TAR_9599

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T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE II - Sentenza 14 marzo 2007 n. 451
Pres.L. Tosti, Est. F. Scano
M.B.C. ed altri (avv. B. Ballero) c. COMUNE DI SINISCOLA (n.c.), l’ASSESSORATO DEI LAVORI PUBBLICI DELLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, la QUESTURA DI NUORO (Avv. Dist. St.)

1. Procedimento amministrativo – Pretesa all’emanazione di un provvedimento – Attuazione di un piano di lottizzazione – Natura e consistenza – Interesse legittimo - Fattispecie. 2. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali - Convenzione di lottizzazione – Finalità e contenuto.

3. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Convenzione di lottizzazione - Erroneo inserimento di aree di terzi estranei all’intervento –Annullabilità – Non è configurabile – Riflessi sul piano di lottizzazione.

4. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali - Convenzione di lottizzazione – Erroneo inserimento di aree di terzi estranei all’intervento - Risoluzione per inadempimento - Inconfigurabilità.

1. La pretesa all’emanazione di provvedimenti amministrativi volti a rendere attuabile un piano di lottizzazione adottato nel 1996 ed approvato nel 1997, ha natura e consistenza di interesse legittimo, che, nel periodo cui si riferiscono i fatti, poteva essere fatta valere soltanto con l’attivazione del procedimento volto alla formazione del silenzio rifiuto e con la successiva impugnazione di esso. Rispetto all’emanazione di tali provvedimenti non è configurabile una situazione giuridica di diritto soggettivo. (1).

2. La convenzione di lottizzazione ha la precipua funzione di regolamentare i rapporti tra il Comune ed i lottizzanti (e loro aventi causa) relativamente agli interventi di edilizia privata che attueranno i lottizzanti; tale strumento, in particolare, fissa gli obblighi di realizzazione delle opere di urbanizzazione, di cessione delle aree al Comune per l’urbanizzazione primaria e secondaria, nonché i tempi e le modalità di attuazione del piano (2).

3. L’erronea inclusione nel piano di lottizzazione, per fatto ascrivibile agli stessi lottizzanti, di aree di terzi che non hanno partecipato all’intervento urbanistico, non attiene all’aspetto della regolamentazione dettata con la convenzione di lottizzazione, ma ai rapporti interni, di debito credito, tra lottizzanti. Le controversie interne alla parte contrattuale privata non possono incidere e giustificare un annullamento nei confronti della parte contrattuale pubblica, del tutto estranea rispetto agli errori commessi dai privati, ed avverso la quale non può essere imputato alcun inadempimento contrattuale. L’erronea inclusione di aree di terzi nel piano di lottizzazione è un aspetto che attiene alla, eventuale, illegittimità dell’atto deliberativo del Consiglio comunale di approvazione dello strumento attuativo (3).

4. L’impossibilità di dare attuazione ad una convenzione di lottizzazione a causa dell’erronea indicazione nel piano di lottizzazione di soggetti proprietari delle aree, non è configurabile quale inadempimento imputabile al Comune idoneo a legittimare i proprietari lottizzanti a domandare la risoluzione del contratto per inadempimento oggettivo ai sensi dell’art. 1453 c.c.. (4)

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(1) Cfr., citate in motivazione, CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA - Sentenza 26 ottobre 1979 n. 26; CONSIGLIO DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIA – Sentenza 22 dicembre 1988 n. 245.
Nella fattispecie era accaduto che alcuni proprietari del comparto non avevano dato la propria adesione al consorzio di lottizzazione.
Al fine di ovviare a tale situazione, i ricorrenti avevano chiesto al T.A.R. la dichiarazione dell’obbligo del Comune di “provvedere a rendere esigibile il piano di lottizzazione, adottando tutti gli atti di propria competenza al fine di ovviare alla non adesione di alcuni proprietari” e, in particolare, ad esercitare i poteri ad esso spettanti ai sensi dell’art. 23 della legge 1150/1942, con l’esproprio delle aree dei proprietari non aderenti, e gli altri poteri ad esso attribuiti dalla successiva legislazione urbanistica.

