T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I - Sentenza 4 maggio 2007 n. 3966 Pres. de Lise, Est. Caponigro M.L. Crisera (Avv. D. Arlini) c/ Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Giustizia (Avv. dello Stato), Consiglio nazionale Forense

Professioni – Riconoscimento di titoli professionali conseguiti all’estero - Possibilità di subordinarlo al superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento – Ex art. 49, co. 3, d.p.r. 394/99 – Domanda di riconoscimento di un titolo utile per l’accesso all’ordine degli Avvocati – Decreto ministeriale che subordina il riconoscimento al superamento di una prova attitudinale, senza prevedere l’opzione del tirocinio di adattamento – Legittimità – Sussiste – Ragione.

La circostanza che, ai sensi dell’art. 49, co. 3, D.p.r. 394/99 (regolamento recante norme di attuazione del T.U. sull’immigrazione e sulle condizioni dello straniero), il riconoscimento, con decreto del ministro competente, di un titolo professionale conseguito in un Paese non appartenente all’Unione Europea possa essere subordinato ad una misura compensativa, consistente nel superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento, non comporta l’illegittimità del decreto del Ministero della Giustizia che subordini il riconoscimento di un titolo utile ai fini dell’iscrizione all’albo degli Avvocati e del conseguente esercizio della professione in Italia- nella specie trattasi del titolo di “Attorney of Law”-, al superamento della predetta prova attitudinale, senza prevedere altresì l’opzione del tirocinio di adattamento. Difatti, da una lettura congiunta di tale norma con i dd. l.vi, richiamati dallo stesso regolamento, 115/92 e 319/94 - in attuazione delle direttive sul riconoscimento della formazione professionale-, si ricava che, ove la domanda di riconoscimento riguardi un titolo utile ai fini dell’accesso all’ordine degli Avvocati, la misura compensativa può consistere solo nel superamento della prova attitudinale e non anche nel compimento del tirocinio de quo.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma – Prima Sezione nelle persone dei magistrati: Dott. Pasquale de Lise Presidente Dott. Roberto Politi Componente Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 6070 del 2006, proposto da Maria Lisa Crisera, rappresentata e difesa dall’Avv. Domenico Arlini presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via G. Nicotera n. 29 contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Giustizia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; Consiglio Nazionale Forense, in persona del Presidente pro tempore per l’annullamento del decreto 29.3.2006 del Ministero della Giustizia, nella parte in cui il riconoscimento del titolo professionale di Attorney at Law, quale titolo valido per l’iscrizione all’Albo degli Avvocati e per l’esercizio della professione in Italia, è stato subordinato al superamento della prova attitudinale di cui agli artt. 2-3 nonché Allegato A dello stesso decreto; dell’art. 49 D.P.R. 394/1999; del D.M. 191/2003; degli atti assunti dalla Conferenza di Servizi di cui all’art. 14, co. 4, D.Lgs. 319/1994 e dal Consiglio Nazionale Forense in sede di valutazione dell’istanza della ricorrente; di eventuali criteri ai fini della valutazione delle istanze di riconoscimento; di ogni altro atto presupposto al D.M. 29.3.2006. Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato; Visti i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla udienza pubblica del 21 marzo 2007, relatore il dott. Roberto Caponigro, l’avv. M. Guzzo, su delega dell’avv. Domenico Arlini, per la ricorrente e l’avv. dello Stato Gianna De Socio; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO E DIRITTO 1. La ricorrente, cittadina statunitense, ha richiesto, ai sensi dell’art. 49 D.P.R. 394/1999 ed ai fini dell’esercizio della professione di Avvocato in Italia, il riconoscimento del titolo professionale di Attorney at Law conseguito in California. Il Ministero della Giustizia, con l’impugnato decreto del 29 marzo 2006, ha riconosciuto detto titolo professionale quale titolo valido per l’iscrizione all’albo degli Avvocati e l’esercizio della professione in Italia subordinatamente al superamento di una prova attitudinale sulle seguenti materie: diritto civile; diritto processuale civile; diritto penale; diritto processuale penale; diritto amministrativo; diritto costituzionale; diritto del lavoro; diritto commerciale; diritto internazionale privato. La prova si compone di un esame scritto e un esame orale da svolgersi in lingua italiana, le cui modalità di svolgimento sono indicate nell’allegato A del decreto. Il ricorso è articolato nei seguenti motivi: • Violazione e falsa applicazione dell’art. 37, co. 2, D.Lgs. 286/1998 in relazione all’art. 1, co. 6, dello stesso decreto legislativo; eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. L’art. 