REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'UMBRIA
PERUGIA

nelle persone dei Signori:PIER GIORGIO LIGNANI Presidente; ANNIBALE FERRARI Cons.; PIERFRANCESCO UNGARI Cons., relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella Camera di Consiglio del 07 Febbraio 2007
Visto il ricorso 425/2006 proposto da;

V. S. rappresentato e difeso da:BALDONI ROBERTO con domicilio eletto in PERUGIA VIA PIEVAIOLA, 21 pressoBALDONI ROBERTO

contro

UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI PERUGIA rappresentato e difeso da:AVVOCATURA STATO con domicilio eletto in PERUGIA VIA DEGLI OFFICI, 14 presso la sua sede

QUESTURA DI PERUGIA rappresentato e difeso da:AVVOCATURA STATO con domicilio eletto in PERUGIA VIA DEGLI OFFICI, 14 presso la sua sede

MINISTERO DELL'INTERNO rappresentato e difeso da:AVVOCATURA STATO con domicilio eletto in PERUGIA VIA DEGLI OFFICI, 14 presso la sua sede;

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
1) del provvedimento della Prefettura-U.T.G. di Perugia – Area 1bis – Ufficio Immigrazione Prot. n. 1187/03 Uff. Imm., del 30 giugno 2006, notificato a mani proprie dell’interessato il 9 novembre 2006, con il quale è stato decretato che “Vista la L. n. 2002/02, … La regolarizzazione del lavoratore extracomunitario è revocata. La dichiarazione di emersione presentata dal sig. Cappelletti è respinta per il motivo indicato in premessa”;
2) dell’atto della Prefettura-U.T.G. di Perugia – Area 1bis – Ufficio Immigrazione Prot. n. 1187/03 Uff. Imm., del 22 maggio 2006, notificato a mani proprie dell’interessato il 9 novembre 2006, con il quale la predetta Amministrazione, “Vista la sentenza n. 335 del 17 giugno 2005 del TAR dell’Umbria” ha decretato che “Il proprio provvedimento di p.n. del 25 febbraio 2005 è annullato per il motivo indicato in premessa”;
3) della nota a/r della Questura di Perugia Prot. n. Cat. A.11.06/Amm.va/Imm., del 26 settembre 2006 con la quale, attraverso formale comunicazione di avvio del procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno, originato da istanza presentata il 28 aprile 2006, è stato preannunciato il rigetto della predetta istanza;
4) del decreto della Questura di Perugia prot. Cat.A/12/06/Imm.cs., del 23 novembre 2006, notificato il 30 novembre 2006, con cui è stato annullato il permesso di soggiorno n. L084150 rilasciato al ricorrente (motivi aggiunti);
5) di ogni altro atto ad essi presupposto e/o connesso e/o consequenziale, ivi compreso l’eventuale provvedimento espresso recante diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, qualora medio tempore emanato.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso e con il ricorso per motivi aggiunti;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di:MINISTERO DELL'INTERNO, QUESTURA DI PERUGIA, UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI PERUGIA
Udito il relatore Cons. Pierfrancesco Ungari e udite le parti come da verbale;
Visti gli artt. 19 e 21 della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l'art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Ritenuto di poter definire immediatamente la controversia, come previsto dall’art. 26 della legge n. 1034/71, nel testo modificato dalla legge n. 205/2000;

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente, cittadino albanese, in data 5 maggio 2003 aveva ottenuto la regolarizzazione ai sensi della legge 222/2002 con il rilascio del permesso di soggiorno n. L084150, poi rinnovato per due anni in data 23 aprile 2004.
Da comparazioni dattiloscopiche successivamente effettuate è emerso che, sotto false generalità, con decreto del Prefetto di Foggia in data 22 marzo 2001 era stato espulso con accompagnamento coattivo alla frontiera ed allontanato dal territorio nazionale (circostanza ostativa alla regolarizzazione, ai sensi dell’articolo 1, comma 8, lettera a), della legge 222/2002).
Su tale base, con provvedimento dell’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia prot. 1187/03 Uff.Imm. in data 25 febbraio 2005, la regolarizzazione è stata revocata e la dichiarazione di emersione respinta.

