ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 530/2007, proposto da
FEDERCONSUMATORI, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Adriano Tolomeo, Domenico Romito, Daniela Fracasso e Nicola Saracino, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Lecce, Via Lamarmora, 2
contro
COMUNE di CASTRIGNANO DEL CAPO, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro De Matteis, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Lecce, Via Trinchese, 63,
e nei confronti di
SO.BA.RI.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita,
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
a) della delibera n. 152 della Giunta Municipale del Comune di Castrignano del Capo del 10.10.2006, pubblicata in data 12.01.2007, avente ad oggetto: “Approvazione schema di convenzione per attività di liquidazione ed accertamento ICI ed affidamento a SOBARIT SpA”;
b) della convenzione siglata dal Responsabile dei Servizi Finanziari del Comune con SO.BA.RI.T.;
c) di tutti gli avvisi di accertamento e/o liquidazione relativi all’imposta ICI anni 2000 e 2001 notificati ai contribuenti di Castrignano del Capo;
d) nonché di ogni altro atto presupposto e consequenziale o comunque connesso con quelli impugnati anche di quelli allo stato non conosciuti.
Visto il ricorso con i relativi allegati e tutti gli atti di causa;
Vista la domanda cautelare proposta unitamente al ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;
Uditi nella camera di consiglio del 26 aprile 2007 il relatore, Ref. Tommaso Capitanio, e, per le parti costituite, gli avv. Saracino e De Matteis.
Considerato che nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi:
- Violazione di legge ed errata applicazione dell’art. 42, lett. e), del TUEL;
- Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento.
- Violazione di legge ed errata applicazione dell’art. 4, n. 1, del Regolamento Generale delle Entrate Comunali, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 13 del 20.03.1999. Incompetenza.
- Violazione di legge per errata applicazione dell’art. 8 del Regolamento Comunale per l’effettuazione delle spese in economia. Violazione di generali principi in materia di evidenza pubblica.
- Violazione di legge ed errata applicazione dell’art. 13 del Regolamento Comunale per l’effettuazione delle spese in economia.
- Violazione di legge ed errata applicazione dell’art. 13 del Regolamento Comunale ICI, approvato con Delibera di Consiglio Comunale n. 14 del 29/3/1999, in vigore negli anni 2000 e 2001 intervenuta prescrizione del tributo ICI relativo all’anno 2000. Illogicità e contraddittorietà manifesta dell’azione amministrativa.
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
Il ricorso è manifestamente inammissibile, onde può essere deciso con sentenza immediata, ai sensi degli artt. 3 e 9 della L. n. 205/2000.
L’associazione ricorrente, premesso di essere iscritta al C.N.C.U. di cui all’art. 136 del D.Lgs. 6.9.2005, n. 206, impugna i provvedimenti con cui il Comune di Castrignano del Capo ha affidato alla controinteressata SO.BA.RI.T., a seguito di trattativa privata, le attività di liquidazione ed accertamento ICI per gli anni 2000 e 2001, nonché i consequenziali avvisi di accertamento notificati ai cittadini-contribuenti a carico dei quali era risultata dovuta l’imposta per gli anni medesimi.
Nel ricorso si censurano:
l’incompetenza della Giunta Comunale, ex art. 42 T.U.E.L., a deliberare l’affidamento a ditta esterna di un servizio pubblico;
la violazione del Regolamento Comunale sulle Entrate, il quale prevede che l’attività di riscossione dei tributi locali è svolta unicamente nella forma della gestione diretta (mentre, nel caso di specie, la convenzione stipulata con SO.BA.RI.T. consente ai contribuenti di versare le somme dovute direttamente sul c/c postale del concessionario);
la violazione del Regolamento comunale sulle spese in economia, il quale, per appalti di importo superiore a 20.000 Euro, impone l’esperimento di una gara informale estesa ad almeno cinque ditte e prevede che l’aggiudicatario presti apposita cauzione a garanzia dell’esatto adempimento del contratto;
l’intervenuta prescrizione della pretesa tributaria di cui agli avvisi di accertamento inviati ai contribuenti.
Si è costituito il Comune intimato, il quale, oltre a formulare una serie di eccezioni preliminari (le quali, come si vedrà, sono fondate), ha esposto le ragioni di urgenza che hanno determinato il ricorso alla trattativa privata, nonché la circostanza che l’affidamento delle attività in questione a SO.BA.RI.T. non ha comportato, per i contribuenti e per il bilancio comunale, nessun aggravio di spesa rispetto alla gestione diretta.
