REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZIONE - ha pronunciato la seguente: SENTENZA sul ricorso n. 908/06 proposto da AZIENDA AGRICOLA POGGIO ALL’OSTERIGIO, con sede in Roma, in persona dell’amministratore unico, sig.ra Vincenza Colella, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Duccio M. Traina ed elettivamente domiciliata presso lo studio del medesimo, in Firenze, via Lamarmora n. 14, contro il Comune di Capalbio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mauro Montini, in Firenze, via de’ Rondinelli n. 2, per l’annullamento previa sospensione dell’esecuzione, - della deliberazione del Consiglio comunale di Capalbio 10 febbraio 2006 n. 6 recante l'adozione della variante al PRG denominata "L.R.T. /2005 - norme di salvaguardia del territorio aperto"; - del provvedimento di data e numero incogniti con cui è stato sospeso l'esame della domanda di approvazione del Programma di miglioramento agricolo ambientale per la realizzazione di un complesso agricolo, in precedenza presentata; nonché per la condanna del Comune di Capalbio al risarcimento dei danni come infra determinati Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 21 novembre 2006, il dott. Bernardo Massari; Uditi, altresì, per le parti i rispettivi patrocinatori, come riportati nel verbale d’udienza; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO Espone la società ricorrente di essere comproprietaria di un'azienda agricola con una estensione di 30 ettari circa, posta in località Poggio all’Osterigio e priva di fabbricati, in una zona attualmente classificata E2 dal vigente Piano regolatore generale del Comune di Capalbio. La stessa azienda insistendo su un’area coperta in prevalenza da macchia mediterranea, catastalmente classificata come bosco ceduo intende dedicarsi all’allevamento e addestramento di cani da caccia e, allo scopo, in data 12 gennaio 2006 è stata presentata un’istanza al Comune di Capalbio per l'approvazione di un programma di miglioramento agricolo ambientale finalizzata alla realizzazione di un complesso agricolo costituito da "residenza dell'imprenditore agricolo ed il salariato ed annessi di servizio a scopi agricoli vari", in conformità con le norme urbanistiche vigenti a tale data. In data 10 febbraio 2006, conclusa ormai l'istruttoria sul Piano di miglioramento agricolo ambientale, veniva adottata la Variante al PRG denominata "norme di salvaguardia del territorio aperto" le cui previsioni rendono, ad avviso della ricorrente, totalmente irrealizzabile il suddetto Piano di miglioramento agricolo, rendendolo inutilizzabile e vanificando così l’ingente investimento compiuto. Ritiene, inoltre la parte ricorrente che, nelle more del procedimento, il Comune abbia emesso anche il provvedimento soprassessorio indicato in epigrafe di cui peraltro sconosce gli estremi sospendendo l'esame della domanda di approvazione del Programma di miglioramento agricolo ambientale, attesa la classificazione dell’area in zona E4 in cui è radicalmente vietata ogni nuova edificazione. Contro tali atti viene proposto ricorso chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono: A) Quanto alla variante al PRG: 1. Violazione di legge con riferimento agli artt. 15–18 della l. reg. 3 gennaio 2005, n. 1. 2. Violazione di legge con riferimento all’art. 200, lett. e), della l. reg. 3 gennaio 2005, n. 1 e all’art. 39 della l. reg. n. 5/1995. 3. Violazione di legge con riferimento all’art. 15 della l. reg. 3 gennaio 2005, n. 1. Eccesso di potere per illogicità manifesta e insufficiente istruttoria. 4. Violazione dell’art. 3 della l. reg. n. 1/2005. 5. Violazione dell’art. 19.1 del Regolamento edilizio comunale. 6. Eccesso di potere per carenza di motivazione. 7. Eccesso di potere per illogicità manifesta, errore, travisamento e insufficiente istruttoria. B) Quanto al provvedimento soprassessorio: 8. Violazione di legge. Eccesso di potere per carenza di motivazione e illogicità manifesta. 9. In subordine: Violazione di legge e dell’art. 22 NTA della variante adottata. 10. Illegittimità derivata. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame. Nella camera di consiglio del 6 giugno 2006 la parte ricorrente ha chiesto la riunione al merito della domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato. Alla pubblica udienza del 21 novembre 2006 il ricorso è stato trattenuto per la decisione. DIRITTO Con il ricorso in esame viene impugnata la deliberazione consiliare con la quale il Comune di Capalbio ha adottato la variante al PRG denominata "L.R.T. /2005 - norme di salvaguardia del territorio aperto" e il provvedimento di data ed estremi incogniti, con cui sarebbe stato sospeso l'esame della domanda di approvazione del Programma di miglioramento agricolo ambientale per la realizzazione di un complesso agricolo, in precedenza presentata dalla parte ricorrente. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del gravame formulata dal Comune resistente. In proposito è sufficiente osservare che, a mente dell’art 17 e 18 della l. reg. n. 1/2005, la deliberazione di variante deve essere pubblicata sul Bollettino ufficiale della regione e dalla data di tale pubblicazione lo strumento acquista efficacia con la conseguente decorrenza del termine per la sua impugnazione (T.A.R. Lombardia Brescia, 01 dicembre 2004, n. 1743; T.A.R. Umbria Perugia, 17 febbraio 2004, n. 81; T.A.R. Friuli Venezia Giulia Trieste, 28 gennaio 2003, n. 48). Poiché tale formalità è stata espletata con la pubblicazione sul BURT n. 12 del 22 marzo 2006, è evidente che il ricorso deve essere considerato tempestivo. Il Comune assume, inoltre, l’inammissibilità del gravame non essendo stato, al momento della sua proposizione, emesso alcun atto soprassessorio. Anche tale eccezione va rigettata. Invero, posto che l’approvazione della variante determinerà l’assoluta inedificabilità dell’area su cui insiste la proprietà della ricorrente, appare evidente l’attualità dell’interesse di quest’ultima a gravarsi immediatamente contro tale provvedimento. Nel merito il ricorso è suscettibile di accoglimento. Con i primi tre motivi la parte ricorrente assume l’impossibilità per il Comune intimato di procedere all’approvazione di una variante al Piano regolatore generale vigente, dal momento che tale possibilità, disciplinata in via transitoria dalla legge reg. n. 5/1995 per gli enti che non avessero intrapreso il procedimento di formazione dei nuovi strumenti di pianificazione del territorio dalla stessa legge introdotti, sarebbe ormai del tutto esclusa con l’entrata in vigore della l. reg. 3 gennaio 2005, n. 1 che neppure menziona più l’istituto del PRG. Viene altresì denunciato che, in ogni caso, quand’anche tale possibilità fosse, in via residuale, ammessa attraverso la disciplina dell’art. 39 della l. n. 5/1995, mantenuto in vigore dall’art. 200 della l. reg. n. 1/2005, l’Amministrazione non avrebbe rispettato il procedimento stabilito da tale disposizione essendo ricorsa, piuttosto, alle disposizioni degli artt. 11 e segg. della citata legge reg. n. 1/2005, peraltro neppure conformandosi alle norme da essi dettate, con particolare riferimento alle istanze informative e partecipative di cui all’art. 15. L’assunto deve essere condiviso. Dispone l’art. 11 della reg. 3 gennaio 2005, n. 1, che “I comuni, le province e la Regione, ai fini dell'adozione degli strumenti della pianificazione territoriale di cui all’art. 9, provvedono alla previa effettuazione di una valutazione integrata degli effetti territoriali, ambientali, sociali ed economici e sulla salute umana. Sono soggetti a valutazione integrata gli atti comunali di governo del territorio, salva diversa previsione del piano strutturale sulla base dei criteri di cui all’art. 14”. L’art. 15 della medesima legge stabilisce, poi, che “I comuni, le province e la Regione provvedono all'approvazione degli strumenti della pianificazione territoriale, di cui all’art. 9 e delle varianti dei medesimi, nel rispetto delle disposizioni di cui al presente capo. A tal fine essi procedono, preliminarmente, alla trasmissione, a tutti i soggetti interessati, dell'apposita comunicazione di avvio del procedimento. 