M.T. PAOLA CAPUTI JAMBRENGHI FABIO SAITTA

Rapporti tra pianificazione urbanistica e disciplina del commercio* Sommario: 1. Sintesi del problema. – 2. Gli orientamenti dottrinali e giurisprudenziali. – 3. Considerazioni critiche in punto di necessarietà della correlazione dei due procedimenti. – 4. Le opzioni normative: leggi (statali e regionali) urbanistiche; leggi (statali e regionali) sul commercio; proposte di legge in itinere. – 5. La nostra proposta per una legge (urbanistica) di principî. 1. Sintesi del problema E’ ormai da tempo pacificamente ammesso che gli strumenti di pianificazione urbanistica contengano una disciplina che riguardi anche le attività economiche il cui esercizio abbia una diretta incidenza sull’assetto e sull’uso del territorio[1]; anzi, a ben guardare, di queste attività l’urbanistica non potrebbe disinteressarsi[2]. Tuttavia, ancorché sia ritenuto pienamente compatibile con lo scopo (contemperamento dei vari interessi – anche economici – in ordine all’uso del territorio) e con i contenuti tipici (zonizzazioni e localizzazioni) della pianificazione urbanistica l’inserimento, negli strumenti urbanistici, di prescrizioni concernenti le attività economiche, il diritto positivo non sembra aver ancora disciplinato compiutamente i rapporti tra pianificazione urbanistica ed attività economiche, tant’è che la più avveduta dottrina ha individuato ben tre diversi modi per l’inserimento di finalità di politica economica nella pianificazione urbanistica[3]. Fermi restando alcuni suoi limiti fisiologici[4], appare allora opportuno che la futura legge quadro sul governo del territorio individui, se non un modello unico, quantomeno dei criteri univoci idonei ad indirizzare la successiva attività legislativa delle regioni in tema di rapporti tra pianificazione urbanistica e pianificazione commerciale. 2. Gli orientamenti dottrinali e giurisprudenziali A tal fine, sembra utile prendere le mosse dagli orientamenti espressi al riguardo da dottrina e giurisprudenza, i quali peraltro confermano la perdurante diversità di opinioni (dovuta a sua volta – come subito dopo si vedrà[5] – a scelte legislative non sufficientemente decise). Per far luce sulla relazione tra le due discipline, la dottrina ha indagato sulla disciplina del rapporto sussistente inevitabilmente tra l’autorizzazione commerciale e le previsioni del piano urbanistico. Ad esempio, un aspetto fondamentale del rapporto tra previsioni urbanistiche e commerciali è quello relativo all’obbligo di compatibilità tra autorizzazione commerciale e disciplina urbanistica dell’area sulla quale insiste l’esercizio da autorizzare (ossia la destinazione d’uso di tale area). Secondo un orientamento dottrinale e giurisprudenziale, le due discipline convivrebbero in regime di compatibilità, ma in ambienti giuridici separati ed altrettanto sarebbe a dirsi per le due autorizzazioni[6]. Se la teoria prospettata può senz’altro condividersi alla luce della considerazione per la quale la tutela di interessi di natura urbanistica si attua attraverso procedure distinte da quelle relative alla domanda di autorizzazione commerciale, onde potrebbe ipotizzarsi, appunto, l’impossibilità di interferenze reciproche delle due discipline, tuttavia il comune competente al rilascio di un’autorizzazione commerciale ex art. 8 ovvero ex art. 9 del decreto legislativo n. 114 del 1998 non potrà prescindere dalla valutazione della conformità della domanda con le prescrizioni urbanistiche e con i criteri di programmazione dettati dalla regione in materia urbanistica, con specifico riferimento al settore commerciale. E’ stata, infatti, sottolineata la necessità che la pianificazione architettonica comprenda altre discipline che, «pur non rientrando nella tradizionale nozione di materia urbanistica, hanno pacificamente ed a tutta evidenza una incidenza (a volte assai rilevante) sull’assetto e sull’uso del territorio»[7]. E’ fuor di dubbio che tra queste discipline quella che maggiormente incide su tali aspetti è proprio la disciplina degli insediamenti commerciali, ma è pur vero che la traslazione del commercio sotto il dominio dell’urbanistica introduce per il primo una serie di condizionamenti procedurali e temporali, propri della legislazione urbanistica, che impongono un’attenta ponderazione, da parte della regione, circa il loro impatto con un settore assai dinamico come il commercio[8]. Un orientamento intermedio, pur negando l’indipendenza, in astratto, tra previsioni urbanistiche e disciplina commerciale, sostiene la necessità di motivare in ciascuna fattispecie il diniego di autorizzazione commerciale sulla base del rilievo di una incompatibilità urbanistica[9]. Secondo altri, infine, andrebbe affermata l’inscindibilità, più in astratto, tra funzione urbanistica e funzione commerciale: sicché si sostiene l’imprescindibilità della sequenza piani urbanistici – piani commerciali – autorizzazioni commerciali, anche sulla scorta del principio di coordinamento affermato dalla legge n. 426 del 1971, prima, e dal decreto legislativo n. 114 del 1998, poi[10]. Tale prospettazione sembra scaturire da una corretta visione del ruolo assunto nel tempo, nell’evoluzione dell’ordinamento giuridico, da parte della disciplina urbanistica in materia di localizzazione delle attività economiche: l’urbanistica, cioè la rete delle pianificazioni degli usi del territorio, regola e coordina le localizzazioni dei servizi e delle infrastrutture, determina il regime e la destinazione delle aree, esprimendo così le linee di governo per l’uso del territorio. Ciò si ricava agevolmente dalla norma di cui all’art. 6 del decreto legislativo n. 114 del 1998, che ha determinato la traslazione della pianificazione commerciale nell’ambito del piano urbanistico, affinché le due discipline possano trovare adeguato coordinamento già nella loro fase genetica. La scomparsa della pianificazione di settore e l’integrale riconduzione «della gestione del relativo interesse in logiche, anche procedimentali, della pianificazione tradizionale con il solo limite, non sostanziale, degli indirizzi regionali», comporta, secondo un orientamento[11], l’annessione dell’interesse differenziato nello spettro di azione del potere di pianificazione urbanistica e tuttavia «a questa annessione non corrisponde una elisione delle separate modalità gestionali del primo interesse, anzi tali modalità si pongono come limite eteronomo ed intangibile nell’esercizio del potere di piano». Peraltro, alcuni autori hanno rilevato come in determinati settori (ad esempio, quelli relativi al piano di bacino, ai piani paesistici, ai piani per il parco) si verifichi un fenomeno ai limiti della legittimità costituzionale[12], «poiché l’effetto combinato delle due aggressioni (territoriale e valutativa) alla sfera tradizionale dell’urbanistica rischia di espropriare l’ente territoriale (e perciò esponenziale della collettività insediata) di funzioni garantite» dalla Costituzione[13]. D’altro canto, parte della dottrina aveva criticato la posizione di chi negava l’esigenza di un coordinamento dei procedimenti amministrativi per affermarne il parallelismo, sottolineando, tra l’altro, le conseguenze distorsive di una simile impostazione, che avrebbe potuto portare alla paralisi dell’operatività