T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I BIS - Sentenza 3 marzo 2007 n. 2000 Pres. Orciuolo, Rel. Morabito Parri M. e altri (Avv.ti G. Viglione, L. D’Alessio, O. Cantillo) c. Ministero della Difesa (Avv. Dello Stato)

1) Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza – Aggiornamento del canone per gli alloggi di servizio in concessione ai dipendenti delle FF.AA. – Sussiste – Ragioni

2) Processo amministrativo – Ricorso – Applicazione dell’art. 24 della L. n. 392/78 sulla comunicazione dell’aumento del canone alla disciplina contenuta nell’ art. 43 L. n. 724/94 - Inammissibilità

1) Sussiste la competenza del giudice amministrativo in materia di aggiornamento del canone relativo agli alloggi di servizio in concessione ai dipendenti delle FF.AA. occupanti con titolo in corso di validità, se nell’ambito del petitum sostanziale prospettato nel ricorso sia richiesto, per la risoluzione della controversia concernente la misura del canone, un sindacato sui poteri esercitati dall’Amministrazione per la determinazione dello stesso, essendo tale sindacato precluso al giudice ordinario, in quanto trattasi di questione afferente un interesse legittimo. Laddove, invece, non vengano in discussione tali poteri, ma si controverte solo sulla loro corretta applicazione in relazione allo specifico rapporto concessorio e si richiede un’attività accertativa del presupposto del canone, si è al di fuori della competenza del giudice amministrativo.

2) E’ inammissibile il ricorso volto alla valutazione dell’opportunità di applicare l’art. 24 della L. n. 392/78 a mente del quale l’aggiornamento del canone decorre dal mese successivo a quello del recapito della lettera raccomandata con cui si comunica all’utente l’aumento, anche nell’ambito della normativa sull’equo canone, ex art. 43 L. n. 724/94, in quanto trattasi di ricorso diretto non a contestare la pretesa di aumento del canone, bensì la modalità operativa attraverso cui tale pretesa di concreta.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ bis

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n.2301/1997–R.G. proposto dai sigg.ri: Parri Maurizio, Iacullo Paolo, Vecchio Vincenzo, Quaranta Giuseppe, Rinaldi Enrico, Vitale Tommaso, Innelli Michele, Caltagirone Elio, Dino Mauro, Barnaba Giacomo, Viscusi Benito, Ingrosso Fabio Romolo, Surano Rocco, De Sena Domenico, Bertoni Carlo Alberto, Merola Gaetano, Pappalardo Paolo, Buonfine Riccardo, D’Andrea Francesco, Pavani Simone, Bernardoni Carlo, De Sio Antonello, tutti rappresentati e difesi dagli avv. G. Viglione, L. D’Alessio e O. Cantillo, presso il cui studio in Roma, Corso Trieste n.128, sono elettivamente domiciliati; contro il Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato; per l'annullamento dei provvedimenti dei competenti Comandi militari con i quali, nei confronti di ciascun ricorrente, è stato aumentato il canone del relativo alloggio di servizio ed è stato disposto, sempre nei confronti di ciascun ricorrente, il recupero, mediante trattenute operate sullo stipendio mensile, delle somme pregresse dovute, a tale titolo, con decorrenza 1.1.1995; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero evocato; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla pubblica udienza del 31.1.2007 la relazione del Consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue: FATTO I ricorrenti sono dipendenti delle FF.AA. concessionari di alloggi di servizio (denominati AST) ed ai quali, nel corso del 1996, con separato provvedimento adottato dal competente Comando militare, è stato: a) comunicato che, in applicazione dell’art.43 della legge n.724 del 1994, si è provveduto all’adeguamento del canone concessorio con decorrenza 1.1.1995; b) partecipato che i canoni pregressi, maturati a partire dal gennaio 1995, sarebbero stati recuperati ( in unica soluzione ovvero, ove scelto dall’utente, con pagamenti rateizzati) mediante trattenute sulle competenze stipendiali. Tale congiunta e contestuale operatività del nuovo canone e del rateo