49, co. 2, del regolamento approvato con D.P.R. 394/1999 si limiterebbe a richiamare i decreti legislativi 115/1992 e 319/1994 di attuazione delle direttive comunitarie relative al riconoscimento della formazione professionale, omettendo di avvalersi, nella fase di definizione della norma regolamentare, dell’apporto dell’Ordine professionale forense e delle Associazioni di categoria. • Violazione e falsa applicazione dell’art. 49, co. 3, del Regolamento di cui al D.P.R. 394/1999; eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione. La discrezionalità, ai fini della definizione delle misure compensative, si eserciterebbe non soltanto attraverso il dosaggio della prova attitudinale, ma anche attraverso l’opzione in favore di un “tirocinio di adattamento” non accompagnato da prova attitudinale, nell’ipotesi in cui l’interessato abbia già acquisito una formazione idonea all’esercizio della professione. • Violazione e falsa applicazione dell’art. 49, co. 2 e 3, del Regolamento di cui al D.P.R. 394/1999; eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. L’amministrazione, in sede di predisposizione dei criteri ai fini delle misure compensative previste dai decreti legislativi richiamati nell’art. 49 D.P.R. 394/1999, avrebbe omesso di attuare quelli già contenuti nello stesso art. 49. • Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 6, co. 1, del D.Lgs. 319/1994 e 49, co. 3, D.P.R. 394/1999; eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. L’attività amministrativa di valutazione dell’istanza della ricorrente sarebbe illegittima in quanto in contrasto con la generalizzata alternativa, di cui all’art. 49, co. 3, D.P.R. 394/1999, tra “tirocinio di adattamento” e “prova attitudinale”, che non risulta presa in considerazione. • Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, co. 5, D.M. 191/2003, dell’art. 8, co. 1, D.Lgs. 115/1992 e dell’art. 10, co. 1, D.Lgs. 319/1994; eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione. Il Ministero della Giustizia non avrebbe valutato la possibilità di prevedere una prova attitudinale avente ad oggetto esclusivamente la prova orale. • Violazione dell’art. 6 L. 241/1990 in relazione al combinato disposto degli artt. 6, co. 1, D.Lgs. 319/1994 e 49, co. 3, D.P.R. 394/1999; eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione. L’istanza sarebbe stata predisposta attenendosi alla forma e alle istruzioni indicate dal Ministero della Giustizia, attraverso cui non è previsto che l’interessato fornisca indicazioni per l’ipotesi del tirocinio di adattamento in alternativa con la prova attitudinale. • Violazione dei principi in ordine all’efficacia delle direttive comunitarie e alla loro prevalenza sul diritto interno, desumibili dall’art. 11 Cost., in relazione alla direttiva n. 98/5/CE, all’art. 19 L. 526/1999 e al D.Lgs. 96/2001; eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. In considerazione della ratio sottesa alla norma di cui all’art. 39 D.P.R. 394/1999, non potrebbe prescindersi dall’art. 19 L. 526/1999 e dal D.Lgs. 96/2001, di attuazione della direttiva 98/5/CEE, e cioè dalle norme che consentono agli avvocati provenienti dagli Stati membri l’esercizio permanente della professione in Italia senza particolari formalità, se non quella di documentare l’iscrizione presso l’omologa organizzazione professionale dello Stato di appartenenza. A seguito della documentazione depositata dall’amministrazione in esito ad ordinanza istruttoria di questo Tribunale n. 335/2006, la ricorrente ha articolato i seguenti motivi aggiunti: • Violazione e falsa applicazione dell’art. 49, co. 3, del regolamento di cui al D.P.R. 394/1999 e dell’art. 6, co. 2, D.Lgs. 319/1994; eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione. L’amministrazione continuerebbe ad applicare il solo D.Lgs. 115/1992 con il relativo regolamento di cui al D.M. 191/2003, imponendo una prova attitudinale che si sostanzia in un vero e proprio esame interdisciplinare, senza consentire l’alternativa dello svolgimento di un tirocinio di adattamento come previsto dall’art. 6 del D.Lgs. 319/1994 e dall’art. 49, co. 3, del Regolamento. • Violazione e falsa applicazione dell’art. 49, co. 3, del Regolamento di cui al D.P.R. 394/1999 e dell’art. 6, co. 2, D.Lgs. 319/1994; eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione. L’amministrazione avrebbe dovuto fissare dei criteri per la graduazione delle misure compensative. • Illegittimità sotto altro profilo, in relazione alle medesime norme e figure di eccesso di potere indicate nel motivo precedente. La ricorrente avrebbe acquisito nel paese di origine titoli di primario rilievo qualitativo, per cui non si comprenderebbero le ragioni a base dell’imposizione della prova attitudinale più complessa. • Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, co. 4, D.Lgs. 115/1992 