2. Con il ricorso n. 156/2005, il ricorrente ha impugnato detto ultimo provvedimento, unitamente alla sottostante nota in data 22 febbraio 2005 con cui la Questura di Perugia aveva revocato il nulla osta al rilascio del permesso di soggiorno concesso in data 8 febbraio 2003 (e, mediante motivi aggiunti, ha esteso l’impugnazione al decreto del Questore prot. Cat.A/12/05/Imm.OD in data 3 marzo 2005, di annullamento del permesso di soggiorno).
Con sentenza 17 giugno 2005, n. 335, questo Tribunale ha accolto il ricorso, ritenendo che :
- ai sensi dell’articolo 2, comma 3, del d.l. 195/2002, convertito in legge 222/2002, “In deroga a quanto previsto dall’articolo 5, comma 2-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come introdotto dall'articolo 5, comma 1, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189, i lavoratori extracomunitari che stipulano il contratto di soggiorno per lavoro subordinato ai sensi dell’articolo 1, comma 5, del presente decreto ovvero altro contratto di lavoro, sono sottoposti a rilievi fotodattiloscopici entro un anno dalla data di rilascio del permesso di soggiorno e, comunque, in sede di rinnovo dello stesso”.
- detta disposizione deroga, per i casi di regolarizzazione, a quanto previsto dall’articolo 5, comma 2-bis, del citato T.U. (secondo il quale i rilievi fotodattiloscopici vengono effettuati prima del rilascio del permesso di soggiorno) e prevede una forma di accertamento successivo alla regolarizzazione. Tale accertamento costituisce la fase conclusiva del medesimo procedimento, il cui esito può condurre a mettere in luce l’esistenza (antecedente) di un elemento preclusivo della regolarizzazione. In simili casi, opera una sorta di condizione risolutiva della regolarizzazione, che quindi legittimamente può essere revocata all’esito dell’accertamento.
- invece, nei casi (come quello del ricorrente) in cui, dopo che sia trascorso dalla regolarizzazione il termine annuale predetto (nel caso del ricorrente, oltre due anni), e sia già stato disposto un (primo) rinnovo del permesso di soggiorno, vengano effettuati accertamenti dai quali emerga un elemento preclusivo della regolarizzazione, l’Amministrazione deve attivare un nuovo procedimento amministrativo, nell’ambito del quale può esercitare i propri poteri di autotutela. Con quel che ne consegue, secondo i principi consolidati in materia di procedimenti di secondo grado in funzione di autotutela, quanto alla necessità: che venga data previa comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento finalizzato alla revoca della regolarizzazione, onde consentirne la partecipazione; che venga individuato l’interesse pubblico, ulteriore rispetto a quello al ripristino della legalità, che sostiene la decisione caducatoria. Ciò che, nel procedimento in questione, pacificamente non era avvenuto.

3. Con decreto prot. 1187/03/Uff.Imm. in data 22 maggio 2006, l’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia, richiamata la sentenza n. 335/2005, ha dapprima annullato il provvedimento di revoca della regolarizzazione in data 25 febbraio 2005 (peraltro, come esposto, già annullato dalla predetta sentenza). Poi, con decreto (stesso protocollo) in data 30 giugno 2006, richiamata la comunicazione di avvio del procedimento notificata all’interessato, ha nuovamente revocato la regolarizzazione del ricorrente (e respinto la domanda di emersione sottostante).
Con nota prot. Cat.A.11.06/Amm.va/Imm. in data 26 settembre 2006, posto che in data 28 aprile 2006 il ricorrente aveva presentato domanda di rinnovo del permesso di soggiorno n. L084150, la Questura di Perugia, richiamata la predetta nuova revoca della regolarizzazione, ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento di annullamento del permesso stesso. Annullamento che poi è stato disposto con decreto Cat. A/12/06/Imm.cs. in data 23 novembre 2006.

