T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 12 febbraio 2007 n. 228 G. Vacirca Pres. A. Migliozzi Est. Associazione Italiana per il World Wilde Fund for Nature Ong, Onlus (Avv.ti P. Calducci e G. Passalacqua) contro il Comune di Pistoia (Avv. G. Calugi), la Provincia di Pistoia (Avv.ti P. Pupino e L. Coppola), la Regione Toscana (Avv. E. Baldi) e nei confronti di Astaldi S.p.A. (Avv.ti S. Grassi, M. Annoni, A. Segato e F. Adavastro) e con l’intervento ad opponendum di Azienda USL n.3 di Pistoia (Avv. C. Malinconico) nonché del Sistema Integrato Ospedali regionali (S. I. O. R.) (Avv.ti C. Guccione, S. Fidanzia e A. Gigliola)

Edilizia ed urbanistica – Accordo di programma - Utilizzo del modulo procedimentale descritto dall’art. 34 del dlgs. n. 267 del 2000 per la realizzazione di opere pubbliche – Rispetto degli adempimenti procedurali dettati per gli atti di governo del territorio dagli artt.15 e ss. della legge Regione Toscana n. 1/2005 – Non è necessario – Attenuazione dei normali oneri partecipativi - Legittimità

Laddove l’Amministrazione abbia fatto ricorso ad uno specifico modulo procedimentale dotato di una autonoma disciplina, quale quello previsto e descritto dall’art. 34 del dlgs. n. 267 del 2000 per la realizzazione di opere pubbliche, risulta del tutto giustificata l’attenuazione dei normali oneri partecipativi, con la conseguenza che è irrilevante il fatto che il procedimento di definizione dell’Accordo di programma non abbia osservato gli adempimenti procedurali dettati per gli atti di governo del territorio dagli artt.15 e ss. della legge Regione Toscana n. 1/2005.

REPUBBLICA ITALIANA In nome del popolo Italiano

N. 228 REG. SENT. ANNO 2007 n. 195 Reg. Ric. Anno 2006

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZIONE -

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 195/2006 proposto

dall’Associazione Italiana per il World Wilde Fund for Nature Ong, Onlus, in persona del legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avv.ti Paola Calducci e Gianfranco Passalacqua, con elezione di domicilio presso lo studio dell’avv. Marco Rossi, in Firenze, via Frà Bartolomeo, n.5

CONTRO

- Il Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore, rapp.to e difeso dall’avv. Giovanni Calugi, con elezione di domicilio presso lo studio del medesimo, in Firenze, via Gino Capponi, n. 26

- la Regione Toscana, in persona del presidente della giunta Regionale pro tempore, rapp.ta e difesa dall’avv. Enrico Baldi, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura Regionale, in Firenze, via Cavour, n.18;

- la Provincia di Pistoia, in persona del Presidente della provincia pro tempore., rapp.ta e difesa dagli avv.ti Paola Pupino e Lucia Coppola, con domicilio presso la Segreteria del TAR,

e nei confronti di

- Astaldi S. p.A., in persona del legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avv.ti Stefano Grassi, Marco Annoni, Andrea Segato e Francesco Adavastro, con elezione di domicilio presso lo studio del primo, in Firenze, Corso Italia, n.2

nonché con l’intervento ad opponendum

- della azienda USL n.3 di Pistoia, rapp.ta e difesa dagli avv.ti Carlo Malinconico e Claudio Guccione, con elezione di domicilio presso lo studio dell’avv. Francesco Brizzi, in Firenze, via Cernaia, n.31;

