composto dai signori:
Dott. Calogero Piscitello Presidente
Dott.ssa Grazia Brini Consigliere Dott. Carlo Testori
Consigliere rel.est.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 14 del 2006 proposto da
Nicastro Roberto, in qualità di Amministratore delegato p.t. di UNICREDIT BANCA s.p.a., nonché nella sua qualità di datore di lavoro p.t. ai sensi del D.Lgs. n. 626/1994, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Zanetti, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliato in Bologna, via Belfiore n. 1,
contro
- l'Azienda Unità Sanitaria Locale di Rimini, costituitasi in giu-dizio in persona del Direttore Generale e legale rappresentante p.t., rappre-sentata e difesa dall'Avv. Massimo Zamparini e dall’Avv. Roberto Manser-visi ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Bologna, via S. Stefano n. 16;
- la Regione Emilia Romagna, costituitasi in giudizio in persona del Presidente della Giunta regionale e legale rappresentante p.t., rappresen-tata e difesa dagli Avv.ti Antonio Calderisi e Stefano Balli, presso i quali è elettivamente domiciliata in Bologna, via San Vitale n. 42/2,
e con l'intervento ad adiuvandum
di A.B.I. - Associazione Bancaria Italiana, costituitasi in giudizio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Zanetti, presso lo studio del quale è elettivamente domici-liata in Bologna, via Belfiore n. 1,
per l'annullamento
- della comunicazione con incluso verbale di disposizione dell'Azienda Uni-tà Sanitaria Locale di Rimini prot. 0063697/2.12/2/LF-PN del 12 luglio 2005, con cui l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambienti di la-voro della suddetta Azienda USL ha disposto che UniCredit Banca s.p.a. as-sumesse - in tre filiali ubicate nel territorio provinciale di Rimini - alcune misure di prevenzione e protezione antirapina;
- del silenzio rigetto della Regione Emilia Romagna sul ricorso amministra-tivo gerarchico del 12 agosto 2005 contro il suddetto verbale di disposizio-ne;
- di ogni altro atto comunque connesso con i precedenti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto recante motivi aggiunti con cui il medesimo ricorrente ha esteso l'impugnazione chiedendo l'annullamento:
- del decreto del Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna n. 333 del 22 dicembre 2005 prot. n. ASS/PRC/06/1021;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda Unità Sanitaria Locale di Rimini e della Regione Emilia Romagna, nonché l'atto di intervento ad adiuvandum di A.B.I.;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Uditi alla pubblica udienza del 22 marzo 2007 i difensori delle parti, presen-ti come da verbale;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con la nota prot. 0063697/2.12/2/LF-PN del 12 luglio 2005 e l’incluso verbale di disposizione (adottato ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 del D.P.R. n. 520/1955) l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambien-ti di lavoro dell'Azienda Unità Sanitaria Locale di Rimini ha disposto che UniCredit Banca s.p.a. assumesse - in tre filiali ubicate nel territorio provin-ciale di Rimini - alcune misure di prevenzione e protezione antirapina. Con-tro tale provvedimento il predetto istituto di credito, in persona del suo Amministratore delegato, ha presentato, in data 12 agosto 2005, ricorso ge-rarchico al Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna. Decorso inutilmente il termine di novanta giorni previsto dall’art. 6 del D.P.R. n. 1199/1971, UniCredit ha depositato davanti a questo Tribunale l'atto intro-duttivo del presente giudizio, con cui ha impugnato la citata nota dell'A-zienda USL di Rimini e il silenzio serbato dalla Regione sul successivo ri-corso amministrativo, censurando innanzitutto l'incompetenza della predetta AUSL a dettare disposizioni concernenti la materia dell’ordine e sicurezza pubblica e prospettando altresì vizi di violazione di legge ed eccesso di po-tere sotto diversi profili.
Con un successivo atto recante motivi aggiunti la medesima parte ricorrente ha poi esteso l'impugnazione al decreto n. 333 del 22 dicembre 2005 con cui il Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna, nel presupposto che UniCredit aveva adempiuto a tutte le disposizioni contenute nel verbale del 12/7/2005, si è pronunciato sul ricorso gerarchico prendendo atto del cessato oggetto del contendere.
Si sono costituite in giudizio l'Azienda USL di Rimini e la Regione Emilia Romagna, che hanno eccepito l'inammissibilità/improcedibilità del gravame e ne hanno chiesto, comunque, la reiezione perché infondato.
