L’ordinanza del Consiglio di Stato n. 1744 del 1° aprile 2008 merita estrema attenzione poiché ripropone all’attenzione dei cittadini, giuristi e non, l’importante tema dell’opera creativa della giurisprudenza amministrativa.
Un ordinamento, quale quello italiano, fondato sul principio di legalità dell’azione amministrativa, ha saputo evolversi – grazie anche ad importanti contributi scientifici – sino al punto da ammettere, con alcuni distinguo, la teoria dei cc.dd. poteri amministrativi impliciti. E’ stato ad esempio affermato che “non contrastano con il principio di legalità quei poteri che, seppure non espressamente contemplati dalla legge, si muovono comunque nel solco della norma attributiva del potere …, come misura concreta di realizzazione dell’interesse pubblico messa a disposizione dell’Amministrazione” (T.A.R. Lazio, III, 25 gennaio 2007, n. 563).
La dottrina afferma unanimemente che il diritto amministrativo (salvo alcune felici eccezioni, quali ad esempio le teorie sul potere discrezionale di Giannini, o sull’ecceso di potere di Feliciano Benevenuti, e poche altre) è figlio dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato; ed è verissimo: dal Consiglio di Stato abbiamo appreso – e manualistica e saggistica concordano – che esiste l’atto amministrativo emesso da soggetti privati; e che i servizi pubblici s’identificano con la pressoché totalità delle condotte (de facto o ex actu) dell’amministrazione; e gli esempi potrebbero proseguire.
Oggi apprendiamo che l’attività amministrativa di ammissione di una lista alle competizioni politiche per il rinnovo delle Camere soggiace alla giurisdizione amministrativa.
La decisione è di non poco momento, poiché contenuta in un provvedimento cautelare, di dubbia impugnabilità ex artt. 111 Cost. e 362 cod. proc. civ., e comunque non soggetto a controllo delle Sezioni Unite in tempo utile ad evitare che la verifica sulla giurisdizione possa influire sulla partecipazione della lista alle prossime consulatazioni politiche.
Il Consiglio di Stato osserva che la questione non concerne “i titoli di ammissione dei componenti”, ma la “ammissione delle liste”, e che dall’ordinanza della Corte costituzionale n. 117/2006 non si desume una “disciplina specifica” per le controversie relative alla fase antecedente le elezioni: i provvedimenti di ammissione delle liste alle elezioni politiche, quindi, sono provvedimenti amministrativi soggetti alla giurisdizione generale di legittimità.
Ora, l’art. 87, comma 1°, d.P.R. n. 361 del 1957 (“Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati”) dispone che “alla Camera dei deputati è riservata la convalida della elezione dei propri componenti. Essa pronuncia giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati agli Uffici delle singole sezioni elettorali o all'Ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente”.
Le Sezioni Unite della Cassazione hanno affermato che, “con riferimento alle operazioni elettorali riguardanti le elezioni dei componenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, l'art. 87 del D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, stabilisce che la Camera pronuncia giudizio definitivo su tutti i reclami presentati all'Ufficio Centrale elettorale durante la sua attività o posteriormente, con la conseguenza che tale funzione investe anche le ricusazioni pronunciate ai sensi dell'art. 22 dello stesso D.P.R., in tal modo rimanendo riservata alla cognizione della Giunta per le elezioni della Camera stessa la convalida di tutte le operazioni elettorali, comprese quelle di ammissione delle liste. Pertanto, pur riconoscendosi natura amministrativa agli atti degli Uffici elettorali circoscrizionali e centrali, sussiste il difetto assoluto di giurisdizione, sia del giudice ordinario che del giudice amministrativo su tali atti, con riguardo al regolare svolgimento delle operazioni elettorali, e in particolare, in relazione a quelle attività che hanno preceduto la convalida degli esiti delle elezioni, la cui attribuzione è rimessa a ciascuna Camera, con un giudizio definitivo sui reclami avverso la ricusazione delle liste e sugli effetti di questi provvedimenti in ordine alla convalida stessa delle elezioni” (Cass. civ., Sez. Un., ord. 6 aprile 2006, n. 8118).
