1.- Secondo il Comune, l’avvenuta adozione e pubblicazione del PIRUEA proposto dal ricorrente non attribuirebbe a quest’ultimo alcuna posizione giuridicamente protetta che lo legittimi all’impugnazione dell’arresto del relativo procedimento, e ciò in quanto atto endoprocedimentale da sottoporre al vaglio del Consiglio comunale e poi, trattandosi di un piano in variante al PRG, all’approvazione della Regione; la disposta revoca, dunque, non lederebbe alcun interesse qualificato del proponente, né, sotto diverso profilo, andava motivata, atteso che la legge esenta espressamente dall’onere della motivazione gli atti di pianificazione (e conseguentemente e per analogia, anche gli atti di ritiro degli atti di pianificazione).
L’assunto non può essere condiviso.
Se è vero, infatti, che l’approvazione di un piano urbanistico attuativo non costituisce attività vincolata per la PA e che quest’ultima non deve motivare tutte le sue scelte pianificatorie, è anche vero che l’Amministrazione deve comportarsi secondo correttezza e buona fede e rispettare le regole di svolgimento del procedimento (Cass. civ., I, 10.1.2003 n. 157).
Tanto più se, come nel caso di specie, la vicenda si inquadra non nell’ambito di un tradizionale procedimento di pianificazione, ma nell’ambito della c.d. urbanistica contrattata, che presenta aspetti analoghi a quelli che caratterizzano le trattative contrattuali.
È pertanto incontrovertibile che, avendo il PIRUEA superato i passaggi tecnici e parte (determinante) di quelli amministrativi (l’adozione da parte della Giunta), la ricorrente, che tale intervento aveva promosso investendovi denaro e tempo (che avrebbero potuto essere utilmente indirizzati verso altre iniziative), aveva un’aspettativa qualificata, se non ad una positiva conclusione del procedimento (tenuto conto che la situazione, ancorché in fieri, era destinata, in base ad un criterio di normalità, ad un esito favorevole: cfr. TAR Liguria, 18.12.2004 n. 1721), quanto meno alla sua regolare prosecuzione.
Va da sé, a questo punto, che l’interruzione del procedimento di approvazione del PIRUEA, in quanto incide su un interesse differenziato e qualificato del soggetto proponente, dev’essere accompagnato da un’idonea motivazione che, fra l’altro, dia conto della prevalenza dell’interesse pubblico (all’arresto) rispetto a quello privato (alla sua prosecuzione).
2.- Analogamente non condivisibile è anche l’ulteriore eccezione di inammissibilità del gravame per asserita, intervenuta acquiescenza della ricorrente alla consultazione popolare, il cui esito sarebbe stato assunto quale (illegittimo) presupposto della revoca del piano di riqualificazione.
A tal proposito, infatti, va osservato che l’atteggiamento della “Valli srl” di adesione alla consultazione disposta dal Comune si pone non già come atto acquiescenza, ma come mero comportamento collaborativo dettato dalla mancanza di alternative: atteso che la ricorrente non poteva impugnare la delibera di indizione (non aveva, allora, alcun interesse diretto ed attuale), tanto valeva impegnarsi affinché il voto la favorisse.
L’acquiescenza opera sia sul piano sostanziale che su quello giustiziale: sul piano sostanziale presuppone e comporta l’accettazione volontaria e spontanea delle conseguenze dell’atto invalido; su quello giustiziale, inibisce la possibilità di far valere, attraverso i ricorsi amministrativi e giurisdizionali, i vizi dell’atto. Orbene, è pacifico che la ricorrente, il cui interesse costantemente manifestato era ed è quello di ottenere l’approvazione del PIRUEA, non aveva alcuna intenzione, aderendo al sondaggio, di accettarne un esito a sé sfavorevole (in tal caso non avrebbe svolto l’intensa attività propagandistica a proprio favore annotata dal Comune), né – come si è detto - avrebbe potuto impugnarne immediatamente l’atto di indizione, il che è sufficiente ad escludere la volontà di rinunciare all’azione.
3.- Sostiene il Comune che la consultazione popolare, con il suo esito, non costituisce atto presupposto e, quindi, motivo della revoca: con la conseguenza che gli eventuali vizi della prima non riverberano sulla seconda.
Ora, a prescindere dalla modesta credibilità dell’affermazione secondo cui l’esito dell’espletata consultazione (in quella precisa fase procedimentale) non avrebbe rigidamente condizionato ed indirizzato la successiva azione amministrativa (un comportamento dell’Amministrazione che non tenesse conto dei risultati chiesti ed ottenuti con la consultazione sarebbe in evidente contrasto con la stessa decisione di indire la consultazione e con l’implicita, conseguente volontà di avvalersi dei relativi apporti decisori), per convincersi dell’effettivo collegamento tra esito della consultazione e revoca dell’adottato PIRUEA è sufficiente leggere la motivazione della revoca: “CONSIDERATO che l’Amministrazione ritiene di attenersi alla scelta popolare…., DELIBERA di revocare, per le motivazioni indicate in premessa,” l’adottato piano di riqualificazione.