(2) Da ultimo, T.A.R. VENETO - SEZIONE I - Sentenza 3 giugno 2004 n. 1768, in questa Rivista, ha ritenuto che la convenzione di lottizzazione non costituisce un impegno generico di eseguire le opere progettate, posto che altrimenti sarebbe sufficiente il progetto ed i suoi elaborati, ma uno schema di accordo tra la p.a. ed il privato, in virtù del quale quest'ultimo si impegna per se stesso e per gli aventi causa, in modo esplicito e formale, ad eseguire puntualmente, a qualsiasi titolo gli venga richiesto, tutte le prestazioni e gli obblighi contenuti nella convenzione, e ciò anche nel caso in cui le prestazioni eccedano gli oneri di urbanizzazione. Ne consegue che la proposta di convenzione deve indicare in maniera puntuale gli obblighi specifici, in termini di individuazione e quantificazione delle aree ed in termini di quantificazione della richiesta di monetizzazione, che per legge la parte è obbligata ad assumere e non limitarsi ad un semplice rinvio al progetto. T.A.R. LOMBARDIA - MILANO - SEZIONE II - Sentenza 2 febbraio 2005 n. 197, ivi, ha ritenuto che i piani di lottizzazione sono qualificati come strumenti alternativi ai piani particolareggiati ordinari, in quanto assolvono alle stesse funzioni attuative di questi, ma se ne differenziano per il fatto che procedono da un’iniziativa dei proprietari interessati e che vengono perfezionati mediante un atto negoziale (convenzione) o, in mancanza di un’adesione “consensuale”, mediante la specifica soluzione alternativa prevista dall’art. 28 l. 17 agosto 1942 n. 1150.
Il T.A.R. Lombardia ha ribadito che i piani di lottizzazione vanno individualmente notificati ai proprietari delle aree in essi comprese ai fini della decorrenza del termine per l’impugnativa mentre, per quanto concerne i terzi, il termine decadenziale di impugnativa decorre dalla data di pubblicazione sul B.U.R..

(3) Un profilo di interesse della sentenza, sul quale non si rinvengono precedenti in questa Rivista, riguarda i riflessi sulla validità della convenzione di lottizzazione dell’erronea inclusione di aree di terzi estranei all’intervento urbanistico.
In effetti, la mancata attuazione del programmato riordino fondiario dipendeva dal fatto che una parte dei terreni conferiti nella lottizzazione, e nel conseguente atto convenzionale, non appartenevano a chi li aveva conferiti. In conseguenza dell’erronea indicazione, i terreni dei ricorrenti erano rientrati nelle aree cedute al Comune, ma essi non avevano potuto ottenere, in mancanza dell’atto di riordino fondiario, la prevista contropartita di terreni ove realizzare le volumetrie loro spettanti.
I ricorrenti avevano sostenuto che la carenza di legittimazione a conferire di alcuni aderenti non poteva rimanere senza riflessi sulla validità della convenzione di lottizzazione, poiché “la lottizzazione, non potendo essere monca, è divenuta ineseguibile.
In buona sostanza, i ricorrenti, ponendosi in una prospettiva negoziale, avevano lamentato che “il Comune ha ricevuto delle aree in assenza di un rapporto sinallagmatico, con la conseguente nullità dell’atto convenzionale ai sensi degli artt. 1418 e 1419 c.c., in relazione all’art. 1346 c.c.”.
Il T.A.R. affermando i principi di cui in massima, ha invece ritenuto che i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare la delibera di approvazione del piano di lottizzazione, contenente la ridetta erronea inclusione, non potendo ottenere, senza il previo annullamento del provvedimento, una pronuncia caducatoria delle volontà contrattuali consegnate nella convenzione di lottizzazione.
T.A.R. CALABRIA - CATANZARO - SEZIONE II - Sentenza 26 luglio 2005 n. 1399, in questa Rivista, ha ritenuto che nel caso in cui la p.a. voglia censurare la scelta del proprio rappresentante legale (che ha sottoscritto la convenzione di lottizzazione) di rinunciare alla riproduzione nell’accordo delle clausole inserite nello schema di convenzione allegato al piano di lottizzazione approvato dal Consiglio comunale, deve proporre davanti al giudice amministrativo rituale impugnativa nei termini di legge.