dell’autorizzazione commerciale rilasciata in difformità delle previsioni urbanistiche, dunque in mancanza della concessione edilizia[14]. La giurisprudenza più recente sembra essersi decisamente orientata nel senso della necessaria coerenza tra disciplina urbanistica e disciplina commerciale. Così, in sede di rilascio dell’autorizzazione all’esercizio del commercio, si ritiene impossibile configurare come disgiunti gli interessi urbanistico e commerciale[15] e si afferma, pertanto, che gli esercizi commerciali devono rispettare le previsioni del piano urbanistico e delle norme che lo integrano, sicchè non si può non conformarsi ad esse anche nell’adottare i singoli atti autorizzatori, applicativi delle disposizioni relative allo sviluppo commerciale[16] contenute nel piano urbanistico. In sostanza, «[l]’orientamento secondo cui l’interesse pubblico in materia di commercio sarebbe di natura diversa da quello edilizio, risulta ormai superato dai principî di semplicità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa stabiliti dalla L. 7 agosto 1990 n. 241, che disegna un modello di procedimento in cui sono concentrati l’esame, il coordinamento e la gestione di una pluralità d’interessi pubblici di per sé distinti, ma collegati, secondo il canone costituzionalmente rilevante della ragionevolezza, verso uno scopo unitario; pertanto, poiché il Comune non può autorizzare (mercè una licenza di commercio) una situazione che poi dovrebbe per altri versi reprimere (l’allocazione d’un esercizio commerciale in un edificio con destinazione urbanistica diversa e incompatibile) senza con ciò pervenire a un risultato in aperto contrasto col principio di buona amministrazione, il permesso per la costruzione di un complesso commerciale non può essere validamente rilasciato se l’opera, secondo le specifiche prescrizioni ad essa applicabili, non possa essere legittimamente destinata alla finalità individuata nel titolo edilizio medesimo e che ne costituisce evidentemente elemento costitutivo»[17]. Non mancano, però, pronunce, anche recenti, di segno opposto, che continuano a reputare illegittimo il diniego di autorizzazione commerciale basato su ragioni urbanistico-edilizie, affermando che l’interesse pubblico nella materia del commercio è di diversa natura ed implica, perciò, criteri valutativi differenti, che non possono applicarsi al di fuori dell’ambito del settore entro il quale sono stabiliti[18]. Quest’ultima impostazione, invero ormai minoritaria, non sembra convincente. Premesso, infatti, che, in linea generale, non sarebbe corretto limitare la materia urbanistica al solo aspetto normativo della disciplina del territorio, cioè all’esercizio della potestà amministrativa di pianificazione territoriale mediante l’adozione di scelte urbanistiche, rientrando in essa anche gli aspetti ulteriori dell’uso del territorio stesso, ivi compreso quello gestionale concernente l’attuazione concreta della pianificazione mediante la realizzazione delle scelte urbanistiche[19], è evidente che la tesi dell’autonoma e separata valutazione dei diversi interessi – urbanistico e commerciale – conduce a conseguenze illogiche, contrastando con i fondamentali principî di ragionevolezza e di buona amministrazione l’esercizio dissociato di poteri, facenti capo allo stesso ente, nella realizzazione di più interessi pubblici tra loro collegati (come, appunto, nel settore delle autorizzazioni commerciali)[20]. Infatti, se, con l’autorizzazione commerciale, il comune non si limita a facultare una generica vendita al pubblico di determinate merci, ma si premura di localizzare l’esercizio commerciale nell’ambito del territorio comunale, è evidente l’esigenza di assicurare la rispondenza della relativa iniziativa economica agli interessi pubblici rimessi alla cura della stessa autorità comunale, tra i quali va certamente annoverato il rispetto della normativa urbanistico-edilizia[21]. I termini del ragionamento possono anche essere capovolti, nel senso che, così come non avrebbe senso che il comune assentisse, mediante un’autorizzazione commerciale, una situazione – come ad es., l’allocazione di un esercizio di vendita in un locale con destinazione urbanistica diversa ed incompatibile – che dovrebbe poi, per altri versi, reprimere[22], allo stesso modo, il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di un edificio destinato all’esercizio del commercio non può non implicare la positiva valutazione sulla compatibilità dell’intervento sotto il profilo urbanistico con riferimento all’attività commerciale programmata, così evitandosi future contestazioni in ordine alla fattibilità dell’iniziativa imprenditoriale proposta[23]. E’, del resto, di palmare evidenza che solo evitando illogici «compartimenti stagni», ergo incentivando la valutazione congiunta degli interessi urbanistico e commerciale, si scongiurano nefaste conseguenze per coloro che, essendo intenzionati ad intraprendere simili iniziative, confidino nel titolo edilizio già ottenuto per realizzare i locali nei quali esercitare l’attività di vendita: si pensi ad un edificio, espressamente assentito e realizzato per essere destinato all’attività commerciale, che non possa poi essere a tal fine utilizzato perché lo stesso comune che ha rilasciato i relativi titoli edilizi si ritiene facultato a non rilasciare le necessarie autorizzazioni commerciali, pretendendo a tal fine delle modifiche strutturali dell’edificio stesso; comportamento, questo, che è sembrato in passato «viziato da stridente contraddittorietà»[24]. 3. Considerazioni critiche in punto di necessarietà della correlazione dei due procedimenti. La disciplina del commercio nelle sue varie espressioni, dunque, può dirsi particolarmente legata a quella relativa all’assetto del territorio: la scelta delle forme della distribuzione commerciale, ad esempio, condiziona direttamente tale assetto anche dal punto di vista della tecnica urbanistica e contribuisce, al tempo stesso, ad orientare l’intervento pubblico nelle particolari materie della mobilità urbana (trasporti), della fruizione della città (strade, parcheggi ed edilizia in genere), ecc., a sua volta finendo per subire gli effetti di siffatto intervento[25]. E’, infatti, in sede di pianificazione urbanistica che vengono determinati i caratteri tipologici degli edifici che ospitano gli esercizi commerciali, le localizzazioni, le linee di viabilità e vengono regolate le compatibilità tra le caratteristiche delle singole zone urbanistiche e le varie specie di iniziative commerciali. All’autorità competente spetta, dunque, il compito di curare una pluralità di interessi che l’ordinamento giuridico vorrebbe tutti pienamente tutelati, affidando all’amministrazione il compito di coordinarli, anche attraverso un procedimento di selezione, al fine di assicurare l’unità del sistema. Sicché negare, com’è stato fatto in dottrina, l’esigenza di un coordinamento dell’azione e dei procedimenti amministrativi, per affermare un principio di parallelismo e la conseguente estraneità dell’interesse urbanistico al procedimento di rilascio o diniego di autorizzazione commerciale, comporta una deprivazione del concreto rilievo di quei principî e criteri generali di condotta, la cui osservanza costituisce la prima garanzia