A.B.I. - Associazione Bancaria Italiana ha depositato in giudizio un atto di intervento ad adiuvandum per sostenere le tesi dell'istituto di credi-to ricorrente.
UniCredit Banca s.p.a. e ABI hanno prodotto memorie in vista dell'udienza del 22 marzo 2007, in cui la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1) Va premessa una puntuale ricostruzione della vicenda in punto di fatto.
In data 7 maggio 2003 il Prefetto di Rimini, quale autorità provinciale di pubblica sicurezza, l’ABI e numerosi istituti di credito operanti nel predetto ambito provinciale (tra i quali UniCredit Banca s.p.a.) hanno sottoscritto un protocollo d'intesa per la prevenzione della criminalità in banca che tra l'al-tro:
- individuava le possibili misure di sicurezza distinguendole nelle seguenti categorie:
• a) sistemi di controllo all'ingresso della dipendenza (bussola - metal detector - rilevatore biometrico - vigilanza);
• b) dispositivi di ausilio per le forze dell'ordine (videoregistrazione – allarme - rilevatore biometrico);
• c) dispositivi per disincentivare il compimento dell'atto criminoso (mezzo forte temporizzato per cassieri - macchiatore di banconote - bancone blindato);
- conteneva l'impegno delle banche firmatarie ad adottare, per ogni dipen-denza, complessivamente tre misure di sicurezza nell'ambito di almeno due delle categorie suindicate.
La durata del protocollo era fissata in 24 mesi; data la natura pilota dell'atto era stabilito un periodo di sperimentazione e valutazione della durata di 12 mesi.
Con nota del 17/1/2004 l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli am-bienti di lavoro dell'Azienda Unità Sanitaria Locale di Rimini, facendo rife-rimento ad interventi di vigilanza in corso in due dipendenze di UniCredit (filiale di Rimini 8 in via Flaminia n. 393/D e filiale di San Giovanni in Ma-rignano), ha invitato il datore di lavoro e la FIBA-CISL ad un incontro per esaminare la situazione delle predette filiali in relazione al "rischio rapine"; in quell'occasione i rappresentanti del predetto istituto bancario hanno depo-sitato lo stralcio del documento di valutazione dei rischi riguardante il ri-schio rapina, le schede relative alle due filiali interessate (contenenti, tra l'al-tro, l'indicazione delle misure di prevenzione adottate) e il protocollo d'inte-sa del 7/5/2003.
Con una successiva nota datata 13/3/2004 la medesima Unità operativa, ri-chiamata la durata annuale e la natura pilota del protocollo d'intesa e consi-derata la valenza di riferimento tecnico-organizzativo dello stesso, ha segna-lato al datore di lavoro l'esigenza di valutare l'efficacia delle misure adottate in base al protocollo alla scadenza del maggio 2004, facendo presente che restava in attesa di essere informata circa i risultati di tale valutazione, per gli interventi eventualmente necessari. Tale richiesta di informazioni è stata reiterata con una nota di sollecito del 20/7/2004, a cui UniCredit ha fornito riscontro con raccomandata del 2/8/2004, nella quale ha comunicato di non avere registrato variazioni incidenti sulla valutazione del rischio rapine pres-so le due dipendenze interessate e ha segnalato, altresì, che la Prefettura di Rimini non aveva chiesto alcuna revisione del protocollo, dopo il periodo di sperimentazione annuale.
In data 12/7/2005 l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro dell'Azienda USL di Rimini ha indirizzato a UniCredit Banca s.p.a. la comunicazione, con incluso verbale di disposizione, impugnata nel presente giudizio in cui:
- si premette che tale comunicazione riscontra la nota 2/8/2004 del predetto istituto di credito e che il 7/6/2005 è ufficialmente scaduto il protocollo d'in-tesa siglato con la Prefettura di Rimini;
- si segnala che "allo stato attuale, non risulta certa e soddisfacente la situazione delle misure di prevenzione protezione dal rischio rapina assunte a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori" nelle filiali di Ri-mini - via Flaminia n. 393/D e via Praga n. 72 e di San Giovanni in Mari-gnano;
- riconosciuta perdurante valenza di riferimento tecnico-organizzativo al protocollo d'intesa (ancorché scaduto), si dispone che nelle tre filiali in que-stione le misure di prevenzione e protezione eventualmente già attive siano integrate in modo tale che siano messe in atto almeno due delle misure rien-tranti nella categoria a) del protocollo d'intesa nonché, in aggiunta, un’ulteriore misura, specificamente mirata alla tutela della salute della sicu-rezza dei lavoratori, atta anch'essa a controllare, sorvegliare e proteggere l'accesso alla filiale, scelta dal datore di lavoro;
- si fissa il termine di trenta giorni per l'adempimento.