(4) La Corte Suprema rinviene il fondamento della giurisdizione del G.A. a conoscere della domanda di accertamento e risarcimento del danno (CORTE DI CASSAZIONE - SEZIONI UNITE - Sentenza 10 gennaio 2006 n. 140) e di risoluzione per inadempimento di convenzione di lottizzazione (ID, 17 gennaio 2005 n. 732), entrambe in questa Rivista, nell’art. 11, comma 5, L. 7 agosto 1990, n. 241; nello stesso senso, per le controversie inerenti l’interpretazione ed attuazione della convenzione, T.A.R. CALABRIA - CATANZARO - SEZIONE II, cit; in una prospettiva rigorosamente pubblicistica, merita segnalazione T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 17 febbraio 2005 n. 592, ivi, secondo cui la convenzione di lottizzazione conclusa dalla p.a. col privato interessato al rilascio di una concessione edilizia non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di concessione, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio di essa; pertanto, la competenza giurisdizionale in ordine alla controversia relativa all’adempimento degli obblighi nascenti dalla convenzione di lottizzazione non può non appartenere allo stesso giudice che è competente a conoscere del provvedimento di concessione edilizia, e poiché, ai sensi dell’art. 16, l. 28 gennaio 1977 n. 10, quest’ultima competenza è attribuita in via esclusiva al giudice amministrativo, lo stesso giudice è competente a conoscere in via esclusiva delle controversie relative all’adempimento della convenzione di lottizzazione. Infine, si è ritenuto T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE III - Sentenza 26 febbraio 2004 n. 895, ivi, con nota di DELFINO B., Inadempimento degli obblighi relativi ad una convenzione di lottizzazione e domanda di esecuzione specifica ex art.2932 c.c, che in forza sia dell’art. 34, D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, sia dell’art. 11, L. 7 agosto 1990 n. 241, è proponibile dinanzi al giudice amministrativo la domanda di esecuzione specifica ex art. 2932 c.c. di obblighi scaturenti da una convenzione di lottizzazione (A. Fac.)

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1466/02 proposto dai signori ù

Marongiu Bonaiuti Cesare, Marongiu Bonaiuti Eugenio, Marongiu Giuseppina, Marongiu Mariano, Marongiu Laura, Marongiu Mario Giovanni Paolo, rappresentati e difesi dall'avv. Benedetto Ballero presso il cui studio in Cagliari, Corso Vittorio Emanuele n. 76, sono elettivamente domiciliati;

contro

il COMUNE DI SINISCOLA, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituitosi in giudizio;
l’ASSESSORATO DEI LAVORI PUBBLICI DELLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, in persona dell’Assessore in carica, non costituitosi in giudizio;
la QUESTURA DI NUORO, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici è legalmente domiciliata, in via Dante n. 23;

per l'annullamento
1) della deliberazione del Commissario Prefettizio del Comune di Nuoro del 7.2.2001 n. 13: individuazione area da destinare a struttura per il commissariato di P.S. e Polstrada, rettifica deliberazione di G.C. n. 139 del 20.7.1999;
2) della deliberazione del medesimo Commissario Prefettizio n. 60 del 4.5.2001: costruzione nuova caserma per la polizia di Stato, approvazione dello schema di protocollo di intesa tra Comune di Siniscola e Regione Autonoma della Sardegna;
3) del su indicato protocollo d’intesa prot . 5156 del 4.5.2001;

nonché perché venga pronunciato
l’obbligo del Comune di provvedere a rendere esigibile il piano di lottizzazione, adottando tutti gli atti di propria competenza al fine di ovviare alla non adesione di alcuni proprietari;

ovvero per l’accertamento e la dichiarazione
della nullità della convenzione relativa al comparto C5 del Comune di Siniscola ai sensi degli artt. 1418 e 1419 in relazione all’art. 1346 c.c.;

ovvero, ancora, in subordine, per la pronuncia
della risoluzione di detta convenzione per inadempimento oggettivo, ai sensi dell’art. 1453 c.c.;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l' atto di costituzione in giudizio della Questura di Nuoro;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 10 gennaio 2007 il consigliere Francesco Scano;
Uditi gli avvocati delle parti, come da separato verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