del corretto funzionamento dell’attività amministrativa. D’altro canto, uno dei primi e principali oggetti di studio e di proposta nella regolazione degli usi del territorio, ad esempio, in un piano regolatore comunale, è, per i progettisti di quest’ultimo, proprio quello del rapporto tra insediamento abitativo e direzioni localizzative indotte nei flussi demografici dal commercio, cioè dall’interesse dei cittadini a fissare la propria abitazione in una zona territoriale «servita» da un’adeguata struttura commerciale. La nozione di urbanistica, infatti, non può essere intesa soltanto come «disciplina delle trasformazioni fisiche del territorio», bensì come disciplina globale dell’uso del territorio, comprensiva di ogni aspetto connesso a tale uso e di ogni intervento destinato ad incidere su di esso[26]. E’, dunque, proprio dalla constatazione della complementarietà degli aspetti urbanistici e commerciali nella pianificazione e della fondamentale importanza della disciplina urbanistica, sempre più chiaramente assunta dal diritto positivo quale presupposto indispensabile per una razionale organizzazione della rete distributiva, che si assume qui l’opportunità di una norma che rafforzi la disciplina già contenuta nel decreto legislativo n. 114 del 1998, che all’art. 6 inserisce le previsioni relative alla programmazione commerciale nel piano urbanistico – eliminando il piano commerciale come strumento autonomo di disciplina programmatoria degli insediamenti commerciali previsto dalla normativa del 1971, che creava evidenti problemi di coordinamento tra le disposizioni di due piani incidenti sull’uso e l’assetto del territorio[27] – con la finalità di rendere più agevole la composizione degli interessi, talvolta confliggenti, che vengono in rilievo proprio in ragione della complementarietà di due termini della relazione. E’ innegabile un rapporto di sovraordinazione, nell’ambito del piano urbanistico, tra le previsioni urbanistiche generali e quelle relative al settore commerciale in forza del principio in base al quale le scelte urbanistiche devono indirizzare tutte le altre scelte influenti sull’uso del territorio. D’altro canto, la necessità di un’adeguata correlazione tra i due procedimenti scaturisce non soltanto dalla funzione di indirizzo attribuita alle previsioni urbanistiche rispetto a quelle relative al commercio, che inevitabilmente influiscono sull’assetto urbanistico del territorio, ma anche dal principio di affidamento e di non contraddizione dell’azione amministrativa: una volta rilasciato un permesso di costruire per un immobile ad uso commerciale, l’amministrazione non può, in un secondo momento, contraddirsi negando all’istante l’autorizzazione commerciale, poiché – come abbiamo poco sopra chiarito – il primo provvedimento ingenera legittimamente nel privato l’affidamento a che l’edificio possa essere destinato ad uso commerciale. L’eventuale incompatibilità tra la previsione urbanistica e quella commerciale determina in tal caso l’obbligo per l’autorità competente di rivedere le norme che disciplinano il settore commerciale per adeguarle alle condizioni urbanistiche. Ebbene, un tentativo di superamento in nuce della configurabilità di siffatte incompatibilità può senz’altro rintracciarsi nella norma di cui all’art. 6, 2° comma, lett. b), del decreto legislativo n. 114 del 1998 allorché dispone che gli strumenti urbanistici comunali individuano «la correlazione dei procedimenti di rilascio della concessione o autorizzazione edilizia inerenti l’immobile o il complesso di immobili e dell’autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita, eventualmente prevedendone la con testualità». La norma – la cui portata appare immediatamente evidente alla luce del principio di affidamento e di non contraddizione – è chiaramente ispirata ai principî di semplificazione procedimentale (in particolare, alla semplificazione «dei procedimenti amministrativi e di quelli che agli stessi risultano strettamente connessi o strumentali, in modo da ridurre le fasi procedimentali», costituendo «centri interservizi dove raggruppare competenze diverse ma confluenti in un’unica procedura», nonché all’accorpamento «dei procedimenti che si riferiscono alla stessa attività»: art. 20, 5° comma, lett. a) e b), della legge 15 marzo 1997, n. 59), ma appare limitata a quegli insediamenti commerciali che, a causa delle loro dimensioni, non possono trovare disciplina secondo i principî della liberalizzazione pura, ma devono necessariamente essere assoggettati alla verifica dell’impatto ambientale che essi provocano. E’ innegabile, tuttavia, che la previsione normativa rende del tutto evidente la necessità che il rilascio dell’autorizzazione commerciale avvenga in piena conformità alla disciplina urbanistica ed in particolare alle norme relative alla destinazione e all’uso degli edifici: la scelta di convogliare i poteri pianificatori relativi al commercio nell’ambito dei piani urbanistici trova la sua ratio nella necessità, ormai avvertita unanimemente da giuristi, tecnici ed operatori del settore, che la pianificazione del territorio debba ricomprendere in un unico strumento tutte quelle discipline che sono destinate ad incidere sull’uso e sull’assetto di quest’ultimo al fine di consentirne un’elaborazione coordinata[28]. 4. Le opzioni normative: leggi (statali e regionali) urbanistiche; leggi (statali e regionali) sul commercio; proposte di legge in itinere Come anticipato, però, il diritto positivo non ha ancora disciplinato compiutamente i rapporti tra pianificazione urbanistica e disciplina del commercio. Ed infatti, la legge urbanistica fondamentale del 1942 si limita a stabilire che il piano regolatore generale deve indicare, tra l’altro, la divisione in zone del territorio comunale (art. 7, comma 2), mentre le proposte di legge contenenti principî fondamentali per il governo del territorio, tuttora in itinere, dedicano soltanto generici cenni al problema, sancendo che «[i]l governo del territorio […] consiste nell’insieme coordinato delle attività conoscitive, regolative, programmatorie, valutative ed attuative, nonchè di vigilanza e di controllo degli interventi di trasformazione e di uso del territorio»[29]; ovvero che «[i]l governo del territorio comprende altresì […] la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie»[30]. Nemmeno le leggi urbanistiche regionali contengono, in linea generale, indicazioni più precise sul problematico rapporto tra i due termini della relazione. A parte il frequente utilizzo dell’istituto della conferenza di pianificazione come strumento di concertazione e coordinamento dei diversi interessi facenti capo a vari enti[31], si riscontrano, infatti, anche qui solo generici tentativi di incentivare una valutazione congiunta degli interessi urbanistici e commerciali. Così è, ad es., in Abruzzo, laddove la legge regionale urbanistica si propone, tra l’altro, «il cooordinamento della pianificazione territoriale con gli obiettivi della programmazione socioeconomica della Regione»[32]; in Friuli-Venezia Giulia, laddove il piano regolatore generale comunale (P.R.G.C.) è finalizzato a garantire, tra l’altro, «un equilibrato sviluppo degli insediamenti, con particolare riguardo alle attività economiche presenti o