e dell’art. 14, co. 5, D.Lgs. 319/1994; eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, difetto assoluto di motivazione. Non sarebbe dato rinvenire alcun parere espresso dal rappresentante del Consiglio nazionale di categoria. • Illegittimità, sotto altro profilo, in relazione alle medesime norme e figure di eccesso di potere indicate nel motivo precedente. Non sarebbe stato acquisito il parere di un rappresentante del settore della formazione universitaria. Con memoria depositata in data 9 marzo 2007, la ricorrente ha sviluppato ulteriori argomentazioni a sostegno delle proprie ragioni. L’Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio per resistere al ricorso. Alla udienza pubblica del 21 marzo 2007, la causa è stata introitata per la decisione. 2. L’art. 49, co. 1, D.P.R. 394/1999 - regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero – prevede che i cittadini stranieri, regolarmente soggiornanti in Italia che intendono iscriversi agli ordini, collegi ed elenchi speciali istituiti presso le amministrazioni competenti, se in possesso di un titolo abilitante all’esercizio di una professione conseguito in un Paese non appartenente all’Unione europea, possono chiederne il riconoscimento ai fini dell’esercizio in Italia, come lavoratori autonomi o dipendenti, delle professioni corrispondenti. Per le procedure di riconoscimento dei titoli di cui al primo comma, si applicano le disposizioni del D.Lgs. 115/1992 e del D.Lgs. 319/1994, compatibilmente con la natura, la composizione e la durata della formazione professionale conseguita (comma 2). Ove ricorrono le condizioni previste dai detti decreti legislativi, per l’applicazione delle misure compensative, il Ministro competente, cui è presentata la domanda di riconoscimento, sentite le conferenze di servizi di cui all’art. 12 del D.Lgs. 115/1992 e all’art. 14 del D.Lgs. 319/1994, può stabilire, con proprio decreto, che il riconoscimento sia subordinato ad una misura compensativa, consistente nel superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento. Con il medesimo decreto sono definite le modalità di svolgimento della predetta misura compensativa, nonché i contenuti della formazione e le sedi presso le quali la stessa deve essere acquisita, per la cui realizzazione ci si può avvalere delle regioni o delle province autonome (comma 3). Il decreto impugnato è stato adottato: - vista l’istanza della sig.ra Maria Lisa Crisera, cittadina statunitense, diretta ad ottenere, ai sensi dell’art. 49 D.P.R. 394/1999 in combinato disposto con l’art. 12 del D.Lgs. 115/1992, il riconoscimento del titolo professionale di “Attorney at Law” di cui è in possesso dal 16.12.1991, come attestato da “The State Bar of California”, ai fini dell’accesso all’albo degli avvocati ed esercizio in Italia della omonima professione; - considerato che la sig.ra Crisera ha conseguito i seguenti titoli accademici: “Bachelor” presso l’Harvard College di Cambridge (Massachusetts – U.S.A.) nel giugno 1987 e “Juris Doctor” presso la University of California – Berkeley School of Law di Berkeley (California – U.S.A.) in data 25.5.1991; - preso atto che la richiedente ha documentato lo svolgimento di attività professionale; - rilevato che comunque permangono alcune differenze tra la formazione accademico-professionale richiesta in Italia per l’esercizio della professione di avvocato e quella di cui è in possesso l’istante, per cui appare necessario applicare le misure compensative. Le censure con cui l’illegittimità dell’azione amministrativa è dedotta dalla prospettata alternatività tra prova attitudinale e tirocinio di adattamento quale misura compensativa sono infondate. L’art. 49, co. 3, D.P.R. 394/1999, come evidenziato, stabilisce che, ove ricorrano le condizioni previste da decreti legislativi di cui al secondo comma (D.Lgs. 115/1992 e D.Lgs. 319/1994), per l’applicazione delle misure compensative, il Ministro competente, cui è presentata la domanda di riconoscimento, sentite le conferenze dei servizi di cui all’art. 12 D.Lgs. 115/1992 e all’art. 14 D.Lgs. 319/1994, può stabilire, con proprio decreto, che il riconoscimento sia subordinato ad una misura compensativa, consistente nel superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento. La disposizione, sebbene sembri riferirsi ad una modalità compensativa alternativa, prova attitudinale o tirocinio di adattamento, deve essere letta congiuntamente ai decreti legislativi richiamati. In particolare, mentre l’art. 6, co. 1, del D.Lgs. 115/1992 prevede le ipotesi in cui il riconoscimento è subordinato, a scelta del richiedente, al compimento di un tirocinio di adattamento della durata massima di tre anni oppure al superamento di una prova attitudinale, il secondo comma di tale articolo, espressamente richiamato nella motivazione del provvedimento, stabilisce che il riconoscimento è