Riferiscono i ricorrenti di aver partecipato, in qualità di proprietari di alcune aree (foglio 1 mappale 98), unitamente ad altri proprietari di terreni del comparto C5 dello strumento urbanistico del Comune di Siniscola, alla costituzione di un consorzio, denominato “Consorzio Comparto C” (atto notaio Gazzella del 9.4.1992) per la lottizzazione dei loro terreni. Poiché al Consorzio non avevano aderito tutti i proprietari del comparto C5, al punto 4 dell’allegato B dell’atto notarile, era stata prevista la possibilità di una successiva adesione di questi ultimi.
Il Consorzio diede poi incarico ai progettisti di predisporre il piano di lottizzazione dell’intero comparto C5, pur in assenza dell’adesione di tutti i proprietari dei terreni del comparto, che il Comune di Siniscola approvò con deliberazioni 3.5.1996 n. 36 (adozione) e 14.2.1997 n. 2 (approvazione definitiva).
Dopo la cessione al Comune delle aree previste dal piano di lottizzazione, affermano i ricorrenti, si era proceduto al frazionamento dei terreni, che veniva approvato in data 15 giugno 1998, provvedendo, in tale occasione, ad assegnare a ciascun proprietario i volumi edificabili ad esso spettanti “in proporzione alla superficie di terreno di proprietà”.
Non è stato poi possibile effettuare il riordino fondiario perchè, riferiscono ancora i ricorrenti, una parte dei terreni conferiti nella lottizzazione e nel conseguente atto convenzionale, non appartenevano a chi li aveva conferiti e pertanto tale conferimento non era valido.
E’ così successo che i terreni dei ricorrenti sono rientrati nelle aree cedute al Comune, ma essi non hanno potuto ottenere, in mancanza dell’atto di riordino fondiario, i terreni ove realizzare le volumetrie spettanti.
I ricorrenti sostengono pertanto che la lottizzazione, non potendo essere monca, è diventa ineseguibile. A loro avviso il Comune ha ricevuto delle aree in assenza di un rapporto sinallagmatico, con la conseguente nullità dell’atto convenzionale ai sensi degli artt. 1418 e 1419 c.c., in relazione all’art. 1346 c.c.
Chiedono l’annullamento degli atti impugnati, relativi alla localizzazione e costruzione di una caserma per la Polizia di Stato perché viziati da eccesso di potere per difetto di istruttoria, per erroneità dei presupposti di fatto e per illogicità manifesta, nonché che la Sezione si pronunci sulla validità o meno della convenzione di lottizzazione, secondo le specifiche domande riportate in epigrafe.
L’Amministrazione resistente, costituita in giudizio con atto del 21.12.2002, ha dedotto l’infondatezza del ricorso chiedendone il suo rigetto.
Con la memoria depositata in giudizio il 12.12.2006 l’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’improcedibilità della domanda di annullamento degli atti impugnati per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il Comune di Siniscola avrebbe individuato un’altra area per la realizzazione della caserma della Polizia di Stato.
La difesa dei ricorrenti, con la memoria depositata il 29.12.2006, si oppone alla richiesta formulata dalla difesa Erariale affermando che le deliberazioni impugnate non risultano né annullate e né revocate dall’Amministrazione. Insistono quindi anche nella domanda di annullamento degli atti in epigrafe che, a loro avviso, risulterebbero illegittimi, per illegittimità derivata, ove venisse accolta la domanda di dichiarazione di nullità della convenzione di lottizzazione.
Alla pubblica udienza del 10 gennaio 2007 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
L’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dall’Avvocatura dello Stato non può essere accolta, poiché non è stata fornita alcuna prova documentale idonea a dimostrare che in realtà gli atti impugnati non possano produrre ancora effetti, né risultando gli stessi annullati o ritirati.
Può ora procedersi all’esame del ricorso nel merito, partendo, per ragioni logiche, dalle domande di accertamento indicate in epigrafe.
Con la prima domanda i ricorrenti chiedono la dichiarazione dell’obbligo del Comune di “provvedere a rendere esigibile il piano di lottizzazione, adottando tutti gli atti di propria competenza al fine di ovviare alla non adesione di alcuni proprietari”.
Affermano al riguardo che il Comune non ha esercitato né i poteri ad esso spettanti ai sensi dell’art. 23 della legge 1150/1942, con l’esproprio delle aree dei proprietari non aderenti, né gli altri poteri ad esso attribuiti dalla successiva legislazione urbanistica.
La domanda non può essere accolta.