da sviluppare nell’ambito del territorio comunale»[33]; nel Lazio, dove le disposizioni strutturali del piano territoriale regionale generale (P.T.R.G.), tra le altre cose, «determinano gli indirizzi per la distribuzione territoriale degli insediamenti produttivi e commerciali di rilevanza regionale e degli insediamenti direzionali di competenza regionale»[34]; in Piemonte, laddove il p.r.g. individua, tra l’altro, «le aree e gli edifici da riservare alle attività commerciali al dettaglio, con riferimento a quanto previsto dal D.Lgs. n. 114/1998 e nel rispetto delle norme previste dagli indirizzi e dai criteri di cui all’articolo 3 della legge regionale sulla disciplina del commercio in Piemonte in attuazione del D.Lgs. n. 114/1998, nonché gli impianti di commercializzazione all’ingrosso», ed è previsto che il rilascio delle concessioni ed autorizzazioni edilizie relative all’insediamento di tali attività commerciali sia contestuale al rilascio dell’autorizzazione commerciale o sia subordinato alla stipula di una convenzione o atto d’impegno unilaterale o ancora a preventiva approvazione di uno strumento urbanistico esecutivo, nonché a preventiva autorizzazione regionale[35]; in Sicilia, dove si prevede, oltre alla consueta «localizzazione nel territorio comunale delle attività produttive con particolare riguardo a quelle di tipo commerciale» ad opera del piano urbanistico comunale (P.U.C.), che il piano territoriale regionale (P.T.R.) debba, tra l’altro, «costituire il sistema delle coerenze tra gli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, generale o di settore, e quelli di programmazione socio-economica» e specificare «gli obiettivi principali di sviluppo socio-economico del territorio regionale, come espressi in linea generale dal documento di programmazione economica e finanziaria regionale (D.P.E.F.R.) e in linea specifica dal complesso dei vari piani e programmi settoriali dei vari rami della Amministrazione regionale»[36]; in Trentino-Alto Adige, dove si dedica un’intera disposizione di legge a disciplina dell’attività commerciale nelle zone per insediamenti produttivi[37]; in Veneto, laddove il piano di assetto del territorio (P.A.T.), tra le altre cose, «individua le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza e detta i criteri per l’individuazione di ambiti preferenziali di localizzazione delle grandi strutture di vendita e di altre strutture alle stesse assimilate» e «determina, per ambiti territoriali omogenei (ATO), i parametri teorici di dimensionamento, i limiti quantitativi e fisici per lo sviluppo degli insediamenti residenziali, industriali, commerciali, direzionali, turistico-ricettivi e i parametri per i cambi di destinazione d’uso, perseguendo l’integrazione delle funzioni compatibili»; il piano degli interventi (P.I.), in coerenza e in attuazione dell’anzidetto P.A.T. sulla base del quadro conoscitivi aggiornato, provvede a «dettare la normativa di carattere operativo derivante da leggi regionali di altri settori con particolare riferimento alle attività commerciali, […]»; il piano territoriale di coordinamento provinciale (P.T.C.P.), tra l’altro, «individua, sulla base dei criteri di cui all’articolo 24, comma 1, lettera g), gli ambiti per la pianificazione dei nuovi insediamenti industriali, artigianali, turistico-ricettivi e delle grandi strutture di vendita»; il piano territoriale regionale di coordinamento (P.T.R.C.), infine, tra le altre cose, «formula i criteri per la individuazione delle aree per insediamenti industriali e artigianali, delle grandi strutture di vendita e degli insediamenti turistico-ricettivi»[38]. Come notato dalla più attenta dottrina, sono semmai le leggi sul commercio a fornire indicazioni più puntuali sulle modalità di coordinamento tra pianificazione urbanistica e pianificazione commerciale. A livello statale, si allude alla legge n. 426 del 1971 ed al decreto legislativo n. 114 del 1998, che confermano, in vario modo, la necessità di forme di regolamentazione urbanistica delle attività commerciali[39]. Nelle linee guida che caratterizzavano l’azione programmatica impostata nel programma economico del quinquennio 1971-75, si registrava un rifiuto di un criterio puramente liberistico ed una netta preferenza per la procedura della programmazione: particolare attenzione era dedicata alla riduzione graduale delle iniziative marginali («rafforzata» poi attraverso il sistema di «rottamazione degli esercizi commerciali», che si sostanzia nell’incentivazione economica, regolata con legge-provvedimento, alla rinuncia all’autorizzazione commerciale, quindi alla chiusura di esercizi commerciali «obsoleti» ex art. 25, 7° comma, del decreto legislativo n. 114 del 1998, nonché ex d.m. 23 giugno 1999, n. 252) ed all’aumento delle unità di vendita più efficienti, nonché alla dislocazione più equilibrata dei punti di vendita e, infine, alla riduzione delle imprese familiari a vantaggio di forme di organizzazione a base associativa e cooperativistica. La legge del 1971, oltre a sancire il principio generale secondo cui il piano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita deve rispettare le previsioni urbanistiche (art. 11), ha stabilito che, nella formazione e revisione dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione, siano «indicate le norme per l’insediamento di attività commerciali» (art. 13, comma 1) e che l’autorizzazione commerciale sia rilasciata nel rispetto «delle norme relative alla destinazione ed all’uso dei vari edifici nelle zone urbane» (art. 24, comma 3). In tal modo, è stato confermato che la pianificazione urbanistica è legittimata a regolare l’uso del territorio anche per finalità commerciali ed è stato reso contenuto necessario degli strumenti urbanistici quella che il successivo regolamento di attuazione della stessa legge ha poi definito «urbanistica commerciale»[40]. La giurisprudenza ha avuto modo di pronunciarsi sulle anzidette disposizioni, fornendo, tuttavia, indicazioni non del tutto univoche, ossia talvolta valorizzandone, talaltra minimizzandone la portata. Così, mentre, da un lato, è stato chiarito che, in base al succitato art. 11, nel rilascio dell’autorizzazione commerciale, le previsioni contenute negli strumenti urbanistici debbono essere considerate come vere e proprie prescrizioni e la compatibilità con esse degli insediamenti commerciali dev’essere valutata non in astratto, ma in concreto[41], dall’altro, si è puntualizzato che la medesima previsione legislativa costituisce esclusivamente un limite negativo per i piani commerciali di sviluppo, senza imporre all’amministrazione di dare il consenso, nella formulazione, per tutte le attività che abbiano compatibilità con le disposizioni urbanistiche[42]. Allo stesso modo, con riguardo all’art. 13 della stessa legge, da un lato, si è detto che, imponendo l’adeguamento del piano di sviluppo delle attività commerciali alle norme di urbanistica commerciale contenute nel sovraordinato piano regolatore generale e nel regolamento edilizio, esso rende illegittimo il provvedimento con cui si autorizza l’esercizio di un’attività all’interno di un immobile abusivo[43], ma, dall’altro, si è precisato che la stessa disposizione affida al piano regolatore generale soltanto il compito di