L’unica motivazione della revoca è affidata, dunque, al riscontrato esito della consultazione popolare che ha manifestato la volontà di non farsi luogo ad alcun intervento urbanistico-edilizio .
4.- Ma tale motivazione, oltre ad essere illegittima ex se, per incongruità (da essa non emergono, invero, la sussistenza e, comunque, la consistenza dell’interesse pubblico specifico, diverso da quello originario, perseguito con il ritiro dell’atto, né le ragioni della prevalenza di questo rispetto a quello del privato alla conservazione degli assetti determinati dall’atto revocato), è anche e soprattutto illegittima in via derivata, perché è illegittima l’indizione della consultazione popolare.
A livello legislativo, la materia trova scarna disciplina nell’art. 8 del DLgs n. 267/00 che demanda agli statuti di prevedere “forme di consultazione della popolazione nonché….referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini”, consultazioni e referendum che, ovviamente, “devono riguardare materie di esclusiva competenza locale”.
L’art. 18 dello statuto comunale di Padova stabilisce che “il Consiglio comunale e la Giunta comunale, in relazione alle rispettive competenze, possono indire su specifici problemi, consultazioni della popolazione o di parte di essa, con le modalità fissate dal regolamento…”.
4.1.- La norma testè riportata suscita un primo ordine di riflessioni collegate alla sua ratio: le consultazioni costituiscono strumento di partecipazione popolare all’elaborazione delle scelte amministrative, non strumento di verifica della condivisione da parte dei cittadini di scelte già definite con formali provvedimenti amministrativi (tanto più che il successivo art. 19 dello statuto non prevede il referendum abrogativo, ma solo quello consultivo).
L’attività consultiva, per propria natura, deve anteporsi all’attività decisionale, non seguirla.
Orbene, nel caso di specie, la richiesta di consultazione aveva ad oggetto un piano urbanistico attuativo già formalmente adottato, sicchè la Giunta, avendo utilizzato ed esaurito il proprio potere decisionale, non poteva porre in essere un’attività consultiva che doveva necessariamente precedere quella decisione.
Ma vi è un ulteriore aspetto.
Nel procedimento di approvazione del piano urbanistico attuativo la partecipazione popolare è già prevista dalla specifica disciplina.
Dispongono, infatti, sia l’art. 52 della LR n. 61/95 (alla cui disciplina rinvia l’art. 5 della LR n. 23/99), sia il sopravvenuto art. 20 della LR n. 11/04, che il piano attuativo approvato dalla Giunta è depositato presso la sede del Comune per la durata di dieci giorni, con possibilità per chiunque, nei successivi venti giorni, di presentare osservazioni sulle quali il consiglio comunale deve obbligatoriamente pronunciarsi.
Nel caso specifico, dunque, la consultazione della popolazione è garantita dallo stesso procedimento di formazione del piano, con effetti, però, non invalidanti dell’atto già adottato, ma, tutt’al più, modificativi di esso.
D’altro canto, l’art. 13 della legge n. 241/90 esclude l’applicazione ai procedimenti di pianificazione urbanistica della disciplina generale sulla partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo proprio perché tale partecipazione ha già da tempo trovato in essi una particolare, specifica regolamentazione.
4.2.- Il secondo, dirimente ordine di riflessioni è invece collegato con il dato testuale della norma, che rinvia ad un regolamento la definizione delle modalità di attuazione delle consultazioni.
In difetto di tale regolamento, la consultazione non poteva venire effettuata.
È infatti inammissibile l’indizione di una consultazione popolare allorché non sia stato adottato il relativo regolamento che, stabilendo criteri e modalità, ne garantisca lo svolgimento in maniera affatto imparziale: ciò in quanto tale finalità non è perseguibile nel caso in cui le regole siano dettate di volta in volta dalla Giunta o dal Consiglio comunale (cfr. TAR Veneto, II, 0.5.2006 n. 1172).
In mancanza, dunque, del previsto regolamento che determinasse aprioristicamente le necessarie modalità operative (relative ai requisiti di legittimazione dei partecipanti, al soggetto competente a verificare l’ammissibilità del quesito, all’organizzazione dei seggi, alla fissazione dei luoghi e dei tempi della consultazione, etc.), la norma statutaria non poteva trovare applicazione e, conseguentemente, la consultazione popolare non poteva essere indetta.
5.- Per le considerazioni che precedono, dunque, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo
6.- Va invece respinta la domanda di risarcimento del danno sia perché - come precisato in udienza dalla difesa della ricorrente - tale domanda deve intendersi subordinata al mancato accoglimento del ricorso, sia comunque perché l’interesse della ricorrente, leso dall’arresto procedimentale conseguente ai provvedimenti in questa sede annullati, è meramente strumentale ed è, pertanto, integralmente ristorato con la prosecuzione, qui disposta, del procedimento di formazione del PIRUEA.