- del S. I. O.R.- Sistema Integrato Ospedali Riuniti, in persona del legale rapp.te pro tempore, rapp.to e difeso dagli avv.ti Claudio Guccione, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, con elezione di domicilio presso lo studio dell’avv. Francesco Brizzi, in Firenze, via Cernaia, n.31

per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Pistoia n.171 del 14 dicembre 2005 avente ad oggetto :” ratifica dell’Accordo di Programma per la realizzazione del nuovo presidio ospedaliero di Pistoia” nonché dell’Accordo di Programma sottoscritto il 18 novembre 2005.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana, del Comune di Pistoia e della Provincia di Pistoia; Visti gli atti di intervento ad opponendum della azienda USL n.3 di Pistoia e del S. I. O. R.; Viste le memorie difensive prodotte dalle parti; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla pubblica udienza del 14 dicembre 2006, relatore il Consigliere Andrea Migliozzi, l’avv. M.Rossi delegato da G.Passalacqua, l’avv. G.Calugi, l’avv. P.Pupino, l’avv. E.Baldi, l’avv.J.Sanalitro delegato da F.Adavastro, l’avv. S.Fidanzia e l’avv. A.Gigliola; Ritenuto e considerato quanto segue in

FATTO e DIRITTO

Con deliberazione del Consiglio Regionale n. 60 del 9 aprile 2002 veniva approvato dalla Regione Toscana il piano sanitario regionale contenente tra l’altro, il progetto “ Nuovi Ospedali”, riguardante la realizzazione di quattro presidi ospedalieri nelle province di Lucca, Prato, Massa Carrara e Pistoia; la stessa Regione con delibera del Consiglio Regionale n.31 del 12 febbraio 2003 prevedeva la costituzione di uno strumento di coordinamento interaziendale denominato S.I.O.R. cui venivano delegati tutti i compiti e le attività prodromiche alla stipula dei contratti di appalto per la messa in attività dei nuovi ospedali. Intanto, con delibera del Consiglio Comunale n.239 del 5 dicembre 2002 il Comune di Pistoia dava avvio alla procedura di approvazione della variante al piano Regolatore generale vigente e al Piano Strutturale al fine della localizzazione del nuovo ospedale sul territorio comunale . Successivamente veniva sottoscritto in data 27 luglio il protocollo d’intesa tra il Comune di Pistoia, la Regione Toscana e la Provincia di Pistoia avente ad oggetto la realizzazione del nuovo presidio ospedaliero di Pistoia che veniva localizzato nell’ex Campo di volo e a tal fine la Giunta Comunale con delibera n.204 del 9 settembre 2005 attivava la procedura di variante per Accordo di pianificazione. La Giunta Regionale della Toscana, quindi,con delibera n.897 del 12 settembre 2005 promuoveva la stipula dell’Accordo di programma tra le Amministrazioni coinvolte e in data 18 novembre 2005 tale Accordo veniva sottoscritto. Il Consiglio Comunale di Pistoia, infine, con delibera n.171 del 14 dicembre 2005 n.171 procedeva alla ratifica del predetto Accordo di programma già sottoscritto dal Sindaco. Avverso tale delibera nonchè avverso l’accordo di programma stesso sottoscritto il 18 novembre 2005 insorge, con il ricorso all’esame, l’Associazione Italiana del WWF, deducendo i seguenti motivi: 1) Violazione e/o falsa applicazione di legge in riferimento all’art.34 comma 1 del dlgs. 267/2000 e agli artt.4 e 6 della L.R. Toscana n.76/96, così come modificati dalla L.R. 1/05: Incompetenza: l’Accordo di Programma avrebbe dovuto essere promosso dal Comune e non già, come avvenuto, dalla Regione e tale vizio di incompetenza comporta l’illegittimità dell’Accordo stesso; 2) 2 Violazione e/o falsa applicazione di legge e regolamento in riferimento all’art.34 comma 5 e 6 del dlgs n.267/2000, agli artt.10,15,16,17 e 18 della L.R. n.1/2005; al DPR n.327/2001.art.11; violazione dell’art.97 della Costituzione; carenza di istruttoria, difetto e contraddittorietà della motivazione , irragionevolezza , illogicità manifesta: la procedura seguita per l’approvazione dell’Accordo di Programma risulta manchevole in ordine agli adempimenti partecipativi e l’adozione della variante urbanistica è il frutto di una valutazione istruttoria insufficiente oltrechè irragionevole e l’accordo di programma che pure è finalizzato a velocizzare i rapporti tra le Amministrazioni, in realtà è stato utilizzato per “semplificare” i