indicare norme per l’insediamento delle attività commerciali, sicchè la rete commerciale di vendita non costituisce elemento essenziale del piano stesso[44]. Infine, con riferimento all’art. 30 del decreto ministeriale n. 375 del 1988, si è chiarito che, fermo restando che le previsioni urbanistiche sono lo sfondo necessario nel quale si muovono le previsioni del piano commerciale, che deve presumersi di esse rispettoso, in assenza del piano stesso, le autorizzazioni commerciali possono essere rilasciate alla luce della complessiva normazione urbanistica vigente[45]. Il decreto legislativo n. 114 del 1998 affida all’attività regionale di indirizzo, assieme al perseguimento della migliore produttività del sistema e dei servizi al consumatore, nonché al rispetto della libera concorrenza, anche la compatibilità dell’impatto territoriale e ambientale, finalizzata pure alla riqualificazione del tessuto urbano delle zone degradate, alla salvaguardia e riqualificazione dei centri storici e delle zone di montagna, insulari e rurali ed al recupero delle piccole e medie imprese. A differenza della (e quasi in contrapposizione alla) esigenza, individuata nel programma economico degli anni ’70, di graduale riduzione delle iniziative commerciali marginali e delle imprese familiari, il decreto Bersani del 1998 afferma con vigore l’obiettivo del pluralismo delle strutture distributive e delle forme di vendita, perseguito per lo più attraverso la valorizzazione delle piccole e medie imprese. La norma detta, pertanto, una disciplina ispirata ad una sorta di «liberismo temperato» (per usare un’espressione già usata in altra sede, ovvero di «liberalizzazione prudente» o «poco coraggiosa» per ragioni che tralasciamo in questa sede, non trovando esse una rilevante attinenza con i temi dell’urbanistica commerciale), caratterizzato, ad esempio, dalla drastica riduzione dei requisiti formali per l’accesso al settore commerciale alimentare, nonché dall’abolizione delle tabelle merceologiche e del sistema di contingentamento della superficie di vendita, ecc.; tutte attività sulle quali permangono limitazioni naturalmente imposte da esigenze di salvaguardia dei valori imprescindibili di tutela della salute, degli interessi economici del consumatore, della razionalizzazione dell’uso del territorio, nonché della tutela dell’ambiente e del paesaggio[46]. Il decreto legislativo del 1998 ha, in certa misura, salvaguardato le misure di urbanistica commerciale, stabilendo che le regioni definiscono gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali perseguendo, tra l’altro, l’obiettivo di «rendere compatibile l’impatto territoriale e ambientale degli insediamenti commerciali» e fissano i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale, affinchè gli strumenti urbanistici individuino, tra l’altro, «le aree da destinare agli insediamenti commerciali» e «la correlazione dei procedimenti di rilascio della concessione o autorizzazione edilizia inerenti l’immobile o il complesso di immobili e dell’autorizzazione all’apertura di una media o grande struttura di vendita, eventualmente prevedendone la contestualità»; i comuni, dal canto loro, «sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale alle disposizioni di cui al presente articolo» (art. 6, commi 1, lett. c), 2, lett. a) e d), e 5), id est sia ai criteri di cui al comma 2 che agli indirizzi generali di cui al comma 1, ancorchè non aventi contenuti e finalità specificamente urbanistici[47]. Vanno, poi, considerate le leggi regionali in materia di commercio, che, in linea di massima, danno attuazione alle previsioni del decreto legislativo n. 114 del 1998, ma talvolta aggiungono anche interessanti disposizioni nell’auspicata direzione di un migliore coordinamento tra pianificazione urbanistica e pianificazione commerciale. Così, in Abruzzo, la legge regionale, oltre a dettare i criteri per la localizzazione, nell’ambito delle diverse zone del territorio comunale, degli esercizi commerciali della media distribuzione di cui all’art. 4, lett. e), dell’anzidetto decreto legislativo, i relativi parametri di insediabilità urbanistica ed i conseguenti disposizioni ed indirizzi ai comuni tenuti a recepirli, dispone che la Regione definisce gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali, perseguendo, tra gli altri, gli obiettivi di «coordinare l’attività urbanistica e programmatica delle Amministrazioni comunali al fine di un impiego razionale delle aree di specifica destinazione commerciale» e di «sviluppare una programmazione articolata di tutte le Amministrazioni che concorrono alla formazione della procedura amministrativa al fine di garantire un procedimento coordinato e condiviso»[48]; in Calabria, un’apposita disposizione legislativa disciplina la correlazione tra concessione edilizia ed autorizzazione commerciale[49]; in Lombardia, nel dare attuazione al decreto legislativo n. 114 del 1998, si persegue dichiaratamente la finalità di «integrare pianificazione territoriale e urbanistica e programmazione commerciale per un equilibrato ed armonico assetto del territorio e delle diverse tipologie di vendita al dettaglio»[50]; in Piemonte, sempre nell’attuare il predetto decreto legislativo, si stabilisce l’obbligo dei comuni di adeguare i propri strumenti urbanistici, generali ed attuativi, agli indirizzi ed ai criteri dettati dalla Regione[51]; in Puglia, è previsto che, nel comunicare al comune l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie di un esercizio di vicinato, l’interessato dichiari, tra l’altro, «di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d’uso»; che le procedure di valutazione delle domande relative alle strutture di vendita sono volte, tra l’altro, a «garantire l’insediamento in aree adeguate dal punto di vista urbanistico e ambientale»; sono previste apposite disposizioni «di carattere urbanistico» dedicate alla pianificazione territoriale ed urbanistica degli insediamenti commerciali ed alla correlazione tra concessione edilizia e autorizzazione commerciale[52]; in Sicilia, è parimenti previsto che, nel comunicare al comune l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie di un esercizio di vicinato, l’interessato dichiari, tra l’altro, «di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d’uso»; che il Presidente della Regione emani direttive ed indirizzi di programmazione commerciale[53] che tengano conto dell’esigenza di «rendere compatibile l’impatto degli insediamenti commerciali sul territorio con particolare riguardo a fattori quali la mobilità, il traffico e l’inquinamento e valorizzare l’attività commerciale al fine della riqualificazione del tessuto urbano, in particolare per quanto riguarda quartieri degradati, in modo da ricostituire un ambiente idoneo allo sviluppo del commercio», e fissi i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale[54], ai quali dovranno poi essere adeguati gli strumenti urbanistici comunali; che vengano impartite ai comuni disposizioni[55] «miranti a rendere contemporanei i procedimenti per il rilascio delle autorizzazioni commerciali e di quelle edilizie ed a semplificarne l’istruttoria per tutte le strutture di vendita a prescindere dalle loro dimensioni»[56]; in Toscana, è previsto che la Regione, nell’ambito