REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli - Sez. VII con l’intervento dei Magistrati Francesco GUERRIERO Presidente Arcangelo MONACILIUNI Componente Mariangela CAMINITI Componente - Relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 11702 del 2003 proposto dalle signore Pisanti Maria e Pisanti Carmela, rappresentate e difese dagli avvocati Gabriele Casertano e Francesco Casertano, con i quali sono elettivamente domiciliate in Napoli, alla via Pietro Giannone, n.30, presso l’avv. Emilio Iacobelli, contro Il MINISTERO per i BENI e le ATTIVITA’ CULTURALI - SOPRINTENDENZA REGIONALE per i BENI e le ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dalla Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui ope legis è domiciliato alla via A. Diaz, n.11, per l’annullamento a) del decreto in data 5.2.2003, n.114, in parte qua del Soprintendente Regionale della Campania per i Beni e le Attività Culturali, notificato il 23.7.2003; b) della relazione storico-artistica tecnico scientifica della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico per le Province di Caserta e Benevento, redatta il 5.2.2003; c) di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della intimata Amministrazione dello Stato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 13 dicembre 2006, il Primo Referendario Mariangela Caminiti e uditi i difensori delle parti presenti, come risulta da verbale di causa. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO Le ricorrenti Pisanti Carmela e Pisanti Maria premettono di essere proprietarie per 1/2 del terreno sito in Maddaloni ed iscritto alla partita 17015, particelle 5176 e 552 della estensione di mq.1989, circostanti all’ immobile “Villa Palladino”, situato alla via Caudina nello stesso Comune. Con Decreto n.114 del 5.2.2003 la Soprintendenza Regionale per i Beni e le Attività culturali della Campania, previa relazione della Soprintendenza di Caserta e Benevento, ha esteso il vincolo diretto, già a suo tempo apposto con DM 1984 sui terreni adiacenti, nonché quello indiretto sui suoli limitrofi in proprietà alle sorelle Maria e Carmela Pisanti e altri. Avverso detti provvedimenti le ricorrenti hanno proposto ricorso a questo Tribunale amministrativo deducendo quali motivi: 1) Violazione degli artt.42 e 97 della Costituzione; dell’art.7 e ss. della Legge 7.8.1990, n.241; degli artt. 2 – comma 1, lett.a) – 6 e 49 del D.Lgs. 29.10.1999, n.490. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: lamentano la violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art. 7 della L.241 del 1990, in quanto l’Amministrazione non ha informate le interessate della procedura di imposizione del vincolo sui terreni, ledendo così il diritto di partecipazione delle ricorrenti. 2) Violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 – comma 1, lett.a) – e 6 del D.Lgs. 29.10.1999, n.490. Eccesso di potere per inesistenza dei presupposti. Difetto assoluto di motivazione. Illogicità. Travisamento dei fatti. Sviamento: dalla lettura degli atti impugnati si rileverebbe la carenza dei presupposti idonei ad avvalorare il giudizio di interesse artistico-storico riguardo i terreni gravati. In particolare, la richiamata proposta della Soprintendenza non fa riferimento ai profili storico artistici del terreno circostante l’edificio né la connessione allo stesso riguardo la particolare importanza. 3) Violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 29.10.1999, n.490. Eccesso di potere per inesistenza dei presupposti. Difetto assoluto di motivazione. Illogicità. Travisamento dei fatti. Sviamento: il predetto Dm del 1984 si limitava ad imporre il vincolo sul fabbricato, mentre solo con il DM 10.6.2000 si è proceduto alla dichiarazione di pubblica utilità ed esproprio ai fini della sistemazione e salvaguardia del complesso “Villa Paladino”, nel cui giardino erano stati rinvenuti resti di tombe risalenti alla fine del IV secolo A. C; risulterebbe che gli immobili oggetto della precedente tutela archeologica all’atto dell’emanazione del decreto impugnato erano stati già assoggettati a procedura espropriativa e non potevano quindi formare oggetto dell’estensione di un vincolo già impresso agli immobili del sig. Pisanti Francesco, adiacenti al complesso immobiliare “Villa Palladino”. 4) Violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 29.10.1999, n.490. Violazione art.91 e ss. D.Lgs. 29.10.1999, n.460. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti della stessa Amministrazione. Illogicità. Sviamento: il decreto impugnato contrasterebbe con il contenuto del decreto del Direttore Generale del Ministero BB. AA. CC. 16.6.2000, con cui , previa dichiarazione di pubblica utilità, sarebbero stati acquisiti al Demanio dello Stato con esproprio i suoli adiacenti al Palazzo Ducale, interessati da resti di tombe risalenti al IV secolo A.C., di proprietà del sig. Pisanti Francesco. Sussisterebbe l’illegittimità dell’estensione del vincolo diretto a suoli già tutelati ai fini archeologici, con palese contraddittorietà tra gli atti della stessa Amministrazione. 5) Illegittimità derivata: i vizi innanzi denunciati renderebbero illegittimo, in via derivata, la parte del DM impugnato relativo all’imposizione del vincolo indiretto. 6) Violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 – comma 1, lett.a) – e 49 del D.Lgs 29.10.1999, n.490. Eccesso di potere per inesistenza dei presupposti. Difetto assoluto di istruttoria e motivazione: l’estensione del vincolo diretto rispetto a quello già creato con il DM 24.9.1984 e la creazione di quello indiretto sarebbero illegittimi, in quanto sopravvenuti a distanza di 20 anni e per circostanze di fatto e giuridiche non sopraggiunte, ma già esistenti al momento dell’imposizione del vincolo. 7) Violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 49del D.Lgs. 29.10.1999, n.490. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; motivazione incongrua e perplessa: il decreto impugnato recherebbe una motivazione incongrua non rispondente alla situazione dei luoghi e non rigorosa, come invece necessaria in caso di imposizione di vincolo indiretto In data 17 novembre 2006 i difensori delle ricorrenti hanno depositato ulteriore documentazione a sostegno del ricorso e con successiva memoria conclusionale hanno insistito per l’accoglimento dello stesso. Il Ministero per i Beni e le Attività culturali si è costituito ritualmente in giudizio e con successiva memoria, depositata in data 1 dicembre 2006, ha controdedotto sostenendo la legittimità del provvedimento e dell’operato dell’Amministrazione. Il ricorso è stato posto in decisione nel corso dell’odierna udienza. DIRITTO 1. Il ricorso presenta evidenti profili di fondatezza dovendosene condividere la censura di violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n.241 del 1990 e del giusto procedimento di cui al primo motivo, che sul piano logico giuridico assume valore assorbente e pregiudiziale rispetto agli altri motivi del gravame. In particolare, come è stato rilevato in fatto, le ricorrenti lamentano di non essere state informate dall’Amministrazione della procedura di imposizione del vincolo sui terreni, ledendo così il diritto di partecipazione al procedimento delle stesse. Giova, al riguardo, osservare che l’art.7 della legge n.241, in materia di obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, esprime un principio generale dell’ordinamento giuridico ed ha la finalità di assicurare la piena visibilità all’azione amministrativa nel momento della sua formazione, rendendo edotto il privato (anche in attuazione dei canoni di rango costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa) dell’inizio di un determinato procedimento, e di garantire, al contempo, la partecipazione del destinatario dell’atto finale alla fase istruttoria preordinata alla sua adozione (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 4 aprile 2003, n.1751; idem, Sez. IV, 20 settembre 2005, n.4836; Tar Campania, Sez. VII, 9 giugno 2006, n.6862; da ultimo Cons Stato , Sez. V, 10 gennaio 2007, n.36) . In coerenza con tale valenza assegnata alla predetta disposizione deve, quindi, essere affermata la necessità dell’avviso di avvio del procedimento nei casi di procedimenti preordinati all’adozione di atti vincolati e nelle ipotesi in cui il provvedimento conclusivo produca effetti pregiudizievoli nella sfera del destinatario. Detti principi generali recati dalla citata Legge n.241 del 1990 risultano applicabili al procedimento