Ciò premesso, il ricorso è da dichiarare inammissibile, in parte per carenza di legittimazione attiva in capo all’associazione ricorrente, in parte (anche) per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Per quanto concerne il primo profilo, ritiene il Collegio che FEDERCONSUMATORI, pur essendo iscritta allo speciale albo istituito presso il Ministero delle Attività Produttive (il che la abilita, in generale, ad avvalersi degli strumenti di tutela previsti attualmente dal D.Lgs. n. 206/2005 in favore degli utenti e dei consumatori), nel caso di specie non è titolata ad agire per conto dei cittadini-contribuenti di Castrignano del Capo nei riguardi dei provvedimenti indicati in epigrafe.
Al riguardo, pur non essendo questa la sede per procedere ad una complessiva analisi della questione relativa alla legittimazione attiva delle associazioni e degli enti esponenziali di interessi collettivi e/o diffusi, è necessario verificare la disciplina di cui al c.d. Codice del consumo.
L’art. 2, enumerando i diritti che la legge riconosce agli utenti ed ai consumatori in quanto tali (a prescindere cioè dalla tutela che l’ordinamento appresta ai singoli utenti e consumatori), indica anche - let. g) – quello “….all'erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza…”. L’art. 101, invece, dispone che “1. Lo Stato e le regioni, nell'àmbito delle rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei princìpi e dei criteri previsti della normativa vigente in materia.
2. Il rapporto di utenza deve svolgersi nel rispetto di standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi pubblici.
3. Agli utenti è garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazione degli standard di qualità previsti dalle leggi.
4. La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici l'obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi”.
Ora, pur volendosi dare ai principi e alle norme introdotte nel corso degli anni a tutela degli utenti e dei consumatori un’interpretazione estensiva, specie per quanto concerne la legittimazione ad agire in giudizio, non si può prescindere dall’accertamento di una lesione, reale o potenziale, degli interessi di cui sono titolari le predette categorie in quanto tali, e per la cui tutela possono quindi agire in giudizio le associazioni che raggruppano utenti e consumatori.
Nel caso dei servizi pubblici, il Codice del consumo riconosce agli utenti ed ai consumatori il diritto all’erogazione delle prestazioni secondo standard di qualità ed efficienza, il quale si declina, oltre che nelle facoltà di cui si dirà infra, nella pretesa a che gli standard di qualità siano predeterminati e resi adeguatamente pubblici (art. 101, comma 2) e nel diritto di prendere parte alle procedure di definizione e valutazione di tali standard (art. 101, comma 3), mentre l’obbligo dei gestori di dotarsi di carte dei servizi è rimandato ad apposite norme di legge (art. 101, comma 4). Per quanto riguarda, invece, i contenuti sostanziali dei diritti che l’ordinamento riconosce agli utenti/consumatori, si deve ritenere, anche in base ad un’analisi storico-sistematica, che l’intento primario del Legislatore in subiecta materia è quello di:
da un lato, imporre, con vari strumenti (cfr. art. 37 del Codice del consumo), ai professionisti/produttori di cui all’art. 3 del Codice (fra i quali rientrano anche le pubbliche amministrazioni erogatrici di servizi pubblici – art. 101) di far conoscere agli utenti/consumatori le condizioni contrattuali prima della stipula dei contratti relativi ai beni e servizi prodotti o venduti dal professionista/produttore, nonché l’eliminazione, da quei contratti, delle clausole c.d. vessatorie e, in generale, la proscrizione di tutti i comportamenti maliziosi o fraudolenti a danno degli utenti/consumatori;
dall’altro lato (e questo riguarda in particolare gli enti pubblici erogatori di servizi), imporre ai professionisti/produttori l’obbligo di erogare le prestazioni in modo tale che gli utenti/consumatori non debbano sopportare disagi nella fruzione di tali prestazioni. Ad esempio, sarebbe probabilmente oggetto di attenzione da parte di un’associazione iscritta al C.N.C.U. il comportamento di un concessionario della riscossione tributi che tenesse aperti al pubblico gli uffici solo un giorno a settimana o in orari disagevoli per la maggior parte degli utenti oppure che inviasse deliberatamente e sistematicamente gli avvisi di accertamento a stretto ridosso delle scadenze dei pagamenti, e così via, perché tali comportamenti violano l’obbligo dei gestori di servizi pubblici di erogare le prestazioni secondo standard di qualità e di efficienza, penalizzando così gli interessi degli utenti/consumatori in quanto tali (a prescindere da concreti pregiudizi che possano subire i singoli contribuenti, i quali ben potrebbero accettare di sobbarcarsi i disagi causati dal comportamento del concessionario, pur di non andare incontro a sanzioni per omesso o ritardato pagamento dei tributi). Altri esempi si possono fare per i trasporti, per il servizio postale, per il servizio di igiene ambientale, e anche per l’esercizio da parte degli enti pubblici di funzioni istituzionali che presuppongono il contatto con il pubblico (in particolare, il discorso riguarda i Comuni, che sono gli enti più “vicini” ai cittadini).
