T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 22 marzo 2007 n. 462
G. Vacirca Pres. - B. Massari Est.
F. Corsini ed altri (Avv.ti A. Bianchi e C. Rossello) contro il Ministero per i beni culturali e ambientali e la Soprintendenza per i beni artistici e storici delle province di Firenze, Pistoia e Prato (Avvocatura dello Stato)

1. Giustizia amministrativa - Cancellazione delle espressioni offensive o sconvenienti - Uso non dettato da intento dispregiativo, rivelando un intento offensivo nei confronti della controparte, ma, conservando pur sempre un rapporto, anche indiretto, con la materia controversa – Va esclusa

2. Atto amministrativo – Comunicazione di avvio del procedimento - Artt. 7 e 8, l. 7 agosto 1990 n. 241 - Non stabiliscono alcun termine minimo da rispettare, dopo la comunicazione dell'avvio del procedimento, per l'adozione dell'atto conclusivo - Termine ragionevole in relazione alla complessità degli elementi di fatto e di diritto da valutare ed al numero dei destinatari che possono subire gli effetti pregiudizievoli dall'atto conclusivo - Principi di correttezza ed equità dell'azione amministrativa - Deve essere assicurato

1. La cancellazione delle espressioni offensive o sconvenienti va esclusa allorché l'uso di tali espressioni non risulti dettato da intento dispregiativo, rivelando un intento offensivo nei confronti della controparte, ma, conservando pur sempre un rapporto, anche indiretto, con la materia controversa, senza eccedere dalle esigenze difensive, preordinate a dimostrare, attraverso una valutazione negativa del comportamento della controparte, la scarsa attendibilità delle sue affermazioni

2. Sebbene gli artt. 7 e 8, l. 7 agosto 1990 n. 241 non stabiliscano alcun termine minimo da rispettare, dopo la comunicazione dell'avvio del procedimento, per l'adozione dell'atto conclusivo, in virtù dei principi di correttezza ed equità dell'azione amministrativa, affinché la suddetta comunicazione non si risolva in un mero adempimento formale privo di ogni utilità pratica per i destinatari, un termine ragionevole, in relazione alla complessità degli elementi di fatto e di diritto da valutare ed al numero dei destinatari che possono subire gli effetti pregiudizievoli dall'atto conclusivo, deve essere pur sempre assicurato (fattispecie in cui l’atto di imposizione di un vincolo d’insieme, ex art. 5 l. n. 1089/1939, è stato ritenuto illegittimo in quanto la comunicazione di avvio del procedimento aveva preceduto di soli sette giorni l’adozione dell’atto conclusivo)

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- I^ SEZIONE -

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti n. 1336/98 e n. 1692/98, proposti da

CORSINI Filippo, CORSINI Anna Lucrezia, CORSINI Cristina, CORSINI Lucrezia e CORSINI Nerina rappresentati e difesi dagli avv.ti Alberto Bianchi e Cristina Rossello ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo, in Firenze, p.za Santo Spirito n. 10,

contro

il Ministero per i beni culturali e ambientali, in persona del Ministro pro tempore, e la Soprintendenza per i beni artistici e storici delle province di Firenze, Pistoia e Prato, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege,