dei principî stabiliti dall’art. 6, comma 2, del decreto legislativo n. 114 del 1998, determini con apposite direttive i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale, a cui devono attenersi gli strumenti urbanistici comunali[57]; last but not least, in Veneto, un’apposita legge regionale detta gli indirizzi generali di programmazione commerciale ed urbanistica della rete distributiva, intesi, tra l’altro, a «rendere compatibili gli insediamenti commerciali con il territorio», a «promuovere una programmazione delle attività commerciali armonica per la semplicificazione del procedimento amministrativo e per un sistema decisionale coordinato» ed a «regolare la presenza e lo sviluppo delle grandi strutture di vendita al fine di contenere l’uso del territorio, assicurare le compatibilità ambientali, salvaguardando l’equilibrio con le altre tipologie distributive»; la stessa legge, ai fini della programmazione della rete distributiva, sancisce il c.d. «criterio di correlazione», che identifica «la corrispondenza tra il titolo edilizio e l’autorizzazione commerciale»; prevede che «[i] comuni in sede di formazione degli strumenti urbanistici generali o di revisione di quelli vigenti provvedono a definire, in relazione alla previsione di nuovi insediamenti commerciali, le zone destinate a parcheggio», dettando a tal fine norme che «prevalgono rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici e comportano automatica variazione degli stessi qualora tali previsioni stabiliscano standard urbanistici inferiori a quelli previsti»; detta criteri urbanistici per le medie e grandi strutture di vendite e per i parchi commerciali; prevede che il richiedente autorizzazione commerciale debba dichiarare, tra l’altro, «la conformità urbanistica»[58]. 4. La nostra proposta per una legge (urbanistica) di principî Ancorché con la legislazione regionale si siano fatti, dunque, notevoli passi in avanti, permane, tuttavia, la sensazione che il legislatore (statale soprattutto, ma anche regionale), più che coordinare pianificazione urbanistica e disciplina del commercio, abbia assoggettato quest’ultima alla prima, stabilendo una sorta di ordine gerarchico in forza del quale le autorizzazioni commerciali, in quanto atti di mera gestione, non possono porsi in contrasto con i provvedimenti di pianificazione urbanistica, che ineriscono, invece, al governo del territorio[59]. Soluzione, questa, che non pare del tutto funzionale all’obiettivo dell’esercizio congiunto di diversi poteri incidenti in vario modo sull’uso del territorio. E’ per questo che, in una legge di principî sul governo del territorio, potrebbe essere opportuno inserire, possibilmente in apertura, laddove solitamente si indicano oggetto e finalità della legge, una disposizione del seguente tenore: «Gli strumenti di pianificazione sono ispirati al criterio dell’integrazione e della coerenza della pianificazione territoriale ed urbanistica con la programmazione commerciale. Nel rispetto di tale criterio, le modalità di inserimento e coordinamento delle indicazioni programmatiche e di urbanistica commerciale nelle prescrizioni dei piani urbanistici sono individuate dalle Regioni, cui spetta altresì disciplinare la correlazione tra i procedimenti di rilascio dei titoli edilizi inerenti gli immobili destinati ad attività commerciale e dell’autorizzazione amministrativa all’apertura del relativo esercizio di vendita».   ______________________________________ * Relazione al Convegno su: «Il contributo dell’AIDU per una legge di principi in materia di governo del territorio» - Catania-Acireale, 26-27 ottobre 2007.   [1] Per tutti, G. Caia, Governo del territorio e attività economiche, in Il governo del territorio (Atti del VI Convegno nazionale dell’A.I.D.U. – Pescara, 29-30 novembre 2002), a cura di S. Civitarese Matteucci, E. Ferrari e P. Urbani, Milano 2003, 199 (e dottrina ivi richiamata). In argomento, da ultimo, A. Lolli, Pianificazione urbanistica, interessi economici e pianificazione commerciale, in Territorialità e delocalizzazione nel governo locale, a cura di M. Cammelli, Bologna 2007, 569 ss. [2] F. Salvia – F. Teresi, Diritto urbanistico, 7ª ed., Padova 2002, 46. [3] G. Caia, op. cit., 207 ss., distingue al riguardo tra: a) norme che prevedono, nel contesto della pianificazione urbanistica, l’approvazione di speciali piani tematici con scopi e contenuti anche di politica economica (l’ipotesi più significativa è quella dei p.i.p.); b) un più generico ampliamento per legge dei contenuti e degli scopi della disciplina urbanistica (un esempio in tal senso viene individuato nella disciplina del commercio dettata dalla l. n. 426/1971 e dal più recente d.lgs. n. 114/1998); c) l’uso concordato di potestà urbanistiche con i destinatari delle medesime (in sostanza, la programmazione negoziata). [4] Derivanti dall’estraneità della funzionalizzazione dell’attività d’impresa all’oggetto ed agli scopi dell’urbanistica ovvero dalla dimensione sovralocale degli interessi sottesi alla localizzazione di attività economiche sul territorio: G. Caia, op. cit., 204 ss. [5] Infra, § 4. [6] E. Sticchi Damiani, Disciplina del territorio e tutele differenziate: verso un’urbanistica «integrale», in L’uso delle aree urbane e la qualità dell’abitato (Atti del III Convegno nazionale dell’A.I.D.U. – Genova, 19-20 novembre 1999), a cura di E. Ferrari, Milano 2000, 145 ss., spec. 148, per il quale «l’art. 24, ult. co., legge n. 426/71 fu letto come una conferma del regime di separatezza, delineando un modello nel quale l’assenso urbanistico-edilizio al singolo intervento non condizionava in alcun modo l’ulteriore assenso commerciale basato su parametri affatto differenti». E.M. Marenghi, Nuove tendenze nei rapporti tra urbanistica e commercio, in Riv. giur. urb. 1999, 299 ss., ritiene che nel sistema delineato dalla l. n. 426/1971 l’assenso urbanistico non garantisse in alcun modo la possibilità di esercitare l’attività commerciale. Contra, A. Angeletti, Vendita al pubblico, in Noviss. dig., App., VII, Torino 1987, 1106 ss., il quale afferma la necessaria dipendenza della pianificazione commerciale da quella urbanistica al punto che la mancata realizzazione della seconda renderebbe irrealizzabile la prima, giungendo a considerare irrazionale una pianificazione commerciale avulsa da quella urbanistica. [7] Così P. Stella Richter, Ripensare la disciplina urbanistica, Torino 1997, 98. [8] Sottolinea in proposito S. Amorosino, Cinquant’anni di leggi urbanistiche (1942 – 1992): spunti preliminari ad una riflessione, in Riv. giur. edil., 1993, II, 96 ss., che la funzione di modello assunta dal piano urbanistico di costruire l’assetto complessivo dell’assetto e dello sviluppo delle città, si è trasformata in quella di contenitore di una disciplina puntuale di tutto il territorio comunale. Sulla scorta di questo rilievo, M. Occhiena, L’incidenza della semplificazione sul potere e sul procedimento amministrativo: riflessioni anche alla luce della nuova disciplina del commercio, in Dir. e soc. 1998, 475 ss., riflette sul rischio che la programmazione commerciale, disciplinata in modo dettagliatissimo dallo strumento urbanistico generale, si risolva in una mortificazione della semplificazione amministrativa cui è ispirata