relativo alle mensilità pregresse, li ha indotti ad adire questo Tribunale al quale, col ricorso in epigrafe, hanno denunciato: A) l’illegittimità costituzionale dell’art.43 per violazione dei parametri dati dagli artt.3 e 97 della Costituzione. Nello specifico costoro sottolineano che, l’art.32 della stessa legge n.724 del 1994, pur prevedendo – per i beni patrimoniali dello Stato concessi o locati a privati e per i beni patrimoniali e demaniali dello Stato, destinati ad uso abitativo, concessi o locati a privati – una rivalutazione del canone, ha escluso da tale incremento gli alloggi di servizio; e ciò a differenza di quanto previsto dall’art.43 della medesima legge finanziaria per gli alloggi militari: norma quest’ultima che concreta così una violazione dei parametri costituzionali evocati attesa l’illogica e irrazionale disparità di trattamento tra dipendenti pubblici militari e dipendenti pubblici non militari. B) Falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 43 della legge n.724 del 1994 e 24 della legge n.392 del 1978. Ad avviso dei ricorrenti la circostanza che l’art 43 della legge n.724 del 1994 evochi, ai fini della rivalutazione del canone degli occupanti alloggi di servizio, la normativa sull’equo canone deve intendersi nel senso che tale richiamo include anche l’art.24 della legge n.392 del 1978 a mente del quale l’aggiornamento del canone decorre dal mese successivo a quello del recapito della lettera raccomandata con cui si partecipa l’aumento. L’evocata amministrazione si è costituita in giudizio per il tramite della Difesa erariale che però si è limitata al deposito di mero atto di stile non seguito da memoria o nota controdeduttiva alcuna. All’udienza del 31.1.2007 la causa è stata trattenuta per la relativa decisione. DIRITTO I)- Sono impugnati con l’atto introduttivo dell’odierno giudizio i provvedimenti con cui l’amministrazione della Difesa, tramite i competenti Comandi militari: a) ha partecipato ai ricorrenti l’importo del canone concessorio che, con decorrenza 1.1.1995, essi, ai sensi dell’art.43 1° comma, sono tenuti a corrispondere in quanto occupanti alloggi di servizio denominati AST con titolo in corso di validità; b) ha contestualmente comunicato che sulle loro competenze stipendiali verrà operata una trattenuta pari all’importo del canone rivalutato con aggiunta dell’importo del rateo relativo al pagamento degli canoni maturati a partire dall’1.1.1995 sino alla mensilità di ricezione della comunicazione in questione. Gli interessati contestano sia l’importo del canone rivalutato a mente dell’art.43 citato che la relativa decorrenza. Al fine di ottenere una riduzione del quantum del canone in questione, sollevano la questione di legittimità costituzionale dello stesso articolo 43 dalla cui applicazione scaturisce, in loro danno, un onere concessorio notevolmente più gravoso di quello, parimenti relativo a beni patrimoniali e demaniali dello Stato, disciplinato dall’art.32 della stessa legge finanziaria. Si dolgono altresì dell’erronea interpretazione da parte della p.a. dell’art.43 della legge n.724/1994, patrocinando, in forza del richiamo operato da tale disposizione alla normativa dell’equo canone, un’esegesi che consenta il ricorso all’art.24 della legge n.392 del 1978 e dunque consenta di differire la data di legittima percezione del nuovo canone dal mese successivo alla ricezione della richiesta di aumento. II)- L'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, nel devolvere alla competenza dei tribunali amministrativi regionali, in sede di giurisdizione esclusiva, i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, fa salva la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Investendo il petitum della corrente controversia provvedimenti di rivalutazione di un canone, la questione concernente l’individuazione dell’Autorità deputata a conoscere della controversia deve essere, con carattere di priorità, trattata e definita. II.1)- A tal riguardo dall’esame delle pronunce delle Corte regolatrice