Con nota datata 2/8/2005 l'Amministratore delegato di UniCredit ha riscon-trato la comunicazione di cui sopra, facendo presente:
- che presso le tre dipendenze interessate erano già precedentemente in atto due misure di cui alla categoria a), ovvero: bussola antirapina e impianto metal detector;
- che è stata adottata un'ulteriore misura della stessa categoria consistente nella vigilanza armata, con servizio continuativo per l'agenzia di San Gio-vanni in Marignano e a rotazione per le altre due agenzie.
2) Prima di esaminare il merito del ricorso occorre pronunciarsi sulle ecce-zioni formulate sia dalla difesa dell'Azienda USL di Rimini, sia dalla difesa della Regione Emilia Romagna, che possono essere così sintetizzate:
- UniCredit Banca s.p.a. non ha interesse ad agire perché all'epoca dell'emis-sione del provvedimento impugnato aveva già provveduto all'adeguamento del proprio sistema di sicurezza in conformità con le indicazioni del provve-dimento stesso; il verbale di disposizione è stato infatti adottato a causa del mancato tempestivo riscontro, da parte dell'istituto bancario, alle richieste di informazioni formulate dall’AUSL; ricevuta la comunicazione di UniCredit del 2/8/2005 l'Azienda ha preso atto delle misure adottate e ne ha dato noti-zia alla Regione (con nota datata 11/11/2005), che ha conseguentemente di-chiarato, con decreto presidenziale n. 333 del 22/12/2005, la cessazione del-la materia del contendere sul ricorso gerarchico nel frattempo proposto;
- con la nota del 2/8/2005 UniCredit, nel comunicare l'avvenuta ottemperan-za alle disposizioni dell’AUSL di Rimini, ha dimostrato acquiescenza a det-te disposizioni; non aveva dunque titolo per presentare né il ricorso gerar-chico, né il successivo ricorso giurisdizionale; e non può neppure vantare alcun interesse ad agire, atteso che non può attendersi alcuna utilità dalle a-zioni esercitate.
Le eccezioni vanno disattese. Va innanzitutto esclusa l'acquiescenza, posto che (al di là dei tempi e dei modi dell'adeguamento, da parte dell'istituto bancario ricorrente, a quanto disposto dall’AUSL) l'inadempimento alle di-sposizioni comportava - secondo quanto espressamente riportato nel prov-vedimento impugnato – le conseguenze penali previste dall’art. 11 comma 2 del D.Lgs. n. 758/1994. Quanto all'interesse ad agire, UniCredit ha chiarito di aver adottato misure corrispondenti a quelle oggetto del provvedimento impugnato (ed anzi ulteriori rispetto ad esse) sulla base di una autonoma scelta aziendale, ispirata ai contenuti del protocollo d'intesa siglato nel 2003 con la Prefettura di Rimini; rispetto a tali scelte le disposizioni impartite dal-l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro dell'A-zienda USL di Rimini si configurano, ad avviso della ricorrente, come ille-gittime innanzitutto perché eccedono i limiti della competenza dell'Ammini-strazione procedente. Proprio in relazione all’esigenza di precisare detti li-miti il Collegio ritiene che sussisteva originariamente l'interesse ad agire e permane tuttora l'interesse alla decisione della causa nel merito (e in base a tale conclusione si deve ritenere illegittima la decisione assunta dal Presi-dente della Giunta regionale dell’Emilia Romagna che ha dichiarato cessata la materia del contendere sul ricorso gerarchico precedentemente presentato dal predetto istituto di credito).