rapporti tra le pubbliche Amministrazioni e i privati cittadini; 3) Violazione e/o falsa applicazione di legge in riferimento all’art.34 del dlgs. N.267/2000: Sviamento: l’accordo di programma, in quanto volto, nella specie ad ottenere la variazione delle previsioni degli strumenti urbanistici risulta essere stato utilizzato in maniera abnorme e perciò stesso si appalesa illegittimo; 4) Violazione e/o falsa applicazione di legge e regolamento, con riferimento alla L.R. n.1/05, agli artt.1 e seguenti ed art.22; alla L.R. n.81/95; al D.M. 117371988; alla delibera C.R. Toscana n.94785; all’art.21 della legge n.833/78; carenza di istruttoria; travisamento dei fatti, irragionevolezza: negli atti di procedura non risulta che siano state considerate le problematiche di tipo idrogeologico che affliggono l’area dell’ex Campo di volo, non tenendosi conto che l’opera da realizzare interessa un’area di pertinenza fluviale , con presenza di pozzi. Inoltre, in merito alla fattibilità della variante non risulta acquisito il necessario parere della USL e neppure si è tenuto conto dell’inquinamento acustico che pure si riscontra nell’area “de qua” che appare perciò del tutto non compatibile con la destinazione ospedaliera : in definitiva, i provvedimenti impugnati , ad avviso di parte ricorrente, rappresentano una violazione dei principi posti dal legislatore regionale a tutela del territorio e della qualità della vita. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni pubbliche intimate oltrechè la controinteressata Società Astaldi che hanno in via preliminare eccepito la inammissibilità del ricorso, concludendo nel merito per l’infondatezza del medesimo. Sono altresì intervenute ad opponendum della ricorrente l’Azienda Usl n.3 di Pistoia e il S. I. O. R. Tanto premesso in punto di fatto, occorre affrontare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate ex adverso dalle controparti in relazione alla mancanza di legittimazione ad agire in capo all’Associazione ricorrente e con riferimento alla mancata notifica del gravame alle altre Amministrazioni coinvolte nel procedimento di approvazione dell’accordo e cioè l’Autorità di Bacino dell’Arno, il Consorzio di Bonifica di Ombrone e Bisenzio e l’Amministrazione statale dei Beni e Attività culturali. Le eccezioni sono infondate. In relazione al primo profilo, l’insussistenza del rilievo è di palmare evidenza ove si osservi che il WWF è un’Associazione ambientalistica di dimensione nazionale,annoverabile tra gli enti e i soggetti in capo ai quali la legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente, la n.349 del 1986, riconosce espressamente la legittimazione ad agire al fine di ottenere la tutela degli interessi di tipo ambientalistico di cui sono rappresentativi, da intendersi, quest’ultimi, comprensivi degli aspetti urbanistici e più in generale delle problematiche afferenti il governo del territorio. Anche l’altro profilo di inammissibilità è destituito di giuridico fondamento. Invero, nella specie se si vuole fare riferimento allo strumento dell’accordo di pianificazione di cui alle disposizioni recate dalla legge regionale n.1/05 va rilevato come tale normativa all’ art.7, e più specificatamente agli artt.21 e 22 individua nel Comune, nella Regione e nella Provincia i soggetti istituzionali preposti alla promozione, formazione e approvazione dell’Accordo stesso. A voler poi ancorare gli atti impugnati al procedimento di approvazione dell’Accordo di programma previsto dall’art.34 del dlgs. N.267/2000, anche in relazione a tale disciplina le Amministrazioni deputate ,appunto, ad assumere l’iniziativa e a concludere oltrechè adottare formalmente l’Accordo stesso sono sempre gli Enti territoriali sopra indicati, ai quali , com’ è pacifico in causa, il ricorso è stato notificato. Occorre, allora, rilevare che nel procedimento preordinato all’adozione e approvazione degli atti impugnati le Amministrazioni e gli Enti diversi dalla Regione Toscana, dal Comune di Pistoia e dalla Provincia di Pistoia non hanno veste di Autorità emanante ex art.21 della legge n.1034 del 1971, ma intervengono in funzione consultiva o istruttoria (cfr., quanto al principio affermato, questa stessa Sezione sentenza n.327 del 23 /2/2000). Nel