proviene un contributo, inevitabilmente qualificante ma non compiutamente risolutivo; e ciò in quanto la Corte di Cassazione, pur non avendo mai dubitato della pertinenza alla cognizione del G.a. della controversia relativa al rilascio di alloggio di servizio assegnato al dipendente al fine di agevolarne lo svolgimento delle mansioni, assicurarne una maggiore presenza ed una migliore reperibilità nel luogo di prestazione dell’attività lavorativa, raramente ha avuto condotte al proprio cospetto fattispecie in cui si controverteva in ordine a canoni concessori; peraltro, e significativamente, in tali circostanze la Corte ha affermato che “è decisivo il fatto che la domanda riguardi la pretesa della p.a per affermato credito derivante dal diritto all’aumento del canone”: evenienza questa che è sufficiente ad incardinare la giurisdizione del G.o. in forza della tassativa eccezione posta dall’art.5 della legge n.1034 del 1971 (cfr, nello specifico, SS.UU. n. 12057 del 1998; idem, n. 5023 del 1979). Sul versante della giurisprudenza amministrativa, nonostante la sufficiente chiarezza del dettato dell’art. 5 citato, non sono mancate incertezze nella sua applicazione concreta, pervenendosi a conclusioni oscillanti per quel che concerne il criterio discretivo della giurisdizione. Al riguardo, si sono manifestati due distinti orientamenti: - uno, più radicale, (cfr. Cons. Giust. Amm. 5.8.1993. n. 290; Cons.St., VI^, n.169 del 1985; IV^, n.46 del 1990; e più recentemente C.g.a. n.418 del 2002 e Cons. St., IV^, n.2708 del 2000), secondo il quale la ripartizione di giurisdizione operata dal legislatore deve intendersi per materia, con la conseguenza che il giudice ordinario conosce delle controversie relative ai canoni indipendentemente dalla circostanza che si prospetti la violazione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo (cfr., nello specifico, Cons. St. n.2708/2000 cit. che ha specificato che allorquando la controversia riguardi indennità, canoni ed altri corrispettivi, la deroga in favore dell’A.g.o. opera sia che si controverta sull’an, che sul quomodo e sul quantum debeatur); - un altro, più estensivo, secondo il quale il giudice ordinario conosce, in materia di canoni, solo le controversie relative a diritti soggettivi, con esclusione, quindi, di quelle in cui si faccia questione di interessi legittimi quale è l'ipotesi in cui venga in rilievo il potere discrezionale dell'Amministrazione volto a stabilire in concreto la misura del canone (cfr. Cons. St. V Sez. 8.10.1992, n. 975; VI Sez. 13.12.1990, n. 1057 Cass. SS.UU. 9.11.1994 n. 9286). Corollario di questo principio è l'affermazione che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in cui la misura del canone sia meramente consequenziale rispetto alla questione principale, vertente sulla qualificazione giuridica o sulla natura intrinseca dell'atto concessorio (Cons. St., IV Sez., 7.12.1994, n. 1741). Il Collegio ritiene condivisibile questo secondo orientamento che delinea un più tranquillizzante criterio di riparto della giurisdizione; altrimenti detto quel che va ricercato è se nell'ambito del petitum sostanziale prospettato nel ricorso al giudice amministrativo, sia richiesto, per la risoluzione della controversia concernente la misura del canone, un sindacato sui poteri esercitati dall'Amministrazione per la determinazione del canone (id est: per la individuazione dei criteri da utilizzare, in seno al rapporto concessorio, per la quantificazione del canone) essendo tale sindacato sicuramente precluso al giudice ordinario. Laddove, invece, non vengano in discussione tali poteri, ma si controverta solo sulla loro corretta applicazione in relazione allo specifico rapporto concessorio, si è al di fuori della competenza del giudice amministrativo, giacché tutto quel che si richiede è un'attività incidentale meramente accertativa del presupposto del canone, rientrante, come tale, nell'orbita di giurisdizione del giudice ordinario. II.2)- Occorre ora analizzare come l’impiego di tale criterio