissione dei suoi componenti e sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità, così delimitando i confini di una autodichìa che ben si addice alla sovranità di Camere elettive. Quando, però, l’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361 riserva al giudizio della Camera tutti i reclami presentati agli uffici elettorali sezionali e centrali durante la loro attività o posteriormente esso non si limita a fornire una più puntuale precisazione della norma costituzionale, ma ne dà una interpretazione estensiva, che ne amplia chiaramente la portata. In particolare esso ricomprende nel giudizio riservato alle Camere quella esclusione di una lista elettorale che nulla ha a che fare con i titoli di ammissione degli eletti e con le cause di loro ineleggibilità ed incompatibilità. E’ dunque consentita una lettura critica di detto art. 87, che potrebbe comportare anche dubbi sulla sua legittimità costituzionale, in quanto sembra corretto ritenere che l’ampliamento dell’autodichìa delle Camere come definita dall’art. 66 della Costituzione esula dai poteri del legislatore ordinario e contrasta con i principi costituzionali in tema di garanzia giudiziaria. Prima però di porsi, se del caso, questo problema mi sembra opportuno ed utile tenere conto anche dei regolamenti della Camera e del Senato nella parte in cui definiscono compiti e poteri delle rispettive giunte per le elezioni. Sembra possibile ritenere, infatti, che tali regolamenti diano la più autentica lettura della norma costituzionale e stabiliscano la più corretta delimitazione dell’autodichìa attribuita alle Camere elettive. L’autodichìa, infatti, non costituisce una attribuzione liberamente estensibile in forza di astratte considerazioni dogmatiche, ma è piuttosto una potestà che opera entri limiti rigorosi che devono essere espressamente definiti dall’ordinamento costituzionale. Orbene, il regolamento della giunta per le elezioni della Camera dei deputati, nel definire le attività della giunta, fa frequente riferimento a valutazioni sulla incompatibilità, ineleggibilità e decadenza degli eletti e parla diffusamente di revisione delle schede elettorali, limitandosi poi ad un generico riferimento alla possibilità di estendere l’esame ai documenti del procedimento. Quando poi all’art. 12 si individuano le parti del procedimento davanti alla giunta, tale individuazione avviene sempre con riferimento a procedimenti che comportano la revisione delle schede per l’elezione o a procedimenti attinenti all’effettuazione e valutazione delle operazioni di calcolo svolte per l’attribuzione ed il riparto dei seggi. Anche il regolamento per la verifica dei poteri del Senato non contiene riferimento alcuno ai problemi connessi all’ammissione delle liste e sembra concentrare la propria attenzione sulla verifica delle schede elettorali, nonché sulle questioni di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza. In conclusione, entrambi i regolamenti delle Camere non sembrano attribuire espressamente ed inequivocabilmente il giudizio sull’esclusione delle liste elettorali alle Camere stesse, ma consentirebbero anche una interpretazione che comporti l’attribuzione della giurisdizione su tale questione ad un giudice esterno alle Camere. In conclusione, si può dire che i confini dell’autodichìa delle Camere vanno ricercati soltanto nell’art. 66 della Costituzione e che le altre norme (l’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361, ed i regolamenti delle giunte per le elezioni) devono formare oggetto di una lettura costituzionalmente orientata, che di quei confini non può ampliare i limiti.   5.- Qualche considerazioni va fatta inoltre anche sulla natura giuridica delle giunte per le elezioni, cui Camera e Senato hanno attribuito il compito della verifica delle attività elettorali. Dal momento che, ai sensi dell’art. 102 comma 2 della Costituzione, non possono essere costituiti giudici straordinari o giudici speciali e che tale divieto opera ovviamente anche nei confronti della attività delle Camere, sembra ragionevole credere che alle giunte per le elezioni istituite dalla Camera dei deputati e dal Senato della repubblica non dovrebbe essere attribuita natura giurisdizionale. Non sembra essere di questo avviso, però, la Corte costituzionale, che nell’ordinanza n. 117/2006, nel valutare una decisione della giunta per le elezioni della Camera dei deputati, testualmente parla di una definitiva dichiarazione di volontà, declinatoria della giurisdizione, emessa dalla Camera dei deputati (giunta per le elezioni) “quale organo avente natura giurisdizionale”. Questa considerazione, inoltre, sembra essere condivisa anche dalle sezioni unite della Corte di Cassazione le quali, nella sentenza n. 9151/2008, dopo avere evidenziato che la Corte costituzionale era partita dal presupposto della natura giurisdizionale della funzione di autodichìa svolta dalle Camere, ritengono anch’esse che “innegabilmente si tratta di una funzione giurisdizionale”, sia pure “da intendersi in senso stretto, stante la natura affatto speciale dell’organo cui è demandata”. La Corte suprema aggiunge, inoltre, che si tratta di una funzione giurisdizionale esclusiva, da estendere anche alla fase preparatoria elettorale ed in particolare alle questioni di ammissione o di esclusione delle liste dalla competizione. Va richiamata però l’attenzione sul fatto che, se nel caso che ha portato alla pronuncia della Corte costituzionale del 22 marzo 2006, n. 117 è accaduto che la giunta per le elezioni ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, questo significa che essa riteneva sussistente nel caso ad essa sottoposto un’altra giurisdizione in capo ad altro giudice, perché diversamente se si fosse ritenuta l’unico giudice in assoluto “superiorem non