4. Il ricorrente impugna ora il nuovo provvedimento di revoca della regolarizzazione e (con ricorso per motivi aggiunti) il conseguente provvedimento di annullamento del permesso di soggiorno (insieme all’eventuale diniego di rinnovo, qualora emanato), predetti.
Deduce avverso il primo, con il ricorso introduttivo, censure così sintetizzabili:
- violazione e falsa applicazione degli articoli 1, commi 4 e 5, e 8 della legge 222/2002, 13 del d.lgs. 286/1998, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione, travisamento ed erroneità dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta. Poichè, prima dell’entrata in vigore della legge 189/2002, ai sensi dell’articolo 13 del T.U. di cui al d.lgs. 286/1998, l’espulsione mediante accompagnamento coattivo alla frontiera con l’uso della forza pubblica costituiva un’eccezione rispetto alla forma ordinaria dell’espulsione contenente la mera intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro quindici giorni, e nei confronti del ricorrente non sussistevano i presupposti (pericolo che lo straniero si sottragga all’esecuzione del provvedimento) della prima, e considerato che detta illegittimità ha compromesso diritti soggettivi fondamentali del ricorrente (essendone stata coartata la libertà personale, di movimento, di circolazione), ne consegue la necessità che, ai sensi dell’articolo 8 della legge 1034/1971, venga accertata incidentalmente dal giudice amministrativo la questione pregiudiziale dell’illegittimità di detta modalità di espulsione, con ciò venendo a cadere l’unico presupposto del provvedimento impugnato;
- violazione e falsa applicazione dell’articolo 2, comma 3, della legge 222/2002, degli articoli 3 e 7 della legge 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, di istruttoria ed errata valutazione della fattispecie, violazione dei principi in tema di affidamento e di buon andamento, violazione del giudicato, ingiustizia grave e manifesta, vessatorietà dell’azione amministrativa. Una volta concluso il procedimento di regolarizzazione e rilasciato (e poi rinnovato) il permesso di soggiorno, la conoscenza di elementi ritenuti ostativi avrebbe dovuto comportare l’apertura di un nuovo procedimento, mediante comunicazione di avvio del procedimento, nel quale valutare discrezionalmente la sussistenza delle ragioni di pubblico interesse alla caducazione del provvedimento originario (com’era stato affermato dalla sentenza n. 335/2005). Nulla di tutto ciò è invece avvenuto.
- eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria, violazione del giudicato, manifesta ingiustizia ed abnormità degli atti impugnati. Quale presupposto del provvedimento di revoca è stato richiamato il provvedimento della Questura in data 22 febbraio 2005 (con cui era stato revocato il nulla osta al rilascio del permesso di soggiorno, concesso in data 8 febbraio 2003 e sottostante alla regolarizzazione originaria), nonostante detto provvedimento fosse stato annullato dalla sentenza n. 335/2005.
Con i motivi aggiunti, deduce, avverso il secondo provvedimento (oltre che, a titolo di illegittimità derivata, i vizi sopra sintetizzati):
- erroneità della motivazione, assenza e travisamento dei presupposti, in quanto l’annullamento del permesso di soggiorno si fonda sull’asserita revoca del nulla osta da parte della Questura, viceversa già annullata dalla sentenza n. 335/2005.
- violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990, in quanto non è stata data al ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento.
- manca qualunque motivazione in ordine all’interesse pubblico necessario (per quanto sopra esposto) per legittimare l’esercizio dell’autotutela.
- eccesso di potere per carenza dei presupposti ed illogicità, in quanto è mancato il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, che avrebbe dovuto logicamente precedere l’annullamento.

5. Resiste, controdeducendo puntualmente, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia.

6. Il ricorso è fondato, nei sensi appresso indicati, e deve quindi essere accolto.

6.1. Riguardo alle censure relative all’elemento ostativo della regolarizzazione, rappresentato dalle modalità esecutive del provvedimento di espulsione del 22 marzo 2001, il Collegio non può che ribadire quanto affermato nella sentenza n. 335/2005, e cioè che l’efficacia del provvedimento di espulsione non può essere messa in discussione in questa sede, rientrando la relativa impugnazione nella giurisdizione dell’A.G.O. ai sensi dell’articolo 13 del T.U. citato.
Peraltro, non sembra in contestazione, anche sulla base della documentazione depositata dall’Amministrazione, che il ricorrente abbia effettivamente lasciato l’Italia in esecuzione del provvedimento di espulsione, e ciò costituirebbe comunque elemento ostativo della regolarizzazione.