discretivo della giurisdizione si riflette sulle controversie derivanti dall’applicazione dell’art.43 della legge finanziaria del 1995. Orbene l’art.43 contiene, nel primo comma, due distinte norme che pur concernendo entrambe i canoni concessori degli alloggi di servizio delle FF.AA. si riferiscono, la prima agli alloggi occupati da militari con titolo in corso di validità e la seconda agli alloggi occupati sine titulo ovvero in regime di proroga della concessione. Nei confronti della prima categoria di militari la norma dispone che “Ai fini dell'adeguamento dei canoni di concessione degli alloggi costituenti il patrimonio abitativo della Difesa, fermo restando la gratuità degli alloggi di cui al n.1 dell’art.6 della legge n.497 del 1978 e l’esclusione di quelli di cui al n.2 dello stesso articolo, il cui importo sarà determinato dal Ministro della difesa con proprio decreto da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, si applica un canone determinato su base nazionale ai sensi dell'articolo 13 della legge 18 agosto 1978, n. 497 (n.d.r: che demanda al Ministro della Difesa, di concerto con quello dei Lavori pubblici, di stabilire con propri decreti i criteri per la determinazione dei canoni di concessione, sulla base delle disposizioni vigenti in materia di definizione dell’equo canone) , ovvero, se più favorevole all'utente, un canone pari a quello derivante dall'applicazione della normativa vigente in materia di equo canone”. Nei confronti della seconda categoria di militari, invece, la norma dispone che: “ Alla data di entrata in vigore della presente legge, agli utenti non aventi titolo alla concessione dell'alloggio, fermo restando per l'occupante l'obbligo di rilascio, viene applicato, anche se in regime di proroga, un canone pari a quello risultante dalla normativa sull'equo canone maggiorato del 20 per cento per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare fino a 60 milioni di lire e del 50 per cento per un reddito lordo annuo complessivo del nucleo familiare oltre i 60 milioni di lire. L'Amministrazione della difesa ha facoltà di concedere proroghe temporanee secondo le modalità che saranno definite con apposito regolamento da emanare, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro della difesa”. Due regolamentazioni dunque sensibilmente diverse. Gli occupanti sine titulo gli alloggi di servizio trovano dettagliatamente e compiutamente definiti nel testo legislativo i criteri per l’adeguamento del canone degli alloggi da essi occupati; di talchè qualunque eventuale decreto ministeriale mai potrebbe avere la forza di modificare i criteri fissati nella norma primaria, potendo al più avere una portata meramente ricognitiva degli stessi. A tanto accede che, in tali evenienze, nella controversia mirata a contestare l’adeguamento del canone non può trovare spazio la contestazione su criteri ( ove ripetuti in un eventuale d.m.) che vedono già nella norma primaria la loro disciplina regolatrice; mentre ogni contestazione relativa al provvedimento applicativo del canone non può che rimanere attratta nell’orbita della giurisdizione ordinaria. Diversa è invece la posizione degli occupanti con titolo in corso di validità. Qui il Legislatore demanda all’attività autoritativa dell’amministrazione la concreta individuazione dei criteri di dettaglio per la determinazione del canone concessorio, limitandosi a fissare due parametri base: il canone andrà determinato su base nazionale ai sensi dell’art.13 della legge n.497 del 1978 ovvero, se più favorevole all’utente, il canone andrà determinato ai sensi della normativa vigente sull’equo canone. Consegue a tanto che ove la contestazione cada sull’esercizio del potere autoritativo del Ministro allora deve convenirsi, in omaggio col criterio discretivo della giurisdizione sopra sintetizzato, che di tale prospettazione censoria può e deve conoscere solo il Giudice amministrativo innanzi al quale dovrà anche essere rappresentata l’eventuale illegittimità costituzionale dell’art.43 