3) Premesso che nell'atto introduttivo del giudizio UniCredit ha formulato censure corrispondenti a quelle già proposte nel ricorso gerarchico, si osser-va che con il primo e principale motivo è stata dedotta l'incompetenza dell’Azienda USL di Rimini (e, in particolare, dell'Unità operativa preven-zione e sicurezza negli ambienti di lavoro) ad adottare disposizioni in tema di misure contro il rischio rapine negli istituti bancari, in quanto esse inva-dono l'ambito dell'attività di prevenzione e contrasto alla criminalità, rien-trante nella sfera delle attribuzioni assegnate in via esclusiva all'autorità provinciale di pubblica sicurezza, cioè al Prefetto. La censura va valutata con specifico riferimento alle peculiarità del caso in esame, che si caratteriz-za per i seguenti elementi:
• dal maggio 2003 al maggio 2005 ha operato il protocollo d'intesa per la prevenzione della criminalità in banca nella provincia di Rimini, sotto-scritto dalla Prefettura di Rimini e dagli istituti bancari operanti nel terri-torio provinciale, avente il contenuto sinteticamente richiamato al prece-dente punto 1);
• in quell'arco temporale l'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro dell'Azienda USL di Rimini ha richiesto a UniCredit informazioni in ordine alle misure contro il rischio rapine adottate pres-so alcune filiali; a tali richieste l’istituto bancario ha risposto in occasio-ne dell'incontro svoltosi l’11/3/2004 e poi con raccomandata del 2/8/2004;
• a quest'ultima comunicazione ha fatto espresso riferimento l’AUSL nel provvedimento impugnato (e ciò vale anche a smentire le affermazioni della difesa della medesima Azienda secondo cui UniCredit sarebbe ri-masta inadempiente rispetto ad una precedente richiesta di informazioni) con cui, riconosciuta perdurante valenza di riferimento tecnico-organizzativo al protocollo d'intesa nel 2003 (ancorché appena scaduto), sono state dettate disposizioni circa le misure di prevenzione e protezio-ne contro il rischio rapine da adottare nelle filiali di Rimini - via Flami-nia n. 393/D e via Praga n. 72 e di San Giovanni in Marignano.
Ciò premesso, si osserva:
- non c’è dubbio che l'individuazione delle misure di prevenzione e di con-trasto contro il fenomeno delle rapine in banca rientra nell'ambito delle fun-zioni attribuite all'autorità di pubblica sicurezza, in quanto preposta "al mantenimento dell'ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro in-columità e alla tutela della proprietà" (art. 1 comma 1 TULPS n. 773/1931); tali misure sono funzionali a tutelare innanzitutto l’incolumità delle persone, cioè i dipendenti e i clienti degli istituti bancari, riguardati come potenziali vittime di eventuali azioni criminose, a prescindere dai ri-spettivi ruoli; dette misure hanno poi come ulteriore obiettivo quello di pre-venire danni al patrimonio;
- non si può peraltro negare che il rischio delle rapine in banca, in quanto ri-guarda il personale degli istituti di credito, presenta profili che investono anche la disciplina in tema di sicurezza e salute dei lavoratori di cui al D.Lgs. n. 626/1994 e, dunque, le funzioni di vigilanza attribuite alle struttu-re sanitarie pubbliche;
- si pone evidentemente un problema di coordinamento delle diverse compe-tenze, rispetto al quale è innanzitutto auspicabile che gli organi interessati esercitino i rispettivi poteri attraverso preventive forme di concertazione; in ogni caso va puntualizzato che tra i due ambiti di competenze considerati (attinenti l'uno alla sicurezza pubblica e l'altro alla sicurezza del lavoro) il primo deve necessariamente ritenersi prevalente (ed il secondo conseguen-temente recessivo) in relazione alla natura tipicamente criminosa del rischio di cui si discute; proprio tale elemento caratterizzante il rischio in questione induce ad individuare nell'autorità di pubblica sicurezza - perché istituzio-nalmente preposta e professionalmente attrezzata per valutare l’efficacia dei diversi strumenti ed interventi utilizzabili nel contrasto dei fenomeni crimi-nosi - quella competente a stabilire sia la tipologia delle misure adottabili contro il rischio rapine in banca, sia il quantum (cioè lo standard minimo indispensabile per assicurarne l'efficacia), sia eventualmente le pos-sibili combinazioni tra misure di diverse categorie;