6.2. Non sussiste la violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990, posto che una comunicazione di avvio del procedimento “finalizzato al nuovo diniego della domanda di regolarizzazione” in data 22 maggio 2006, risulta trasmessa al ricorrente presso lo studio legale nel quale aveva eletto domicilio.
Sono invece fondate, nei confronti del provvedimento di revoca della regolarizzazione, le censure concernenti la violazione dei principi consolidati in materia di procedimenti di secondo grado in funzione di autotutela, alla luce di quanto disposto dall’articolo 2, comma 3, del d.l. 195/2002, convertito in legge 222/2002.
Infatti, l’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia non ha dato conto (nel provvedimento, ma anche nelle difese in giudizio) di aver effettuato alcuna valutazione in ordine alla posizione del ricorrente ed all’interesse pubblico che potrebbe giustificare l’autotutela, ma (esattamente come nel provvedimento di revoca annullato con la sentenza n. 335/2005) ha fatto discendere la nuova revoca dalla mera conoscenza dell’elemento ostativo originario.
Come sopra esposto, nella sentenza n. 335/2005 era stata univocamente affermato che, nei casi in cui l’efficacia del permesso di soggiorno si sia protratta oltre il termine annuale previsto, dall’articolo 2, comma 3, citato, per effettuare gli accertamenti successivi al provvedimento di regolarizzazione, la caducazione di detto ultimo provvedimento comporta l’apertura di un procedimento di autotutela, nell’ambito, secondo i principi consolidati in materia di procedimenti di secondo grado in funzione di autotutela, l’Amministrazione è tenuta (oltre che a dare all’interessato la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla revoca della regolarizzazione, onde consentirne la partecipazione) ad individuare l’interesse pubblico, ulteriore rispetto a quello al ripristino della legalità, che sostiene la decisione caducatoria.
Di più, nella sentenza n. 335/2005, era stato anche precisato che “i parametri della predetta valutazione discrezionale sono anzitutto quelli che, ai sensi dell’articolo 1, della legge 222/2002, in assenza di condizioni preclusive, consentono la revoca dell’espulsione e la regolarizzazione dello straniero, vale a dire le “circostanze obiettive riguardanti l’inserimento sociale” dell’interessato”.
Detti rilievi vanno ribaditi in questa sede nei confronti del rinnovato provvedimento di revoca della regolarizzazione.
Per inciso, la circostanza che, nella sentenza n. 335/2005, l’annullamento sia stato riferito al “provvedimento impugnato”, anziché ai “provvedimenti impugnati”, appare frutto di un errore materiale; del resto, come oggetto della domanda di annullamento, era stato indicato non soltanto il decreto di revoca della regolarizzazione in data 25 febbraio 2005, ma anche gli atti sottostanti, tra cui, espressamente, la revoca del nulla osta della Questura in data 22 febbraio 2005; ed i medesimi vizi erano stati dedotti nei confronti di entrambi i provvedimenti.

6.3. L’annullamento del permesso di soggiorno in data 23 novembre 2006, in quanto individua come unico presupposto (qualificandosi come “atto dovuto ed obbligatorio”) l’adozione dei predetti provvedimenti concernenti la regolarizzazione, risulta conseguentemente illegittimo.
Ulteriore autonomo motivo di illegittimità è comunque rappresentato, anche nei confronti di detto annullamento, dal mancato rispetto dei principi in tema di motivazione dell’autotutela (non sono invece fondate le censure di ordine procedimentale, posto che la comunicazione in data 26 settembre 2006 si riferiva alla richiesta di rinnovo e menzionava espressamente, quale esito del procedimento, l’annullamento del permesso di soggiorno, logicamente assorbente del diniego).

7. Per effetto degli annullamenti (del provvedimento di revoca della regolarizzazione, nonché del provvedimento di annullamento del permesso di soggiorno) disposti con la presente sentenza, riacquista efficacia la regolarizzazione originaria in data 5 maggio 2003 (ferma restando la eventuale attivazione di un nuovo procedimento di autotutela, nel rispetto dei principi indicati) e l’Amministrazione è tenuta a provvedere in ordine alla domanda di rinnovo del permesso di soggiorno presentata dal ricorrente.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, definendo immediatamente la controversia, come previsto dall’art. 26 della legge n. 1034/71, nel testo modificato dalla legge n. 205/2000, accoglie il ricorso n. 425/2006, in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento, in favore del ricorrente, della somma di Euro 3.000,00 (tremila/00) per spese di giudizio.
La presente sentenza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia il 7 Febbraio 2007