1. L’utilizzazione dell’urbanistica per fini diversi da quelli propri.
La Regione Liguria con la legge 7 febbraio 2008 n. 1 ha posto in essere una commistione tra normativa urbanistica – edilizia e normativa turistica che si credeva ormai superata. La legge ha infatti previsto che le strutture ricettive classificate albergo e le relative aree asservite e di pertinenza vengano assoggettate ad uno specifico vincolo di destinazione d’uso ad albergo, con conseguente divieto di modificare tale destinazione (salvo alcune eccezioni).
La zonizzazione funzionale nasce con il DM 2 aprile 1968, emanato in applicazione dell’art. 41 quinquies L. 17 agosto 1942 n. 1150, che distingue il territorio in zone residenziali, zone produttive, zone agricole, con conseguenze sulla diversa qualità e quantità degli standards. In tale ambito è poi compito dei piani regolatori comunali provvedere ad indicare ulteriori sottocategorie di funzioni mediante individuazione di usi che possono essere ammessi anche promiscuamente nelle varie zone.
La destinazione d’uso degli immobili è quindi una diretta conseguenza della zonizzazione del territorio in cui ricadono e non invece una destinazione del singolo immobile in quanto tale. Il compito dei Comuni in sede di pianificazione territoriale non è infatti quello di vincolare gli immobili ad una data destinazione, bensì quello di normare le aree.
Il regime vincolistico nei confronti delle strutture alberghiere è stato introdotto dalla L. 24 luglio 1936 n. 1692 e poi prorogato con riguardo agli alberghi già vincolati. La ratio era quella di mantenere integre le ridotte strutture turistiche rimaste nell’immediato dopoguerra. Allo stesso vincolo non erano invece sottoposti gli alberghi realizzati successivamente, al fine di non scoraggiare la ripresa edilizia.
Peraltro con leggi successive si stabilì di eliminare i vincoli esistenti per gli alberghi che venivano ricostruiti a seguito di crollo o di danneggiamento tale da renderli inservibili all’uso quale erano destinati.
La Corte Costituzionale con la sentenza 28 gennaio 1981 n. 4 dichiarò incostituzionale l’art. 5 DL 27 giugno 1967 n. 460 che aveva ulteriormente prorogato il vincolo introdotto nel 1936, sostenendo che le ragioni che avevano giustificato il vincolo in allora e cioè la necessità di non diminuire le ridotte ed insostituibili attrezzature turistiche allora esistenti, erano venute meno e che pertanto la discriminazione introdotta dal regime vincolistico non aveva più ragione di esistere.
Successivamente il vincolo alberghiero è stato riproposto con la L. 217/1983 (art. 8, 1° comma). Il vincolo di destinazione poteva essere rimosso su richiesta del proprietario solo se veniva comprovata la non convenienza economico – produttiva della struttura ricettiva e previa restituzione di eventuali contributi ricevuti. La domanda di svincolo doveva essere rivolta alle Regioni alle quali, peraltro, spettava di emanare normative alternative e di dettaglio alla L. 217/1983.
Tale norma è stata abrogata dalla L. 135/01 con decorrenza dall’entrata in vigore del D.P.C.M. 13/9/02 avvenuta l’11/10/02, in quanto ormai spetta esclusivamente alle Regioni legiferare in materia di turismo.
Peraltro troppo spesso sia le Regioni in sede normativa sia i Comuni in sede di pianificazione, obliterando l’insegnamento della Corte Costituzionale, hanno in più occasioni introdotto nuovamente detto vincolo. Peraltro il vincolo nella maggior parte dei casi è stato posto con riferimento soltanto alle strutture cui erano state corrisposte agevolazioni pubbliche per la loro organizzazione.
Così operando, la normativa urbanistica è venuta ad esorbitare dai limiti della sua funzione, in quanto anziché porre in essere una disciplina per un’intera zona territoriale omogenea, si è trovata a porre un vincolo assoluto non pertinente con la pianificazione urbanistica, in aperta violazione con i principi della libertà di impresa e di proprietà. Conseguentemente non sono stati pochi i casi in cui i giudici amministrativi hanno dovuto annullare per illegittimità le disposizioni dei piani regolatori che vincolavano le singole strutture esistenti.