recognoscens” non avrebbe potuto negare la propria giurisdizione senza contestualmente riconoscere che esisteva allora un provvedimento dell’autorità sottratto ad ogni tipo di tutela, affermazione tanto più grave se si considera che si trattava di un provvedimento ministeriale di esclusione di una lista dalla competizione elettorale. Va detto, però, che non sembra che si debba attribuire un particolare valore alle decisioni delle giunte per le elezioni, dal momento che la Cassazione pare evidentemente orientata a sottovalutarle “sia perché le posizioni di volta in volta assunte da tali giunte non appaiono sufficientemente univoche, sia perché è la giunta nominata dalla camera parlamentare risultante dalla nuova elezione a doversi pronunciare sulla questione” (in questo senso si veda Cass. SS. UU. 8 aprile 2008, n. 9151). Sembra dunque che la Corte, nell’autonomia e nell’indipendenza della sua rivendicata funzione nomofilattica, consideri le giunte per le elezioni organi giurisdizionali (ma non troppo) e non intenda attribuire alle loro decisioni il valore di un precedente giurisprudenziale.   6.- In questo contesto legislativo e giurisprudenziale, a mio avviso piuttosto confuso, alimentato da decisioni indipendenti e talora sovrane, più che cercare argomenti validi a sostenere la spettanza della giurisdizione sui provvedimenti di ammissione e di esclusione di liste dalle contese elettorali politiche all’uno o all’altro giudice mi sembra che sia utile, invece, limitarsi ad evidenziare le lacune di ciascun possibile orientamento interpretativo e vedere se e quali vie siano preferibilmente percorribili per riuscire finalmente ad evitare che nell’impianto costituzionale esistano posizioni soggettive fondamentali che, pur avendo notevole rilievo nella fase preparatoria delle elezioni, siano in realtà prive di una effettiva tutela. Questa è, infatti, la convinzione che si trae dall’esame del diritto vivente, nonostante la contraria solenne proclamazione con la quale le sezioni unite della Corte di cassazione concludono la loro sentenza n. 8118/2006, e questo è, inoltre, un dato normativo al quale mi sembra urgente porre rimedio in una forma per quanto possibile sottratta alla opinabilità di astratte ricostruzioni teoriche. Orbene, l’attribuzione dell’esclusiva tutela degli interessi delle liste che siano state escluse da una competizione elettorale alle giunte per le elezioni che ciascuna delle Camere costituisce ad elezione avvenuta, quand’anche si ritenga che correttamente spetti alle Camere medesime in forza del principio di autodichìa, comporta una tutela priva di credibilità. Le giunte per le elezioni, infatti, non sembrano possedere il più importante dei caratteri richiesti ad un qualsiasi organo chiamato a rendere giustizia, indipendentemente dal fatto che si tratti o meno di un vero e proprio organo giurisdizionale, e cioè un minimo di terzietà e quindi di indifferenza rispetto all’esito della controversia. E’ ben vero che l’autodichìa comporta per definizione una svalutazione di questo carattere abitualmente considerato come necessario per ogni organo giudicante, ma a tutto esiste un limite naturale. E francamente sembra troppo chiedere ai vincitori di una competizione elettorale che annullino il procedimento mediante il quale tutti quanti essi sono stati eletti, così rimettendo in discussione assetti di potere acquisiti che coinvolgono gli interessi personali di tutti e quelli di ogni parte politica, e tutto questo allo scopo di ammettere alla nuova gara un altro contendente, così come è troppo pretendere di qualificare come garanzia giuridica l’affidamento della tutela dei diritti di chi è stato escluso esclusivamente a soggetti che hanno tutti quanti insieme interesse a mantenerlo escluso. Se quella in questione non fosse materia obbiettivamente troppo delicata, coinvolgente delicati equilibri costituzionali, sarebbe una via facilmente percorribile, a mio giudizio, quella di riconoscere alla giustizia amministrativa la giurisdizione sulla ammissione e sull’esclusione di liste elettorali, e credo che a questo fine non si ponga nemmeno l’esigenza di sottoporre al giudizio della Corte costituzionale l’art. 87 del d. p. r. 30 marzo 1957, n. 361, del quale mi sembra possibile una lettura costituzionalmente corretta. E se ciò proprio non lo si ritenesse possibile, sarebbe comunque estremamente opportuno, a mio avviso, almeno investire della questione la Corte costituzionale. Al fine di avallare l’auspicio di una revisione della normativa in esame non mi sembra fuori luogo, infine, ricordare le garanzie richieste in sede di dichiarazione dei diritti dell’uomo, nella parte in cui si sancisce il diritto ad un equo processo e ad un ricorso effettivo, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali. Una formula, questa, che nel contesto di un principio di autodichìa opportunamente definito nei suoi limiti potrebbe essere ragionevolmente rispettata anche soltanto attribuendo alle giunte per le elezioni una struttura un po’ più accettabilmente garantista. Concludendo, direi che l’eccezionale importanza e delicatezza della materia autorizzano a ritenere comunque opportuno un intervento legislativo che sottragga la questione ad ogni opinabile interpretazione, garantendo contestualmente una tutela accettabilmente terza rispetto agli interessi in gioco nonchè concretamente effettiva, dove effettività significa tempi di decisione compatibili con l’esigenza di garantire l’effettiva partecipazione alle elezioni del partito che risultasse essere stato illegittimamente escluso, perché ogni intervento di ripristino della legalità che venisse rinviato ad un momento successivo allo svolgimento delle elezioni risulterebbe in ogni caso quantomeno estremamente inopportuno.   (pubblicato il 28.4.2008)