T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 6 marzo 2007 n. 282
G. Vacirca Pres. S. Romano Est.
A. Montanelli ed altri (Avv. G. Giovannelli) contro l’Ente Nazionale Aviazione Civile (E.N.A.C.) ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Avvocatura dello Stato)

Espropriazione per pubblica utilità – Accessione invertita – Risarcimento del danno da parte della P.A. - Necessità

È illegittimo il comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione, ancorché direttamente collegabile al fine pubblico legalmente dichiarato, che non abbia emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, nonostante l’avvenuta acquisizione del bene irreversibilmente trasformato. I criteri per la quantificazione del risarcimento del relativo danno da c.d. “accessione invertita” possono essere indicati dallo stesso Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 35 d. lgs. 80/1998, come sostituito dalla legge n. 205/2000

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- I^ SEZIONE –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

ENTE NAZIONALE AVIAZIONE CIVILE (E.N.A.C.), MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona dei legali rappresentanti pro-tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’avvocatura distrettuale dello Stato ed elettivamente domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

per la condanna
dell’E.N.A.C., in qualità di ente espropriante, e/o del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in solido fra loro, ovvero ciascuno per la propria responsabilità, a corrispondere il risarcimento del danno ingiusto cagionato ai ricorrenti in ragione dell’avvenuta accessione invertita, in misura pari al valore venale dell’area occupata, da quantificarsi tramite apposita c.t.u., oltre rivalutazione e interessi dall’integrazione della fattispecie al saldo; nonché al pagamento della somma a titolo di indennità di occupazione dalla data di immissione in possesso alla scadenza del termine di legittimità della stessa (23 febbraio 2003), da determinarsi secondo i criteri di legge tramite apposita c.t.u., oltre rivalutazione ed interessi dalla suddetta data al saldo;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 24 gennaio 2007, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Udito, altresì, per le parti gli avv.ti Guido Giovannelli e M. Raugei dell'Avvocatura distrettuale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 15 maggio 2003, premesso:
- di essere proprietari di un terreno posto nel comune di Sesto Fiorentino, di complessivi mq. 12.700;
- che con sentenza n. 287 del 13 maggio 1999, il Tar per la Toscana ha annullato la delibera della Giunta regionale del 19 marzo 1999, nella parte in cui aveva stralciato la destinazione ad attrezzature residenziali, commerciali e direzionali, a servizio del polo universitario fiorentino, di una serie di terreni tra cui anche parte dell’area dei ricorrenti, destinandoli a zona agricola;
- in attuazione del progetto di realizzazione di un ampliamento della fascia di sicurezza dell’aeroporto di Firenze e del relativo piano di esproprio, approvato il 13 agosto 1997, in data 24 febbraio 2000 il direttore generale dell’E.N.A.C., con apposito provvedimento, dichiarava il preminente interesse nazionale, la pubblica utilità e la somma urgenza degli interventi previsti, stabilendo i seguenti termini: 3 mesi per l’inizio dei lavori; 1 anno per il loro completamento; 3 anni per il completamento delle procedure espropriative;
- il sig. Carlo Paladini riceveva una comunicazione del tecnico incaricato che si sarebbe proceduto all’occupazione d’urgenza di mq. 1293 dell’area di proprietà dei ricorrenti;
- i lavori, iniziati dopo l’immissione in possesso, sono stati ultimati con l’inglobamento dell’area occupata all’interno della recinzione di delimitazione dell’aeroporto;
- non essendo stato emesso il decreto di esproprio, nonostante l’avvenuta scadenza del termine (24.2.2003) all’uopo previsto nella dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, risulta integrata la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, atteso che il terreno, irreversibilmente trasformato e destinato all’opera pubblica è passato in proprietà dell’amministrazione, la quale è tenuta al pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno;
- di avere diritto altresì all’indennità di occupazione, dalla data di immissione in possesso alla scadenza del termine per l’emissione del decreto di esproprio;