Il vincolo viene anche ad ostacolare un armonico sviluppo urbanistico. Infatti non è raro il caso in cui la destinazione urbanistica dell’area su cui ricade un albergo possa nel corso del tempo mutare e perdere la destinazione turistica. In questo caso l’albergo viene a trovarsi in zona impropria con le conseguenze negative del caso. Si pensi ai problemi che possono sorgere a seguito dei rumori e delle emissioni in atmosfera creati da stabilimenti realizzati su una zona trasformata in produttiva dal piano regolatore e sulla quale insiste un albergo vincolato in base alla strumentazione previgente.
I Comuni poi talvolta hanno subordinato lo svincolo a condizioni ulteriori rispetto a quelle già stabilite dalle leggi. Così, ad esempio, il piano regolatore del Comune di Limone Piemonte, per concedere lo svincolo, richiedeva oltre all’impossibilità di adeguare la struttura turistica a norme inderogabili intervenute successivamente al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio, anche la predisposizione di una variante di P.R.G.
Peraltro tale ulteriore prescrizione rimetteva alla volontà discrezionale dell’Amministrazione l’eliminazione del vincolo, in quanto palesemente la decisione di predisporre una variante era affidata al Comune.
2. La legge Regione Liguria 1/2008.
La legge Liguria n. 1/08, permettendo che determinati immobili siano di per sé stessi vincolati alla destinazione alberghiera, a prescindere dall’area in cui vengono a trovarsi, reintroduce una sorta di “servitù della gleba” per la quale un immobile, per il solo fatto di essere stato utilizzato ad albergo in un certo momento, non può più essere destinato ad altro. L’impossibilità di modifica della destinazione è tanto più rilevante per il fatto che qualora il proprietario dell’immobile sia anche il gestore dell’attività, viene di fatto a trovarsi impedito a cambiare occupazione, salvo che non riesca a vendere l’albergo o a farlo gestire da un soggetto diverso.
La legge regionale ha disposto che non si possa modificare la destinazione alberghiera con riguardo:
- alle strutture alberghiere in uso al momento di entrata in vigore della legge;
- alle strutture alberghiere la cui attività sia cessata e non ancora oggetto di interventi di trasformazione in una diversa destinazione in forza di provvedimenti rilasciati in data anteriore all’entrata in vigore della legge;
- alle strutture alberghiere in corso di realizzazione;
- alle strutture alberghiere di nuova realizzazione.
La legge Liguria 1/08 si serve degli strumenti urbanistici comunali per perseguire le esigenze del mercato turistico attraverso la salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi. Infatti affida ai Comuni il compito di predisporre una variante al piano urbanistico (anche se l’iter di approvazione dello strumento urbanistico è già in corso) nella quale venga confermato il censimento degli alberghi esistenti e vengano individuati gli interventi di miglioramento da realizzare a favore degli stessi e le norme tecnico – urbanistiche necessarie a tal fine.
La normativa non esclude che in determinate circostanze il vincolo possa essere rimosso, ma subordina tale possibilità in parte ad impedimenti oggettivi ed in parte alla volontà dell’Amministrazione.
Infatti la legge ammette che i Comuni, in sede di redazione dello strumento urbanistico comunale, possano eliminare il vincolo su richiesta del proprietario e acquisito il parere del gestore. L’eliminazione deve peraltro trovare la sua giustificazione nella circostanza che l’attività alberghiera non sia più esercitatile a seguito della sopravvenuta inadeguatezza a mantenere la presenza sul mercato dell’offerta ricettiva e che risulti non più economica.
La non economicità peraltro non può essere valutata dal titolare dell’attività sulla base di criteri meramente commerciali, ma è necessario che l’impossibilità di esercizio sia causato o dall’impossibilità di adeguare le strutture ai nuovi standard previsti dalla legge a causa di vincoli paesaggistici, storici o urbanistici, oppure dalla collocazione della struttura in un contesto le cui caratteristiche urbanistiche o territoriali determinino la incompatibilità o la insostenibilità della funzione alberghiera.