la riforma del commercio. [9] Si tratta dell’orientamento di Cass. pen., Sez. VI, 12 gennaio 1999, n. 144, in Cass. pen. 2000, 357, dove, pur affermandosi che i due settori permangono su piani distinti e trovano concreta attuazione in procedimenti distinti, si sottolinea la necessità del loro collegamento, in sede istruttoria, a pena della configurazione del vizio di violazione di legge. [10] G. Caia, op. cit.; F. Salvia – F. Teresi, op. cit.; P. Stella Richter, op. cit.; Id., Profili sostanziali dell’urbanistica, Milano 1984; M. Clarich, Troppa liberalizzazione? No, eccesso di regole, in Il Sole 24 Ore, 23 gennaio 1998; M.P. Chiti, La disciplina del commercio, Rimini 1993. [11] E. Sticchi Damiani, op. cit. [12] P. Stella Richter, I piani di bacino, in Riv. giur. urb. 1999, 523 ss. [13] E. Sticchi Damiani, op. cit. [14] M.P. Chiti, op. cit., 227 ss. [15] Così T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 22 novembre 2001, n. 5007, in Foro amm. 2001, 3003. [16] Cons. St., Sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2521, in www.giustizia-amministrativa.it. [17] T.A.R. Veneto, Sez. III, 9 marzo 2007, n. 731, in Giur. amm. 2007, II, 584. [18] In tal senso, ex plurimis, T.A.R. Sicilia-Catania, Sez. II, 16 novembre 2004, n. 3283, in Rass. amm. sic. 2004, 1205, densa di ulteriori riferimenti giurisprudenziali; in termini, da ultimo, T.A.R. Lombardia-Brescia, 19 febbraio 2007, n. 174, in Giur. amm. 2007, II, 283. [19] Cass. civ., Sez. un., ord. 10 giugno 2004, n. 11074, in Guida al diritto 2004, n. 36, 43. [20] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 27 gennaio 2003, n. 423 e 22 novembre 2001, n. 5007, in www.giustizia-amministrativa.it e in Foro amm. 2001, 3003; Cons. St., Sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5656 e 28 giugno 2000, n. 3639, in www.giustizia-amministrativa.it e in Foro amm. 2000, 2189. Nel senso che, nel procedimento amministrativo di rilascio di autorizzazione commerciale, l’indagine sulla conformità urbanistica dell’immobile si pone come «momento istruttorio ineludibile», Cass. pen., Sez. VI, n. 144/1999, cit. [21] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. IV, 26 gennaio 1995, n. 35, in Riv. giur. pol. loc. 1996, 96. [22] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 21 giugno 2006, n. 7107 e 21 aprile 2006, n. 3707, in www.giustizia-amministrativa.it. [23] T.A.R. Sardegna, Sez. II, 31 marzo 2006, n. 472, in Foro amm.: TAR 2006, 1151. Già prima, nel senso che, una volta assentita sotto il profilo urbanistico-edilizio, la realizzazione di una grande struttura edilizia destinata ad accogliere un centro commerciale, «non residua in capo agli enti locali alcun potere né istruttorio né decisionale in materia di autorizzazioni commerciali», Cons. St., Sez. V, 3 gennaio 2002, n. 11, in Foro amm.: CdS 2002, 80. [24] Cons. St., Sez. V, 20 dicembre 1982, n. 859, in Cons. Stato 1982, I, 1554. [25] D’altro canto, tracce di tale stretta relazione sono agevolmente rintracciabili nell’ordinamento giuridico, attraverso una disciplina talora di non agevole ricostruzione sebbene condizionante l’uno e l’altro termine. Prima che dalle disposizioni contenute nell’art. 51 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e nell’art. 34 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ciò risultava già evidente nella norma di cui all’art. 80 d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, in base al quale per «urbanistica» deve intendersi la «disciplina del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente». Così, la più autorevole giurisprudenza sottolineano che la nozione di urbanistica non può essere intesa soltanto come disciplina delle »trasformazioni fisiche del territorio, ma si pone come disciplina globale dell’uso del territorio, comprensiva quindi di tutti gli aspetti connessi a tale uso e di tutti gli interventi che comunque sono destinati ad incidere su di esso»: Corte cost., 7 ottobre 1999, n. 382, in Giur. cost. 1999, 2941; Cons. St., Sez. V, 6 aprile 1998, n. 415, in Foro amm. 1998, 1046. [26] Cfr. E. Sticchi Damiani, op. cit. [27] Infatti, il condizionamento reciproco degli aspetti urbanistici e commerciali era stato avvertito appieno anche dal legislatore del 1971, che nella legge n. 426, aveva sancito la soggezione dei piani commerciali alle previsioni urbanistiche di carattere generale (art. 11). Tale previsione aveva dato adito ad un dibattito dottrinale circa l’ammissibilità di una vis abrogans del piano urbanistico su quello commerciale incompatibile con il primo, pur essendo entrambi da ascrivere alla normativa secondaria, i cui rapporti sono disciplinati dalla legge ordinaria. D’altro canto, proprio in conseguenza della separazione dei due procedimenti – quello volto al rilascio della concessione o autorizzazione edilizia e quello relativo all’autorizzazione commerciale – ha provocato le disfunzioni più gravi nel regime del 1971, provocando ingiustificate lungaggini nelle procedure, sacrificando i programmi di investimento delle imprese ed aprendo la via ad un pesante contenzioso. Sul dibattito e, più in generale, sul rapporto tra disciplina del commercio e piano urbanistico, sia consentito il rinvio a M.T.P. Caputi Jambrenghi, Studi sulla disciplina giuridica dell’insediamento commerciale, Milano 2000. Cfr., inoltre, M.P. Chiti, op. cit., il quale evidenzia come il rapporto tra disciplina urbanistica e commerciale debba essere qualificato in termini di integrazione-concorrenza. [28] Cfr. P. Stella Richter, Ripensare la disciplina urbanistica, cit. [29] Art. 1, 2° c., proposta di legge Camera dei deputati n. 2319, presentata il 2 marzo 2007. [30] Art. 1, 2° c., proposta di legge Camera dei deputati n. 103, presentata il 28 aprile 2006. [31] Istituto contemplato da: art. 25 L.R. Basilicata 11 agosto 1999, n. 23, come modificato dalla L.R. 4 gennaio 2002, n. 3; art. 13 L.R. Calabria 16 aprile 2002, n. 19; art. 14 L.R. Emilia-Romagna 24 marzo 2000, n. 20, come modificato dalla L.R. 19 dicembre 2002, n. 37; art. 20-bis L.R. Lazio 22 dicembre 1999, n. 38, aggiunto dalla L.R. 10 maggio 2001, n. 10; art. 15 bozza proposta di L.R. Marche; art. 31-bis L.R. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, come modificata dalla L.R. 26 gennaio 2007, n. 1; art. 11 proposta di L.R. Sicilia. Su tale istituto, da ultimo, V. Mazzarelli, Passato e presente delle pianificazioni, in Dir. amm. 2007, 679. [32] Art. 1, 1° c., n. 1), L.R. 12 aprile 1983, n. 18. [33] Art. 29, 3° c., lett. b), L.R. 19 novembre 1991, n. 52. [34] Art. 9 L.R. 22 dicembre 1999, n. 38. [35] Art. 26, commi 1, lett. f), 6, 7 e 8, L.R. 5 dicembre 1977, n. 56, come modificato dalla L.R. 12 novembre 1999, n. 28. [36] Nell’ordine, artt. 32, 3° c., lett. h), 22, 1° c., lett. d), e 24, 1° c., lett. a), proposta di L.R. [37] Art. 48-quinquies L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, aggiunto dalla L.P. 31 marzo 2003, n. 5. [38] Nell’ordine, artt. 13, 1° c., lett. j) e k), 17, 2° c., lett. k), 22, 1° c., lett. m), e 24, 1° c., lett. g), L.R. 23 aprile 2004, n. 11. [39] G. Caia, op. cit., 211-215. [40] Così G. Caia, op. cit., 211, con riguardo all’art. 30, 6° e 7° c., d.m. 4 agosto 1988, n. 375, che prevedeva che, nella formazione dei piani comunali di sviluppo e di