per l’annullamento

- del decreto del Direttore generale del Ministero del 25 febbraio 1998 con il quale è stato imposto un vincolo d’insieme ex art. 5 l. n. 1089/1939 sulla c.d. Collezione Corsini, con funzione anche “ricognitiva, integrativa e rinnovativa” di vincoli d’insieme e individuali precedenti;
- della “relazione sulla Collezione Corsini nella Galleria del Palazzo del Parione a Firenze” allegata al decreto di cui sopra;
- della proposta di vincolo della Soprintendenza di Firenze formulata con nota del 15 dicembre 1997 prot. n. 21161;
- del parere del Comitato di settore per i beni artistici e storici del 13 gennaio 1998;
- della nota n. 2850 A/109 del 19 febbraio 1998 con cui la Soprintendenza di Firenze ha dato notizia agli interessati del procedimento di vincolo in itinere;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso ivi compresi tutti gli allegati al decreto.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 16 gennaio 2007, il dott. Bernardo Massari;
Uditi, altresì, per le parti i rispettivi patrocinatori, come riportati nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con decreto ministeriale 20 dicembre 1948 veniva imposto sulla collezione d'arte dei Principi Corsini un vincolo d'insieme, ai sensi della legge 1 giugno 1939 n. 1089, precisando nel provvedimento che presso la Soprintendenza alle Gallerie di Firenze erano conservati gli elenchi degli oggetti componenti la collezione, avuto riguardo alla consistenza di essa fino alla data del 28 marzo 1947.
In data 18 maggio 1979 veniva emesso un nuovo vincolo sulla medesima collezione, questa volta corredato di elenchi delle opere che la componevano.
Con provvedimento del 5 febbraio 1998 il Ministero per i beni culturali e ambientali emetteva un ulteriore provvedimento, a firma del Direttore Generale, con il quale, dichiarato l'eccezionale interesse artistico e storico della collezione, ai sensi dell'art. 5 della legge 1 giugno 1939 n. 1089, si imponeva nuovamente un vincolo d'insieme alle opere d'arte elencate in allegato all’atto, e altresì dichiarando la natura ricognitiva e confermativa del decreto di vincolo d'insieme stabilito nel 1948 e integrativa del vincolo d'insieme apposto nel 1979.
Contro tale atto ricorrono i sig.ri Corsini chiedendone l’annullamento, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione di legge con riferimento agli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990 e all’art. 4 del D.M. 13 giugno 1994, n. 495. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, falso presupposto di diritto, contraddittorietà, illogicità. Violazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi in tema di buona amministrazione.
Presa cognizione degli atti del procedimento, con ricorso n. 1692/98 notificato il 14 maggio 1998 e ritualmente depositato, i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti deducendo le seguenti ulteriori censure:
2. Violazione dell’art. 5 della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, sviamento, difetto ed erroneità della motivazione.
3. Violazione dell’art. 1 della l. n. 241/1990, dei principi in tema di legalità e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per illogicità, incongruenza, irrazionalità, falso presupposto di fatto e di diritto e sviamento.
4. Ulteriore violazione dei principi in tema di legalità e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione e all’art. 1 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, sviamento.
5. Violazione dell’art. 5 della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, falso presupposto di fatto.
6. Ulteriore violazione dell’art. 5 della l. n. 1089/1939. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto, sviamento.
7. Ulteriore violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per ulteriore contraddittorietà, incongruenza ed erroneità della motivazione.
8. Violazione dell’art. 5 della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento, difetto e contraddittorietà di motivazione e di istruttoria.
9. Ulteriore violazione dell’art. 5 della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per ulteriore illogicità, irrazionalità, falso presupposto di fatto e di diritto, incongruenza della motivazione, sviamento.
10. Violazione della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Ulteriore grave eccesso di potere per illogicità, incongruenza, irrazionalità, violazione dei principi in tema buona amministrazione e di conferma e sanatoria degli atti amministrativi. Eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta erroneità e contraddittorietà della motivazione.
11. Violazione della l. n. 1089/1939 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Ulteriore grave eccesso di potere per illogicità, incongruenza, irrazionalità, violazione dei principi in tema buona amministrazione e di conferma e sanatoria degli atti amministrativi. Eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta erroneità e contraddittorietà della motivazione.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.
Alla pubblica udienza del 16 gennaio 2007 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