subordinato al superamento di una prova attitudinale se riguarda le professioni di avvocato, di commercialista e di consulente per la proprietà industriale. L’art. 8, lett. b), del D.Lgs. 319/1994 dispone inoltre che il riconoscimento è subordinato al superamento della prova attitudinale se riguarda professioni per il cui accesso o esercizio è richiesta una precisa conoscenza del diritto nazionale ed in cui un elemento costante dell’attività consiste nel fornire consulenza o assistenza concernente il diritto nazionale. Sulla base di tale corpus normativo, non può esservi dubbio sul fatto che, ove la richiesta di riconoscimento riguarda un titolo utile ai fini dell’accesso all’albo degli avvocati per l’esercizio in Italia di tale professione, la misura compensativa può consistere solo nel superamento di una prova attitudinale e non anche nel compimento di un tirocinio di adattamento. Il ricorso è fondato e va accolto, invece, con riferimento alla censura di difetto di motivazione laddove il decreto impugnato ha previsto la misura compensativa della prova attitudinale articolata in una prova scritta, consistente nello svolgimento di elaborati su tre materie, ed in una prova orale, consistente nella discussione di brevi questioni pratiche su cinque materie scelte dall’interessato oltre che su deontologia e ordinamento professionale, vale a dire nella parte in cui ha imposto la modalità più selettiva della prova attitudinale di cui all’art. 6, co. 2, D.Lgs. 115/1992. L’art. 2 del D.M. 191/2003, recante il regolamento di cui all’art. 9 D.Lgs. 115/1992, in materia di prova attitudinale per l’esercizio della professione di avvocato, indica ai commi 3, 4 e 5, rispettivamente, che: - la prova scritta consiste nello svolgimento di uno o più elaborati vertenti su non più di tre materia tra quelle indicate nel decreto di riconoscimento quali materie su cui svolgere la prova scritta, di cui una a scelta dell’interessato; - la prova orale verte su non più di cinque materie scelte dal richiedente tra quelle indicate nel decreto di riconoscimento quali materie su cui svolgere la prova orale oltre che su ordinamento e deontologia professionale; - se il richiedente è in possesso di titolo professionale conseguito a seguito di percorso formativo analogo a quello richiesto dall’ordinamento italiano, l’esame consiste nell’unica prova orale. Pertanto, la norma regolamentare ha distinto l’ipotesi in cui il titolo professionale posseduto dal richiedente sia stato conseguito o meno a seguito di percorso formativo analogo a quello richiesto dall’ordinamento italiano, stabilendo, per il caso di percorso formativo analogo, lo svolgimento della sola prova orale, per il caso contrario, lo svolgimento anche della prova scritta; peraltro, con riferimento sia alla prova scritta che alla prova orale, ha stabilito un numero massimo di materie (non più di tre per la prova scritta, non più di cinque per la prova orale) su cui articolare la prove, per cui l’amministrazione ha la possibilità di disporre che le prove si svolgano anche su un numero meno ampio di materie. Nel caso di specie, il Ministero della Giustizia, preso atto che la richiedente ha documentato lo svolgimento di attività professionale, ha rilevato che comunque permangono alcune differenze tra la formazione accademico-professionale richiesta in Italia per l’esercizio della professione di avvocato e quella di cui è in possesso l’istante, per cui appare necessario applicare le misure compensative, ma non ha indicato le ragioni per le quali ha stabilito che la prova attitudinale debba consistere sia nella prova scritta che nella prova orale e debba essere articolato nel numero massimo delle materie, vale a dire non ha indicato le ragioni per cui il titolo professionale posseduto dall’interessata sia stato conseguito a seguito di percorso formativo non analogo a quello richiesto dall’ordinamento italiano né quelle in relazioni alle quali è opportuno articolare la prova attitudinale in tre materie per la prova scritta ed in cinque materie per la prova orale. Di qui, assorbite le ulteriori censure, la fondatezza della censura di difetto di motivazione e la conseguente fondatezza del ricorso, nei sensi e nei limiti indicati, cui segue l’annullamento in parte qua dell’atto impugnato, fatti salvi, trattandosi di interesse legittimo pretensivo, gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione vorrà emanare nel doveroso riesercizio della funzione a seguito della presente statuizione di annullamento. 3. Sussistono giuste ragioni, considerata la peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnato decreto del Ministero della Giustizia del 29 marzo 2006, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti amministrativi. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 marzo 2007.

Dott. Pasquale de Lise Presidente Dott. Roberto Caponigro Estensore