tanto premesso, i ricorrenti hanno proposto le domande in epigrafe indicate, chiedendo la condanna delle amministrazioni intimate.
In ordine alla quantificazione del danno, i ricorrenti fanno riferimento al valore venale dell’area con riferimento alla sua destinazione (edificatoria) al momento della scadenza del periodo di occupazione legittima; momento fino al quale spetta altresì l’indennità di occupazione, in misura percentuale dell’indennità virtuale di espropriazione, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate, le quali hanno chiesto la reiezione del ricorso.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – Va, preliminarmente, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, anche dopo ed alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004.
Nella fattispecie, come risulta dalla documentazione depositata in giudizio, il procedimento di espropriazione è iniziato a seguito di dichiarazione di pubblica utilità del progetto dell’opera pubblica del 24 .2.2000; ad essa è seguita l’emissione del decreto di occupazione e la conseguente immissione in possesso da parte dell’ente espropriante (E.N.A.C.).
Durante il periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e della relativa occupazione d’urgenza, l’opera è stata realizzata, con conseguente irreversibile trasformazione dell’area occupata.
Nel termine fissato dalla dichiarazione di pubblica utilità (24.2.2003) non è intervenuto l’atto finale di esproprio, mancante anche all’epoca di proposizione del ricorso giurisdizionale.
Rileva il Collegio:
- nella specie, trattasi di c.d. accessione invertita, in base alla nota giurisprudenza della Corte Suprema, essendo stata l’opera pubblica realizzata nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza;
- la fattispecie non può, pertanto, essere qualificata come occupazione usurpativa - che è connotata dalla mancanza originaria o dalla illegittimità, accertata in sede giurisdizionale o di autotutela, o dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità - la quale perciò non produce l’effetto acquisitivo a favore della pubblica amministrazione, ma soltanto un fatto illecito produttivo di danno, che deve essere liquidato in misura integrale (da ultimo, Cass. civ., sez. I, 21.9.2004 n. 18916; Cons. St., sez. VI, 20.5.2004 n. 3267);
- in costanza di titolo legittimante la materiale apprensione del bene e l’effetto acquisito conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica, è da escludere che possa ipotizzarsi carenza di potere, non solo in astratto, ma anche in concreto da parte della pubblica amministrazione espropriante;
- conseguentemente, deve escludersi che, nella fattispecie, quello della p.a. possa configurarsi come mero comportamento, così come tratteggiato dalla Corte costituzionale al fine di disconoscerne la riconducibilità all’esercizio di poteri autoritativi e di affermarne la sindacabilità da parte del giudice ordinario, in qualità di giudice dei diritti lesi dai comportamenti dell’amministrazione (Corte costituzionale n. 204/2004);
- come già rilevato dalla giurisprudenza, pure un comportamento tenuto dalla p.a. può assumere rilevanza giuridica come espressione di un potere amministrativo, purché esso sia ricollegabile ad un fine pubblico o ad un pubblico interesse legalmente dichiarato; in difetto, si è in presenza di un comportamento materiale che, qualora sia lesivo di situazioni giuridiche di altri soggetti, integra un fatto illecito generatore di danno (Corte di Cassazione, S.U., 6.6.2003 n. 9139);
- secondo la Corte costituzionale, solo i comportamenti mediante i quali la p.a. non esercita, neppure mediatamente, alcun pubblico potere devono ritenersi esclusi dalla giurisdizione del giudice amministrativo (sentenza n. 204 del 2004, citata);
- l’occupazione acquisitiva o appropriativa, a differenza di quella usurpativa, comunque espressione dell’esercizio di un potere ablatorio, ancorché mal esercitato, radica la giurisdizione del giudice amministrativo anche in applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004 (Tar Toscana, III, 25.11.2004 n. 6051).
2 – Accertata la sussistenza della giurisdizione amministrativa a conoscere della controversia, prima di passare all’esame del merito della domanda risarcitoria, sembra opportuno precisare che nella fattispecie non opera il principio della pregiudizialità del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo.
Infatti, laddove – come nel caso in esame – si deduce non l’illegittimità di un provvedimento amministrativo, bensì quella del comportamento omissivo della pubblica amministrazione, che non ha emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, non valgono le ragioni poste a fondamento del principio sopra richiamato.