La pretesa all’emanazione di provvedimenti amministrativi ha natura e consistenza di interesse legittimo, che poteva essere fatta valere, all’epoca dei fatti, soltanto con l’attivazione del procedimento volto alla formazione del silenzio rifiuto e con la successiva impugnazione di esso. Di fronte alla pretesa di emanazione di simili provvedimenti non può ritenersi la sussistenza di una posizione di diritto soggettivo ( cfr. Cons. stato A.P. 26.10.1979 n. 26; C.G.A. 22.12.1988 n.245).
Con ulteriore domanda chiedono l’accertamento e la dichiarazione della nullità della convenzione relativa al comparto C5 del Comune di Siniscola ai sensi degli artt. 1418 e 1419 in relazione all’art. 1346 c.c..
Sostengono in proposito che la convenzione ha un oggetto che era sin dall’inizio impossibile, sicché essa, “ai sensi degli artt. 1418 e 1419 c.c., in relazione all’art. 1346 c.c., deve essere dichiarata nulla ex art. 1421 c.c.”. Affermano al riguardo che la lottizzazione è divenuta ineseguibile a causa dell’inclusione di aree di terzi, che alcuni lottizzanti hanno erroneamente dichiarato di possedere. Ciò ha impedito la predisposizione del riordino fondiario dei terreni e l’attribuzione ai ricorrenti delle aree spettanti in relazione a quelle conferite nella lottizzazione (i loro terreni sono rientrati tra quelli da cedere al Comune in conto standard e per le opere di urbanizzazione).
La domanda è infondata.
La convenzione di lottizzazione ha la precipua funzione di regolamentare i rapporti tra il comune e i lottizzanti (e loro aventi causa) relativamente agli interventi di edilizia privata che attueranno i lottizzanti; in specie fissa gli obblighi di realizzazione delle opere di urbanizzazione, di cessione delle aree al Comune per l’urbanizzazione primaria e secondaria, nonchè i tempi e le modalità di attuazione del piano.
L’erronea inclusione nel piano di lottizzazione, per fatto ascrivibile agli stessi lottizzanti, di aree di terzi che non hanno partecipato all’intervento urbanistico, non attiene all’aspetto della regolamentazione dettata con la convenzione di lottizzazione, ma ai rapporti interni, di debito credito, tra lottizzanti. Le controversie interne alla parte contrattuale privata non possono incidere e giusitificare un annullamento nei confronti della parte contrattuale pubblica, del tutto estranea rispetto agli errori commessi dai privati, ed avverso la quale non può essere imputato alcun inadempimento contrattuale.
L’erronea inclusione di aree di terzi nel piano di lottizzazione è un aspetto che attiene alla, eventuale, illegittimità dell’atto deliberativo del Consiglio comunale di approvazione dello strumento attuativo, atto non impugnato, mentre la convenzione di lottizzazione attiene agli ulteriori aspetti prima indicati.
La domanda va pertanto respinta.
Con ulteriore domanda i ricorrenti chiedono la risoluzione della convenzione per inadempimento oggettivo ai sensi dell’art. 1453 c.c.
La domanda è infondata.
L’art. 1453, comma 1°, così dispone:
“Nei contratti con prestazioni corrispettive, quando uno dei contraenti non adempie le sue obbligazioni, l'altro può a sua scelta chiedere l'adempimento o la risoluzione del contratto, salvo, in ogni caso, il risarcimento del danno”.
Affinché possa chiedersi la risoluzione del contratto occorre che vi sia un inadempimento di un contraente nei confronti dell’altro, mentre nel caso di specie nessun inadempimento può essere imputato alla parte pubblica (Comune di Siniscola). L’erronea indicazione di terreni di terzi attiene unicamente ai rapporti tra i lottizzanti ed eventualmente avrebbe potuto essere fatta valere ai fini di una pronuncia sulla legittimità delle delibere del Consiglio comunale di adozione e approvazione del piano di lottizzazione, che non risultano impugnate.
La domanda va pertanto respinta.
La reiezione delle domande prima esaminate comporta l’infondatezza della domanda di annullamento degli atti impugnati (sub 1, 2 e 3 dell’epigrafe), essendo stata proposta sulla base della censura di illegittimità derivata, per i denunciati vizi dell’atto presupposto, convenzione di lottizzazione, che non risultano sussistere.
Per le suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto.
Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e si liquidano nel dispositivo.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

Respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese del giudizio in favore dell’Amministrazione statale, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila), oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 10 gennaio 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l' intervento dei signori:
Lucia Tosti, Presidente,
Francesco Scano, Consigliere estensore,
Marco Lensi, Consigliere.

Depositata in segreteria oggi 14/03/2007