Analogamente, si potrebbe ravvisare la legittimazione attiva delle associazioni in parola nel caso in cui l’erogazione di un servizio pubblico sia condotta in modo talmente inefficiente da cagionare un danno patrimoniale all’ente concedente e, di conseguenza, ai cittadini/utenti, chiamati a sopportare nuove imposizioni fiscali per ripianare le perdite di gestione del concessionario.
Nel caso di specie, nulla di tutto questo si desume dal ricorso e dalla documentazione versata in atti dal Comune.
In effetti, non è dato ravvisare un nesso causale diretto fra l’esecuzione dei provvedimenti impugnati e l’eventuale lesione di interessi dei cittadini-contribuenti di Castrignano del Capo.
Il Comune, nell’esercizio di un suo diritto-dovere, quello cioè di riscuotere l’ICI per gli anni 2000 e 2001, ha ritenuto di porre in essere una determinata organizzazione, avvalendosi di un soggetto particolarmente competente, previa trattativa privata.
Si tratta quindi di un comportamento del tutto legittimo, che trova rispondenza in una serie di ragioni puntualmente esposte nelle difese dell’ente (ma che, stante l’inammissibilità in radice del ricorso, non debbono essere esaminate nel merito) e che non è passibile di arrecare un pregiudizio agli interessi dei cittadini-contribuenti in quanto tali, visto che:
anche senza l’affidamento a SO.BA.RI.T., ugualmente il Comune avrebbe provveduto ad inviare gli avvisi di accertamento (e sempre per gli stessi importi) ai contribuenti, i quali non sono stati danneggiati di per sé dal fatto che l’attività di accertamento e liquidazione sia stata svolta da SO.BA.RI.T. piuttosto che da un’altra impresa o dallo stesso Comune. Né ovviamente potrebbe rilevare l’eventuale erroneità delle operazioni poste in essere dalla società in sede di liquidazione o accertamento, perché ciò rientrerebbe nella normale dinamica dei rapporti fra enti impositori e contribuenti, rispetto alla quale l’ordinamento appresta i normali rimedi impugnatori di fronte alle Commissioni Tributarie;
non è stato dedotto né tantomeno dimostrato un aggravio di spesa a carico del bilancio comunale derivante dall’affidamento del servizio a SO.BA.RI.T.;
né FEDERCONSUMATORI è legittimata ad agire per conto di quelle imprese operanti nel settore che siano state eventualmente penalizzate dalla decisione del Comune di ricorrere alla trattativa privata con SO.BA.RI.T. (in questo senso, il ricorso è finalizzato alla mera tutela oggettiva della legittimità degli atti amministrativi, e come tale inammissibile – in terminis, TAR Lazio, I, 26.10.2005, n. 13160; Cass., SS.UU., 4.2.2005, n. 2207);
dall’indubbia sussistenza in capo alle associazioni dei consumatori di una serie di poteri c.d. partecipativi che l’ordinamento conferisce loro (alcuni dei quali sono stati ricordati supra, mentre altri discendono comunque dalle norme generali di cui alla L. n. 241/1990 e s.m.i.) non discende ex se la legittimazione ad agire in giudizio, dovendo sussistere a questo riguardo uno specifico interesse ad agire, il quale, a sua volta, presuppone la lesione di un interesse personale e diretto dell’associazione (mentre a tali soggetti esponenziali va riconosciuto un potere di intervento in giudizio, ad adiuvandum o ad opponendum, allorquando il ricorso proposto da un cittadino-utente involga in qualche modo gli interessi delle associazioni dei consumatori).
Per quanto precede, il ricorso è in parte qua inammissibile.
Il ricorso è inammissibile anche in relazione all’impugnazione degli avvisi di accertamento inviati ai cittadini di Castrignano a seguito dell’attività di accertamento oggetto di contestazione, sia per difetto di legittimazione attiva di FEDERCONSUMATORI, sia, in ogni caso, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. 31.12.1992, n. 546.
Per quanto concerne il primo profilo, si può aggiungere che gli artt. 139 e 140 del Codice del consumo conferiscono la legittimazione ad agire in giudizio alle associazioni degli utenti/consumatori solo per la tutela degli interessi collettivi dei consumatori stessi, il che, in combinato disposto con l’art. 81 c.p.c., fa concludere per l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui un’associazione di consumatori impugna un avviso di accertamento fiscale diretto ad un singolo contribuente, non venendo in evidenza la lesione di un interesse collettivo.
Conclusivamente, il ricorso va dichiarato inammissibile.
Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio fra le parti costituite.
Sentiti i difensori delle parti costituite in ordine alla possibilità di definire nel merito il presente giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi degli artt. 3 e 9 della L. 21.7.2000, n. 205.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda Sezione di Lecce – dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 26 aprile 2007.
Dott. Antonio Cavallari - Presidente
Dott. Tommaso Capitanio - Estensore