Invero, non sussiste l’impedimento (all’ammissibilità di un’azione risarcitoria autonoma) rappresentato dal rischio di elusione del termine perentorio di impugnazione dell’atto illegittimo, né quello rappresentato dalla perdurante efficacia di un atto amministrativo presuntivamente legittimo, non essendo stato impugnato (Ad. Plen., 26.3.2003 n. 4).
Né vale il principio in base al quale la mancata rimozione dell’atto amministrativo impedisce di qualificare come ingiusto il danno subito dal privato (Cass., 27.3.2003 n. 4538).
L’illegittimità fatta valere dai ricorrenti consiste, in altri termini, nel comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione, ancorché direttamente collegabile al fine pubblico legalmente dichiarato, non essendo stato emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, nonostante l’avvenuta acquisizione del bene irreversibilmente trasformato (per una fattispecie identica, cfr. Tar Toscana, III, 25.11.2004 n. 6051).
3 - Nel merito, i ricorrenti hanno chiesto: a) la corresponsione dell’indennità di occupazione per il periodo dalla data di immissione in possesso alla scadenza del termine di legittimità dell’occupazione; b) il risarcimento del danno per l’occupazione definitiva.
Quanto alla natura del terreno occupato, dalla documentazione in atti si evince che, al momento della scadenza del periodo di occupazione legittima, l’area aveva destinazione edificatoria, come emerge dalla sentenza n. 287 del 13.5.1999 emessa da questo Tribunale.
Il risarcimento del danno per la perdita definitiva del terreno, a seguito della sua acquisizione al patrimonio dell’ente espropriante, dovrà pertanto essere calcolato in relazione alla qualificazione dell’area come edificatoria in base al suo valore di mercato (Cons. St., VI, 10.10.2002 n. 5443; Cass., Sez. 1, 28.05.2004 n. 10280).
Pertanto, ritenuto che, in applicazione dell’art. 35 d. lgs. 80/1998, come sostituito dalla legge n. 205/2000, il giudice può stabilire i criteri in base ai quali la pubblica amministrazione deve proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine, si dispone quanto segue:
a) l’amministrazione debitrice dovrà offrire ai ricorrenti il pagamento di una somma corrispondente al valore di mercato del bene della vita, illegittimamente sottratto alla disponibilità dell’avente diritto, alla data del verificarsi dell’illecito e cioè alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità (24.2.2003);
b) sulla somma liquidata, trattandosi di un debito di valore, va riconosciuta la rivalutazione monetaria secondo indici Istat, dalla data sopra indicata fino alla data di deposito della presente sentenza;
c) sulla somma rivalutata vanno riconosciuti gli interessi compensativi nella misura legale come per legge, decorrenti dalla data già indicata fino alla data di deposito della presente sentenza, i quali devono essere calcolati non dalla data dell'illecito sulla somma liquidata siccome rivalutata, ma anno per anno sul valore della somma via via rivalutata nell'arco di tempo considerato (Cass. Civ., I, 19.4.2002 n. 5278);
d) atteso che, dal momento della liquidazione giudiziale, il debito di valore si trasforma in debito di valuta, sulla somma complessivamente liquidata sono altresì dovuti gli interessi legali, aventi natura compensativa del mancato godimento delle somme liquidate, dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo.
Non può essere riconosciuto alcun risarcimento per il periodo di occupazione, trattandosi di occupazione legittima essendosi essa protratta in costanza di valida dichiarazione di pubblica utilità fino alla data del verificarsi dell’illecito e cioè fino alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità. Per il periodo in questione, infatti, ai ricorrenti spetterà, se del caso, l’indennità di occupazione, la cui mancata o erronea liquidazione potrà essere censurata davanti all’autorità giurisdizionale ordinaria, competente in materia (art. 34, terzo comma, d. lgs. 80/98, come sostituito dalla legge n. 205/2000).
In tal senso si è espressa la prevalente giurisprudenza, anche di questo stesso Tribunale (Tar Toscana, III, 25.11.2004 n. 6051; Tar Sicilia, Palermo, I, 12.6.2006 n. 1424).
4 - Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è in parte fondato e va accolto, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza parziale e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P. Q. M.