adeguamento della rete distributiva dovessero essere osservate le norme stabilite con i piani urbanistici, nonché le indicazioni programmatiche e di urbanistica commerciale approvate dagli organi regionali, le quali avrebbero potuto essere fornite per zone socio-economiche omogenee, nelle quali la regione avrebbe potuto suddividere il proprio territorio. In giurisprudenza, cfr. T.A.R. Umbria, 6 dicembre 1996, n. 513, in Foro amm. 1997, 3193, che in modo lapidario afferma: «L’amministrazione comunale può incidere sulla disciplina delle attività commerciali con una norma di carattere urbanistico, imponendo un limite di dimensione degli esercizi (nella specie relativi al settore alimentare) e, sostanzialmente, un divieto (per quel settore) di apertura di nuove attività»; da ultimo, nel senso che, «[i]n sede di rilascio di autorizzazioni in materia di commercio, l’Autorità comunale può legittimamente verificare la sussistenza anche degli ulteriori parametri indicati dall’art. 24, comma 3, della legge 11 giugno 1971 n. 426, quali, in particolare, la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale ed il rispetto delle norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia e urbanistica, negando il rilascio dell’autorizzazione commerciale nel caso di contrasto con la normativa urbanistica», T.A.R. Veneto, Sez. III, 31 dicembre 2007, n. 4134, in www.lexitalia.it, n. 1/2008. [41] T.A.R. Veneto, 8 maggio 1980, n. 329, in Trib. amm. reg. 1980, I, 2472. Cfr., altresì, T.A.R. Calabria-Catanzaro, 7 giugno 1988, n. 237, ivi 1988, I, 2880, secondo cui, in virtù del predetto art. 11 e del successivo art. 24, deve ritenersi che, prima di poter esaminare se la domanda di autorizzazione commerciale presentata sia conforme alla disciplina di carattere strettamente commerciale, il sindaco sia tenuto ad un preliminare accertamento in ordine anche ad interessi non commerciali, ma coinvolti nella procedura. [42] T.A.R. Umbria, 12 agosto 2003, n. 650, in www.giustizia-amministrativa.it. [43] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. IV, 26 gennaio 1995, n. 35, in Foro amm. 1995, 2357. [44] T.A.R. Calabria-Reggio Calabria, 30 aprile 1996, n. 461, in Trib. amm. reg. 1996, I, 2801. [45] T.A.R. Puglia-Bari, Sez. I, 4 aprile 1995, n. 352, in Foro amm. 1995, 2814; T.A.R. Valle d’Aosta, 22 maggio 1992, n. 60, in Trib. amm. reg. 1992, I, 2589. [46] Occorre, tuttavia, ricordare le forti critiche mosse in particolare dall’Autorità antitrust all’indomani dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 114/1998, specie con riferimento alla norma di cui all’art. 6, che affida alle regioni il compito di adottare gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali ed i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale. In particolare, l’Autorità rilevava l’importanza cruciale del contenuto dei provvedimenti regionali e della loro tempestiva adozione, risultando sospesi fino a quel momento la possibilità di presentare domande di apertura di esercizi di media e grande distribuzione, nonché l’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali: cfr. la relazione annuale presentata dal presidente Tesauro il 29 maggio 1999. Peraltro, alcune critiche all’impostazione dell’anzidetto decreto furono sollevate anche in dottrina, con particolare riferimento alla previsione di cui all’art. 10, 1° c., lett. c), che attribuisce alle regioni il compito di indicare i criteri in base ai quali i comuni, per le aree metropolitane omogenee, per quelle sovracomunali configurabili come unico bacino di utenza e per i centri storici, «possono sospendere o inibire gli effetti della comunicazione all’apertura degli esercizi di vicinato» per un periodo non superiore a due anni sulla base di specifica valutazione dell’impatto del nuovo esercizio sull’apparato distributivo e sul tessuto urbano: cfr., ad esempio, M. Clarich, op. cit.; amplius M.P. Chiti, op. cit.. La finalità della norma era evidentemente quella di consentire un’equilibrata evoluzione delle imprese di distribuzione commerciale durante la fase di prima applicazione del decreto, ma altrettanto evidente è il risultato finale di attribuire all’autorità amministrativa competente un potere discrezionale di rilevante ampiezza. Ciò a tacer del rischio – insito in modo naturale nell’esercizio di un potere discrezionale – che le regioni, nell’esercizio dei compiti ad esse conferiti, creino sul territorio nazionale ambiti di applicazione della normativa sul commercio con differenziazioni marcate, che portano agevolmente a distorsioni della concorrenza e a diversi livelli di attrazione degli investimenti o della disincentivazione. Si tratta, tuttavia, di un rischio ineliminabile, insito nel sistema del federalismo amministrativo, che tende a convertire senz’altro in regionale qualsiasi competenza si presenti di dubbia attribuzione, con l’intesa che le stesse regioni provvedano a differenziarsi tra loro nello spirito di un’autonomia tendente ad esplicarsi interamente nell’originalità di interi tratti dell’ordinamento. [47] G. Caia, op. cit., 211-214, il quale conclude che, alla luce di tali prescrizioni, sarebbe difficile sostenere che sia precluso agli strumenti urbanistici comunali dettare speciali prescrizioni ispirate a scopi di politica commerciale, in attuazione dei suddetti criteri ed indirizzi regionali. In giurisprudenza, cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 16 giugno 2006 n. 1273, in www.giustizia-amministrativa.it. [48] Nell’ordine, artt. 6, 7, 8 e 2, 1° c., lett. d) ed e), L.R. 9 agosto 1999, n. 62, su cui v. Cons. St., Sez. V, 29 luglio 2003, n. 4324, in Foro amm.: CdS 2003, 2252; T.A.R. Abruzzo-L’Aquila, 19 ottobre 2001, n. 636, in Foro amm. 2001, 2989. [49] Art. 10 L.R. 11 giugno 1999, n. 17, su cui v. Cons. St., Sez. V, 3 aprile 2006, n. 1733, in www.giustizia-amministrativa.it. [50] Artt. 1, 1° c., lett. b), e 4, 3° c., lett. a), L.R. 3 marzo 1999, n. 14, su cui v. T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. II, 15 ottobre 2002, n. 3943, in Foro amm.: TAR 2002, 3114. [51] Artt. 1, 2, 3 e 4 L.R. 12 novembre 1999, n. 28, su cui v. Cons. St., Sez. V, 13 luglio 2006, n. 4428, in www.giustizia-amministrativa.it. [52] Artt. 8, 12 e 14 L.R. 1 agosto 2003, n. 11, su cui v. T.A.R. Puglia-Lecce, Sez. I, 24 agosto 2006, n. 4277, in www.giustizia-amministrativa.it. [53] Poi emanate con D.P.Reg. 11 luglio 2000, n. 165. [54] Criteri parimenti fissati con il succitato D.P.Reg. n. 165/2000. [55] Poi impartite con D.Ass. Cooperazione, Commercio, Artigianato e Pesca 12 luglio 2000. [56] Nell’ordine, artt. 7, 2° c., lett. b), 5 e10 L.R. 22 dicembre 1999, n. 28. [57] Art. 4 L.R. 17 maggio 1999, n. 28, su cui v. T.A.R. Toscana, Sez. II, 21 novembre 2006 n. 5761 e 12 ottobre 2006, n. 4271, in www.giustizia-amministrativa.it. Corre l’obbligo di segnalare, però, che tale legge è stata abrogata dall’art. 110, 1° c., lett. a), L.R. 7 febbraio 2005, n. 28, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 3 della stessa legge e fatto salvo quanto previsto al successivo art. 111. [58] Artt. 1, 2° c., lett. b), d) e f), 8, 1° c., lett. g), 16, 17, 18 e 21 L.R. 13 agosto 2004, n. 15. [59] Così Cons. St., Sez. V, 12 luglio 2004, n. 5057, in Foro amm.: CdS 2004, 2185.   (pubblicato il 25.2.2008)