Le Sezioni Unite affermano quindi che la c.d. autodichia delle Camere opera anche in fattispecie quale quella oggetto dell’ordinanza in commento.
La Corte costituzionale ha affermato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità “… degli art. 16 comma 4 e 87 d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361, sollevata con riferimento agli art. 24, 66 e 113 cost., laddove non prevedrebbero la possibilità di azione giudiziaria nei confronti della decisione emessa dall'ufficio centrale nazionale sull'opposizione proposta contro in provvedimento del Ministro dell'interno di ricusazione di un contrassegno elettorale presentato per le elezioni politiche, ma solo la competenza della Camera dei deputati per tutte le controversie attinenti alle operazioni elettorali, in quanto il giudice a quo non indica la giurisdizione alla quale dovrebbe essere devoluta, con sentenza di accoglimento, la cognizione delle controversie di cui si tratta, ritenendo addirittura indifferente che la giurisdizione sia affidata a se medesimo o ad altro giudice, né identifica le norme procedimentali concernenti i tempi e i modi della invocata tutela giurisdizionale; sicché, di una q.l.c. vi è, nella specie, soltanto una parvenza, poiché nella sostanza si sollecita una radicale riforma legislativa, che eccede i compiti della Corte” (Corte cost., ord. 20 novembre 2000, n. 512).
La Corte sembra quindi confermare che, de jure condito, e salva una più specifica delimitazione dell’ambito oggetto di scrutinio di costituzionalità, la competenza sul contenzioso relativo alle operazioni elettorali cronologicamente anteriori alle votazioni appartiene alla giustizia domestica delle Camere.
L’ordinanza della Corte n. 117/2006, richiamata nell’ordinanza in commento, si limita ad affermare che alla Consulta non spetta risolvere conflitti negativi o positivi di giurisdizione.
La situazione non sarebbe di per sé particolarmente allarmante se non fosse che, mentre si scrive, si diffondono notizie circa un’ipotesi di rinvio delle consultazioni politiche. La ragione consisterebbe nella circostanza che il partito politico di riferimento della lista riammessa beneficerebbe di un più limitato periodo di tempo, rispetto agli altri partiti, per svolgere la campagna elettorale.
La questione, tuttavia, sembra mal posta poiché l’ordinanza in commento, in dispositivo, stabilisce espressamente di disporre “… l’ammissione della lista appellante alla consultazione elettorale del 13-14 aprile 2008”: l’esecuzione dell’ordinanza, ad avviso di chi scrive, non lascia soverchi margini di discrezionalità all’amministrazione; l’ammissione con riserva – effetto di una pluridecennale giurisprudenza cautelare – non consente di per sé il rinvio della procedura dalla quale l’istante che ha ottenuto la cautela è stato escluso; nella specie, poi, il Consiglio di Stato ha chiaramente affermato che l’ammissione con riserva è stata disposta per partecipare alle consultazioni indette dal Governo nelle date a tutti note.
L’abbondante esperienza pratica maturata per le elezioni amministrative, poi, conferma che l’ammissione in via cautelare di una lista alla consultazione elettorale non ha mai provocato la postergazione della data stabilita per la convocazione dei comizi elettorali.
Del resto, se così accadesse, la lamentata situazione di disparità maturata in pregiudizio della lista ammessa in virtù dell’ordinanza cautelare permarrebbe e, se possibile, si aggraverebbe, poiché il rinvio della data delle consultazioni consentirebbe a tutti gli altri partiti politici, le cui liste sono già state ammesse, di prolungare le proprie, rispettive campagne elettorali, continuando così a fruire di un vantaggio temporale sul partito vittorioso nel contenzioso in esame.
Probabilmente, quindi, un rinvio delle consultazioni motivato in ragione dell’esecuzione dell’ordinanza in commento travalicherebbe l’effetto conformativo scaturente dall’ordinanza medesima. |