Con i ricorsi in esame viene impugnato l’atto in epigrafe precisato con cui il Ministero dei beni culturali e ambientali, su proposta della Soprintendenza per i beni artistici e storici delle province di Firenze, Pistoia e Prato, ha imposto un vincolo d’insieme, ex art. 5 l. n. 1089/1939, sulla c.d. Collezione Corsini.
I ricorsi, per evidenti ragioni soggettive ed oggettive possono essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
Preliminarmente si rileva che, con memoria depositata il 5 gennaio 2007, i ricorrenti hanno chiesto la cancellazione, ex art. 89 c.p.c., delle espressioni asseritamente sconvenienti contenuti nelle difese dell’Amministrazione resistente.
Osserva in proposito il Collegio che, ai fini dell'adozione, da parte del giudice, dell'ordine di cancellazione previsto dall’art. 89 c.p.c., occorre che le espressioni, qualificabili come sconvenienti o offensive, non abbiano alcuna relazione con l'esercizio della difesa e siano ricollegabili al mero intento di offendere l'avversario (Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2004, n. 6291).
La cancellazione delle espressioni offensive o sconvenienti va, dunque, esclusa allorché l'uso di tali espressioni non risulti dettato da intento dispregiativo, rivelando un intento offensivo nei confronti della controparte, ma, conservando pur sempre un rapporto, anche indiretto, con la materia controversa, senza eccedere dalle esigenze difensive, preordinate a dimostrare, attraverso una valutazione negativa del comportamento della controparte, la scarsa attendibilità delle sue affermazioni (Cass. civ., sez. lav., 22 febbraio 2005, n. 3525; TAR Lazio, sez. I, 7 dicembre 2004, n. 15047).
Tanto premesso non pare che le espressioni di cui si chiede la cancellazione possano ritenersi apprestate all’intento offensivo della controparte lamentato dai ricorrenti.
Invero, l’uso di locuzioni come “comportamento ostruzionistico calcolato e opportunistico”, o di strategia “più morbida e scaltra” o di ostacolo con ogni mezzo all’accesso alla Collezione da parte degli Organi preposti alla tutela del patrimonio artistico, ovvero di “assurda censura di presunta carenza di motivazione”, riferite le prime alla condotta tenuta dai sig.ri Corsini anteriormente all’apposizione del vincolo contestato e l’ultima alle argomentazioni contenute nel gravame, si palesano, piuttosto, come manifestazioni di una dialettica processuale accesa e, forse, inadeguata, ma che non trasmoda nella scorrettezza o nell’ingiuria rilevanti ai fini di cui trattasi.
D’altro canto neppure può sottacersi, al fine di fornire una rappresentazione completa dell’animus delle controparti, che anche nel ricorso sono contenute espressioni o usati toni che non paiono utili allo scopo di argomentare le doglianze dei ricorrenti, ma dettate solo da un superfluo intento di coloritura e drammatizzazione della vicenda processuale.
L’istanza va, per tali ragioni, rigettata.
Nel merito il ricorso si palesa suscettibile di accoglimento.
Con il primo gravame (n. 1336/98) i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990, non essendo stati posti nelle condizioni di partecipare in modo effettivo al procedimento di cui trattasi.
Infatti, pur avendo l’Amministrazione intimata inviato una comunicazione di avvio del procedimento in data 19 febbraio 1998, il provvedimento conclusivo di imposizione del vincolo risulta adottato il successivo 25 febbraio e ciò pur essendo la proposta di vincolo datata 15 dicembre 1997.
La tesi merita di essere condivisa.
Si rileva, in primo luogo, che non vi è dubbio che il provvedimento di cui si controverte, avente natura discrezionale ed effetti restrittivi della sfera giuridica dei destinatari, debba essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241 (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 26 agosto 2003, n. 4389).
In proposito, merita di essere sottolineato come l'inciso iniziale dell'art. 7 l. n. 241 del 1990, relativo alla sussistenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità, non abbia l'effetto di esentare una categoria astratta di provvedimenti amministrativi, quelli di necessità ed urgenza, dall'obbligo di comunicare l'inizio del procedimento, ma impone solo la verifica delle effettive e peculiari ragioni di ogni singolo caso. In altre parole, la deroga all'obbligo di dare tempestiva comunicazione di avvio del procedimento è rappresentata dall'urgenza che deve essere qualificata ed emergere dal provvedimento conclusivo dello stesso, non promanando "ex se" dal normotipo astratto (Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2683).
Peraltro, come rammentato in precedenza, nel caso in esame l’Amministrazione ha formalmente inviato ai ricorrenti comunicazione di avvio del procedimento e quindi il quesito al quale occorre dare risposta è, piuttosto, se tale incombenza istruttoria, per le modalità con le quali è stata posta in essere, possa soddisfare le garanzie di partecipazione procedimentali sottese all’istituto in parola.
Si è, infatti, rilevato che la comunicazione di avvio del procedimento è stata inviata in data 19 febbraio 1998, mentre il provvedimento conclusivo di imposizione del vincolo risulta adottato il successivo 25 febbraio, anche se comunicato successivamente agli interessati.
Osserva in proposito il Collegio che sebbene gli artt. 7 e 8, l. 7 agosto 1990 n. 241 non stabiliscano alcun termine minimo da rispettare, dopo la comunicazione dell'avvio del procedimento, per l'adozione dell'atto conclusivo, in virtù dei principi di correttezza ed equità dell'azione amministrativa, affinché la suddetta comunicazione non si risolva in un mero adempimento formale privo di ogni utilità pratica per i destinatari, un termine ragionevole, in relazione alla complessità degli elementi di fatto e di diritto da valutare ed al numero dei destinatari che possono subire gli effetti pregiudizievoli dall'atto conclusivo, deve essere pur sempre assicurato (T.A.R. Marche, 1 agosto 2005, n. 949; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I 19 dicembre 2005, n. 2441, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 19 ottobre 2002, n. 5296).
E ciò salvo che l’eccezionale brevità del suddetto lasso di tempo sia giustiziata da esigenze di particolare urgenza, che vanno palesate nel provvedimento (T.A.R. Marche, 7 febbraio 2006, n. 14).
Tuttavia, nella fattispecie, se per un verso l'Amministrazione non ha evidenziato alcuna effettiva e particolare ragione di urgenza tesa a comprimere, per le modalità con cui è avvenuta, la possibilità del rispetto dell'obbligo di comunicazione, per un altro verso la partecipazione dei privati interessati avrebbe consentito di approfondire le circostanze rilevanti ai fini di una più meditata conclusione del procedimento, avuto riguardo alla complessità e alla articolazione temporale della vicenda riguardante la Collezione Corsini.
Attesa la natura assorbente della censura di cui sopra il suo accoglimento esime il Collegio dall’esame delle ulteriori doglianze.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto, conseguendone l’annullamento dell’atto impugnato.
Si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.