di imposizione di vincolo, sia diretto che indiretto, di cui al D.Lgs. n.490 del 1999 e succ. mod., dovendosi inviare detta comunicazione di avvio del procedimento agli stessi soggetti cui deve essere comunicato il provvedimento di imposizione, destinato ad incidere nella sfera giuridica dei destinatari proprietari (possessori o detentori); ciò al fine di consentire al privato una partecipazione che gli permetta di far constatare circostanze ed elementi idonei ad una esatta valutazione sulla rilevanza del bene da sottoporre a vincolo ed eventualmente, ricorrendone i presupposti, rappresentare all’Amministrazione tutte quelle circostanze, poi esposte nel gravame,che secondo un giudizio a posteriori, avrebbero potuto conformare diversamente le scelte dell’Amministrazione facendola recedere da una sua erronea decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2002, n.2516; Tar Lombardia, Brescia, 21 ottobre 2004, n.1360; Tar Puglia, Bari, Sez,. II, 20 maggio 2005, n.2413). Né al riguardo soccorre l’art. 21 octies della medesima legge n.241 del 1990, - che costituisce applicazione del principio processualcivilistico del raggiungimento dello scopo, di cui all’art.156, terzo comma cpc - laddove esclude che possa disporsi l’annullamento da parte del G.A di un atto in relazione ad un vizio, come quello della mancata o intempestiva comunicazione dell’avvio del procedimento, quando “sia palese” che il contenuto precettivo dell’atto vincolato impugnato non sarebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto, anche con la partecipazione al procedimento del privato stesso nonchè quando l’Amministrazione in giudizio dimostri che il contenuto del provvedimento non sarebbe potuto essere diverso da quello adottato dalla stessa. Con riferimento al caso in esame, occorre evidenziare la circostanza che l’Amministrazione deduce di aver regolarmente comunicato alle ricorrenti la nota di avvio del procedimento del 24.6.2002, ma non correda di elementi di supporto circa la prova dell’osservanza delle formalità di avvenuta comunicazione della stessa (in atti –All. n.3 – sono allegati soltanto gli avvisi di ricevimento della nota del 15.10.2002 -di risposta alla nota interlocutoria del sig. Antonio Pisanti del 13.8.2002 – e viene dichiarato dall’Amministrazione, ai fini probatori, la circostanza che le note non sono mai tornate al mittente) e dell’avvenuta conoscenza della comunicazione di avvio del procedimento da parte delle ricorrenti, che invece insistono sulla mancata conoscenza della stessa. E, in tal senso, in mancanza della prova da parte dell’Amministrazione dell’avvenuta comunicazione e conoscenza delle ricorrenti del procedimento in atto, va ritenuta utile l’affermazione di queste ultime di essere venute a conoscenza del procedimento soltanto successivamente, mediante il decreto impugnato di estensione del vincolo diretto sui terreni di loro proprietà, non potendosi pretendere che le stesse forniscano la (impossibile) prova della non conoscenza in detto momento anteriore. Alla luce di tutto ciò deve rilevarsi che la sequenza procedimentale dettata dalla citata legge n.241 del 1990 in materia di giusto procedimento non appare rispettata dal Ministero per i Beni e le Attività culturali, nel caso di specie, e conseguentemente risulta illegittimo l’agere dell’Amministrazione omissivo della corretta comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti delle signore Pisanti. Le considerazioni che precedono impongono l’accoglimento della prima censura e, sulla base della consistenza oggettiva della stessa e del rapporto con i successivi motivi del ricorso sul piano logico giuridico, si rileva che viene meno l’interesse delle ricorrenti all’esame da parte del Collegio dei successivi motivi dedotti, consentendo perciò l’assorbimento degli stessi. In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati gli atti impugnati, nei sensi di cui in motivazione. Sussistono valide ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli- Sez. VII, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, nei sensi di cui in motivazione. Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 13 dicembre 2006. Francesco Guerriero Presidente Mariangela Caminiti Primo Referendario - estensore