merito, il ricorso si appalesa privo di giuridico fondamento. Col primo mezzo d’impugnazione parte ricorrente lamenta, in sostanza, il vizio di incompetenza,atteso che a suo dire a promuovere l’Accordo di programma doveva essere il Comune e non già la Regione. La censura non ha pregio. Invero, anche a volere fare a meno della previsione normativa recata dall’art.6 comma 2 della legge regionale n.76/96, secondo cui l’accordo di programma che comporti variazioni agli strumenti urbanistici “ è sempre promosso dalla Regione”, la sussistenza di un potere di iniziativa in tema di Accordo di programma è evincibile dalla stessa disciplina contenuta nell’art.34 del dlgs. N.267/2000, lì dove è espressamente previsto che: … “il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma…” Ora, risulta dagli atti che la realizzazione del presidio ospedaliero di Pistoia fa parte del progetto “ Nuovi Ospedali”, inserito a suo tempo( anno 2002) nel Piano Sanitario Regionale ascrivibile a sua volta integralmente alle determinazioni di tipo programmatorio assunte dall’Ente Regione; per non dire poi che in subjecta materia si è ormai addivenuto, in virtù delle riforme legislative via via intervenute, alla configurazione di una regionalizzazione del sistema sanitario in cui la gestione dell’attività di cura della salute è rimessa, in massima parte, alle competenze della Regione o direttamente o a mezzo dei suoi enti strumentali ( le USL). In ogni caso. la progettata opera pubblica ha una valenza operativa sicuramente sovracomunale, andando ad interessare quanto meno l’intero territorio della provincia di Pistoia, sicchè anche sotto tale profilo si radica una competenza primaria in capo alla Regione, non potendosi non riconoscere a quest’ultimo Ente la potestà di iniziativa in ordine alla conclusione dell’Accordo di programma avente ad oggetto la realizzazione dell’ospedale in parola. Il secondo motivo di ricorso è articolato su diversi punti e con esso si muovono alle determinazioni assunte con gli atti impugnati varie critiche che si rivelano però non condivisibili. In primo luogo, parte ricorrente lamenta il fatto che il procedimento di definizione dell’Accordo di programma non ha osservato gli adempimenti procedurali dettate per gli atti di governo del territorio dagli artt.15 e ss. della legge regionale n.1/2005. Al riguardo,si osserva che le Amministrazioni intimate non dovevano osservare la normativa regionale invocata, alla specie non applicabile, dal momento che le medesime hanno fatto ricorso ad uno specifico modulo procedimentale dotato di una autonoma disciplina, quello previsto e descritto dall’art.34 del dlgs. N.267 del 2000. Trattasi di una procedura speciale prevista appositamente per la realizzazione di opere pubbliche, che risulta essere stata adottata nel rispetto delle condizioni richieste dalla legge di riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, lì dove, in particolare, secondo i vari disposti del citato art. 34, l’Accordo ha ricevuto il consenso unanime della Regione, del Comune e della Provincia e delle Altre Amministrazioni interessate ed inoltre, comportando l’Accordo stesso variazione allo strumento urbanistico, l’adesione del Sindaco in sede di sottoscrizione è stata ratificata dal Consiglio Comunale. Peraltro, attesi i caratteri di autonomia e specialità del procedimento utilizzato, risulta del tutto giustificata l’attenuazione degli oneri partecipativi, non prescritti dall’art.34 più volte citato, in ragione del bilanciamento con l’interesse altrettanto meritevole di tutela della celerità e speditezza del procedimento di concertazione di cui alla summenzionata norma del dlgs. 267/2000. Non appare condivisibile, poi, il rilievo, pure contenuto nel secondo motivo, secondo cui l’accordo di programma sarebbe applicabile solo ai progetti cantierabili e già finanziati. Per il vero,il tenore letterale delle disposizioni di cui al sesto comma dell’art.34 depone nel senso che la procedura concertata è applicabile anche per gli interventi richiamati dalla parte ricorrente, ma non si esclude l’applicabilità dell’accordo per far fronte alle altre esigenze, tra cui quelle previste dal comma 1 dell’articolo stesso e cioè, come nel caso all’esame, per “…la definizione, l’attuazione di opere , di interventi e la loro completa realizzazione…” Deduce, infine, parte ricorrente sempre con lo stesso mezzo, la illegittimità dell’accordo, dal momento che non sarebbe stato preso in considerazione il vincolo paesaggistico apposto dalla Soprintendenza per i Beni architettonici sull’area del ex campo di volo con provvedimento del settembre del 2003. La censura non è condivisibile. Invero, vale qui rilevare, a smentire la fondatezza del rilievo in questione che l’Accordo di programma è stato sottoscritto dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e il Paesaggio di Firenze, Pistoia e Prato che si è impegnata a partecipare alle conferenze di servizio al precipuo scopo di individuare le opere necessarie all’inserimento ambientale del nuovo ospedale di Pistoia. Col terzo motivo parte ricorrente “denuncia” l’uso abnorme del procedimento dell’Accordo di programma lì dove questo avrebbe comportato il mutamento della destinazione urbanistica di terreni non interessati alla realizzazione dell’opera pubblica “de qua”. Anche tale doglianza si rivela infondata. Al riguardo, premesso che l’istituto dell’accordo di programma viene utilizzato, quale semplificazione dell’azione amministrativa per l’esercizio di funzioni programmatiche, pianificatorie, urbanistiche e finanziarie, quello stipulato dalle Amministrazioni qui interessate ha ad oggetto le aree sulle quali verrà realizzato il presidio ospedaliero, è quindi direttamente correlato con la localizzazione dell’opera stessa ed impegna il Comune di Pistoia ad apportare la relativa variazione allo strumento urbanistico vigente, nel rispetto perciò dello spirito e soprattutto con gli effetti tipici della procedura concertata. Prive di fondamento, infine , si rivelano le censure formulate col quarto ed ultimo motivo di gravame. Quanto ai rischi di natura idrogeologica che affliggerebbero l’area in questione, le relativa problematiche sono state sufficientemente esaminate e valutate in sede di istruttoria tecnica delle opere previste per la realizzazione del presidio ospedaliero e in tali sensi depone il contenuto della nota dell’Autorità di Bacino del Fiume Arno del 10 novembre 2005 prot. n.8172 recante un giudizio di sostanziale non incompatibilità dell’area, sotto il profilo di competenza. Per quanto attiene poi alla questione relativa alla tutela della falda acquifera e dei pozzi di captazione, tali problematiche risultano essere state oggetto di valutazione a mezzo di appositi atti istruttori, avuto riguardo, in particolare ,alla relazione della Società Pubbliacqua S.p.A., affidataria della gestione del servizio idrico integrato dell’AATO 3 Medio Valdarno. Relativamente, inoltre alla mancata acquisizione del parere del Dipartimento di Prevenzione della Usl, a smentire la fondatezza del rilievo vale osservare che la Usl ha partecipato alle riunioni tecniche e sottoscritto l’Accordo di programma e ciò è sufficiente a far ritenere non necessario il parere in questione. Con riferimento,poi, al problema dell’inquinamento acustico, anche tale aspetto risulta essere stato oggetto di valutazione,atteso che tra le opere individuate come strumentali alla realizzazione del presidio, così come previsto dall’Accordo, vi sono quelle di mitigazione del rumore e il loro inserimento paesaggistico. In definitiva il rilievo di difetto di istruttoria mosso con il quarto mezzo d’impugnazione appare insussistente, risultando gli atti impugnati supportati da una adeguata attività istruttoria che è stata esperita in relazione ai vari ambiti settoriale interessati alla realizzazione dell’opera pubblica di che trattasi, senza che possano evidenziarsi le manchevolezze nei sensi dedotte nel proposto gravame. Per le suesposte considerazioni, il ricorso si appalesa infondato e va, perciò, respinto. Sussistono,peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese e competenze del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo Rigetta. Compensa tra le parti le spese e competenze del giudizio. Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Firenze, in camera di consiglio, il 14 dicembre 2006.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 12 FEBBRAIO 2007 Firenze, lì 12 FEBBRAIO 2007