- in tale quadro, posto che anche la tutela dell'incolumità dei dipendenti con-tro possibili azioni criminose è affidata in via principale, insieme a quella dei clienti, all'autorità di pubblica sicurezza, si deve concludere che, a fronte delle concrete iniziative assunte in materia da detta autorità (e tradotte, ad esempio, in protocolli d'intesa come quello sottoscritto nella provincia di Rimini nel 2003), gli interventi degli organi di vigilanza delle aziende sani-tarie locali competenti in materia di sicurezza del lavoro non possono che riguardare profili residuali (relativi, ad esempio, alle modalità di realizza-zione dei dispositivi di protezione che coinvolgono specificamente i dipen-denti);
- tornando al caso di specie, nel protocollo d'intesa del 2003 le misure di si-curezza contro il rischio rapine sono state puntualmente individuate per ti-pologia e distinte per categorie e ne è stato stabilito lo standard minimo da assicurare; è pacifico in causa che UniCredit ha pienamente osservato, in re-lazione alle filiali di cui si controverte nel presente giudizio, gli impegni previsti dal protocollo in ordine alle misure da adottare ed anzi (quantomeno per quel che riguarda le dipendenze di via Flaminia n. 393/D in Rimini e di San Giovanni in Marignano) ha di propria iniziativa adottato misure ulterio-ri rispetto al minimo richiesto (e ciò era noto all'Azienda USL, che aveva ri-cevuto le relative schede nel 2004);
- scaduto il termine di vigenza del protocollo d'intesa, l'Unità operativa pre-venzione e sicurezza negli ambienti di lavoro dell'AUSL di Rimini ha rite-nuto di poter dettare, "in specifico riferimento alla salute e sicurezza dei lavoratori addetti nelle tre filiali già citate", disposizioni in ordine alle misure da adottare in quelle dipendenze; e ciò ha fatto sulla base (ancora) del protocollo, riconosciuto quale riferimento tecnico-organizzativo;
- emerge, da quanto precede, la sussistenza del vizio di incompetenza de-nunciato nel ricorso, posto che l'Azienda USL, mentre ha continuato a rico-noscere nel protocollo d'intesa predisposto dalla Prefettura (pur se scaduto) il parametro in base al quale individuare le misure di prevenzione e prote-zione contro il rischio rapine in banca, così riconoscendo - giustamente, se-condo quanto precedentemente detto in ordine all'ambito delle funzioni at-tribuite all'autorità di pubblica sicurezza – la (prevalente) competenza in materia del Prefetto, ha peraltro ritenuto di poter stabilire l'entità delle misu-re da adottare in alcune specifiche dipendenze, in difformità rispetto a quan-to indicato nel protocollo stesso: ma così facendo ha superato i limiti della sua competenza, come più sopra individuati, in rapporto alla più generale competenza prefettizia in materia; e tali conclusioni sono in sintonia con le considerazioni svolte dal Ministero della Salute - Direzione Generale per la prevenzione sanitaria nella nota datata 7/6/2006 avente ad oggetto: "Protocolli d'intesa tra ABI e Prefetture contro la criminalità in banca - Competenza degli organi di vigilanza dell’ASL" (doc. 14 depositato dalla parte ricorrente).
4) Essendo fondato il primo e assorbente motivo, il ricorso proposto contro la nota dell'Unità operativa prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro dell'Azienda USL di Rimini prot. 0063697/2.12/2/LF-PN del 12 luglio 2005 e l’incluso verbale di disposizione va accolto e l'atto impugnato va conse-guentemente annullato. Non è comunque inopportuno evidenziare che tra le altre censure formulate dalla ricorrente risulta parimenti fondata quella rela-tiva alla mancanza di motivazione del provvedimento impugnato con l’atto introduttivo del giudizio, che si basa sull'affermazione secondo cui nelle tre filiali interessate era risultata insoddisfacente "la situazione delle misure di prevenzione protezione dal rischio rapina assunte a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori"; tale affermazione, però, non è accom-pagnata da alcun elemento che valga ad illustrare le ragioni di una simile va-lutazione negativa e ciò è particolarmente significativo anche rispetto alla questione della competenza, se si considera che non è in discussione che UniCredit avesse puntualmente osservato, nelle predette filiali, gli impegni previsti nel protocollo d'intesa.
Quanto all'impugnazione, proposta mediante motivi aggiunti, del decreto del Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna n. 333 del 22 dicem-bre 2005, anch’essa va accolta, in quanto il provvedimento in questione è fondato sull'erroneo presupposto che la materia del contendere fosse cessa-ta.
Per ciò che concerne, infine, le spese del giudizio, la particolarità e la novità delle questioni affrontate ne giustificano l'integrale compensazione tra le parti.