Mentre la prima condizione è chiara ed oggettivamente valutabile, la seconda è decisamente più nebulosa. Che cosa significa esattamente insostenibilità di esercizio a causa delle caratteristiche urbanistiche o territoriali? Si pensi al caso di scuola in cui accanto ad un albergo ubicato fuori dal centro venga ad installarsi una discarica o un impianto di smaltimento rifiuti regolarmente autorizzato. E’ palese che l’albergo subirà una notevole perdita di clientela e sarà nelle condizioni di potere chiedere la rimozione del vincolo. Ma che cosa accade qualora l’albergo venga a subire notevoli perdite economiche che lo pongono fuori mercato a causa della presenza di un’agguerrita concorrenza? Si potrà sostenere che le caratteristiche urbanistiche dell’area, che permettono un forte insediamento turistico, sono la causa della insostenibilità della funziona alberghiera e conseguentemente ottenere la rimozione del vincolo?
Per contro la legge non prevede cause non direttamente correlate a problematiche urbanistiche, come ad esempio una contrazione della clientela dovuta a flessioni di mercato o una non convenienza economica dell’attività causata dalla gestione imprenditoriale del titolare dell’albergo.
Non è poi sufficiente che ricorrano le condizioni di cui sopra per l’eliminazione del vincolo, ma è necessario che l’Amministrazione modifichi il piano comunale con il quale era stato impresso il vincolo stesso ed individui la nuova destinazione d’uso. Lo svincolo è quindi affidato in toto alla discrezionalità dell’Amministrazione, sia nel valutare le cause di giustificazione sia nel decidere il momento in cui porre in essere la relativa variante allo strumento urbanistico comunale.
Una volta ottenuto lo svincolo, le restrizioni non sono ancora finite.
Infatti la legge regionale subordina il rilascio del titolo per la modifica d’uso per le strutture superiori a 50 posti letto, alla stipula di una convenzione con il Comune volta a garantire che una quota del 30% della superficie totale destinata a residenza, sarà riservata a prima casa per i residenti. Prescrizione questa di non scarso rilievo, soprattutto con riferimento a quei Comuni che vivono soprattutto di turismo e che non hanno un alto numero di residenti. In tali casi infatti collocare il 30% della superficie come prima casa può risultare particolarmente complesso.
Questa limitazione può non applicarsi per le strutture con meno di 75 posti letto (e quindi per le strutture con un numero di posti letto compresi tra 51 e 75), qualora il titolare si impegni a realizzare nel Comune una struttura alberghiera di maggiore capacità ricettiva e di livello non inferiore a tre stelle. L’ipotesi non pare possa verificarsi molto spesso, in quanto è subordinata a troppe condizioni: il titolare deve essere interessato a realizzare un’altra struttura alberghiera nello stesso Comune, non deve avere la possibilità di ampliare la struttura esistente, la realizzanda struttura deve essere almeno a tre stelle.
La LR 1/08 prevede poi una norma transitoria in base alla quale i titolari delle strutture con oltre 50 posti letto e la cui attività sia cessata da almeno quattro anni all’entrata in vigore della legge, possono in alternativa a quanto sopra previsto, destinare il 30% della superficie ad usi diversi da quello turistico – ricettivo (e quindi anche diversi dal residenziale) a condizione che il titolare si impegni ad eseguire una riqualificazione della struttura alberghiera rimanente mediante titolo edilizio convenzionato e mantenga tale destinazione per almeno venti anni.
Qualora la disciplina sopra esposta non fosse già abbastanza disincentivante al mutamento di destinazione d’uso, la legge regionale ha anche previsto un aumento della quota di contributo afferente il costo di costruzione in relazione alle trasformazioni in residenza, contributo che viene utilizzato dalla Regione per implementare gli stanziamenti a sostegno degli investimenti per le strutture alberghiere.
Se può essere condivisibile l’iniziativa di salvaguardare il patrimonio alberghiero, l’obiettivo deve essere perseguito con altre modalità, ad esempio prevedendo agevolazioni o concedendo aiuti economici, senza pensare invece di risolvere il problema snaturando la ratio della disciplina urbanistica. |