citato, strumentalmente sollevata al fine di demolire e travolgere i criteri determinativi (fissati in un d.m.) dalla cui concreta applicazione deriva l’indesiderato canone concessorio. Per converso, e sempre in sintonia col criterio discretivo sopra delineato, rimane assegnata alla cognizione dell’A.g.o. la causa in cui si controverta in ordine alla corretta applicazione, (nel provvedimento finale che fissa l’importo del canone adeguato), di un precetto discendente immediatamente da una disposizione di legge e come tale vincolante la p.a. ovvero dei criteri individuati, a monte, nel decreto ministeriale attuativo dell’art.43 citato e costituente atto presupposto del consequenziale provvedimento finale che fissa l’importo del canone adeguato. III)- La concreta applicazione di tali postulati al caso di specie consente un agevole scrutinio della questione pregiudiziale in trattazione. E difatti: a) i ricorrenti sono occupanti, con titolo in corso di validità, di un alloggio di servizio (AST) e ad essi si applica, ai fini della rivalutazione del canone concessorio, la norma del primo periodo del comma 1 dell’art.43 della legge n.724 del 1994; e cioè la norma che demanda all’Autorità ministeriale il potere individuativo dei criteri determinativi del nuovo ed adeguato canone limitandosi a fissare i due parametri base sopra indicati; b) la domanda azionata ha ad esclusivo oggetto l’annullamento dei provvedimenti concretamente applicativi dei criteri fissati nei dd.mm. 12.10.1995 e 24.11.1995 ma non anche questi ultimi e presupposti dd.mm. rispetto ai quali gli atti avversati si pongono come meramente consequenziali; c) la questione di legittimità costituzionale sollevata è preordinata alla demolizione della norma primaria al fine di conseguire una disciplina del canone (modellata sull’art.32 della stessa legge e quindi ) meno gravosa; d) il capo di domanda con cui si contesta la decorrenza dell’adeguamento del canone all’1.1.1995 non ha ad oggetto, in via diretta od indiretta, l’annullamento dei decreti espressivi della potestà autoritativa della p.a. (pur se nella sola parte riguardante la decorrenza del canone) ed, in via consequenziale, i provvedimenti concretamente applicativi dei criteri fissati nei decreti citati; per converso essa (ha per oggetto i soli provvedimenti finali e) trova fondamento in un personale esegesi dell’art.43 stesso che i ricorrenti patrocinano e con la quale non si contesta il diritto a pretendere l’adeguamento come fissato nei predetti dd.mm. dall’1.1.1995 ma la modalità operativa attraverso la quale tale pretesa si concreta che, importando vincolativamente (per la p.a.) l’applicazione dell’art.24 della legge n.392 del 1978, comporta di fatto un differimento della decorrenza della pretesa al mese successivo a quello in cui la stessa viene formalmente comunicata all’utente; altrimenti detto si tratta di doglianze non incidenti, per alcun profilo, sulla discrezionalità amministrativa e sui poteri a tal fine esercitati per la determinazione del canone ma di doglianze direttamente ed immediatamente ricollegabili al quantum del canone concessorio (la prima censura in quanto volta, tramite la sollevata q.l.c., a contestarne in nuce la spettanza; la seconda finalizzata a differirne l’esigibilità non per vizi inerenti la discrezionalità permeante i citati dd.mm. ma ricorrendo all’evocazione di norma a tale discrezionalità estranea) e delle quali è competente a conoscere l’A.g.o. imponendosi, di conseguenza, una declaratoria in conformità. IV)- Sussistono giusti motivi che consentono la compensazione tra le parti delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ bis, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del Tribunale adito; Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso, in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ bis nella Camera di Consiglio del 31.1.2007, con l’intervento dei sigg.ri Giudici : Dott. Elia Orciuolo - Presidente Dott. Pietro Morabito - Giudice rel.ed est.re Dott. Donatella Scala - Consigliere