2. L'atto di avvio del procedimento deve contenere: a) la definizione degli obiettivi del piano, delle azioni conseguenti, e degli effetti ambientali e territoriali attesi; b) il quadro conoscitivo di riferimento, comprensivo dell'accertamento dello stato delle risorse interessate e delle ulteriori ricerche da svolgere; c) l'indicazione degli enti e degli organismi pubblici eventualmente tenuti a fornire gli apporti tecnici e conoscitivi idonei ad incrementare il quadro conoscitivo di cui alla lettera b), ai fini dell'effettuazione della valutazione integrata di cui alle disposizioni del capo I del presente titolo, unitamente alla specificazione delle linee guida essenziali inerenti la valutazione integrata da effettuare ai sensi del medesimo capo I; d) l'indicazione degli enti ed organi pubblici eventualmente competenti all'emanazione di pareri, nulla osta o assensi comunque denominati, richiesti ai fini dell'approvazione del piano; e) l'indicazione dei termini entro i quali, secondo le leggi vigenti, gli apporti e gli atti di assenso di cui alle lettere c) e d) devono pervenire all'amministrazione competente all'approvazione. 3. Il soggetto istituzionalmente competente all'approvazione può acquisire gli apporti e gli atti di cui al comma 2 mediante indizione di apposita conferenza di servizi”. Dunque, in disparte la delibazione della questione se fosse o meno possibile apportare varianti al tuttora vigente PRG, pare evidente che, una volta scelta l’opzione di utilizzare, per l’approvazione della variante stessa, il procedimento stabilito dalla nuova legge urbanistica regionale, il Comune fosse tenuto a conformarsi alle regole da questa fissate. In particolare, per quanto di interesse ai fini della controversia in trattazione, il Comune di Capalbio era tenuto a dare comunicazione dell’avvio del procedimento a tutti i soggetti interessati, onde garantire la condivisione delle scelte di assetto del territorio fra le Autorità pubbliche e i cittadini, essendo evidente la scelta del Legislatore regionale di conferire a tale momento conoscitivo e partecipativo il massimo rilievo. Del carattere qualificante di tale profilo procedurale si trova eloquente conferma nel successivo art. 16, comma 3, con cui si dispone che “Ai fini di cui al presente articolo, il responsabile del procedimento assicura l'acquisizione, prima dell'adozione dell'atto, di tutti i pareri richiesti dalla legge, delle eventuali segnalazioni, proposte, contributi e condizioni, formulate dagli altri soggetti, pubblici e privati, interessati. In particolare, provvede ad allegare, agli atti da adottare, il rapporto del garante della comunicazione di cui all’art. 19, unitamente ad una relazione di sintesi concernente la valutazione integrata, effettuata ai sensi dell’art. 11”. Significativa, in tal senso è anche l’istituzione, attraverso l’art. 19, della figura del garante della comunicazione. Vi si legge, infatti, che “I comuni, le province e la Regione garantiscono la partecipazione dei cittadini in ogni fase del procedimento di cui al capo II del presente titolo. Ai fini di cui al comma 1, i comuni, le province e la Regione istituiscono il garante della comunicazione, che può essere scelto all'interno della struttura dell'ente ad esclusione del responsabile del procedimento o all'esterno, nel procedimento di formazione e approvazione degli strumenti della pianificazione territoriale e degli atti di governo del territorio disciplinandone, con apposito regolamento, l'esercizio delle relative funzioni”. Il combinato delle disposizioni di cui sopra mira, in buona sostanza, ad assicurare da un lato l’intervento informato dei soggetti pubblici che condividono il potere di pianificazione urbanistica del territorio, dall’altro il più ampio coinvolgimento dei privati cittadini nelle scelte operate dall’Amministrazione comunale onde riceverne, se del caso, gli apporti collaborativi finalizzati alla democratica e condivisa assunzione delle decisioni in materia. Orbene, nel caso in esame risulta che il Comune intimato abbia provveduto a dare avvio al procedimento di variante con la deliberazione di Giunta n. 11 del 3 febbraio 2006, mentre la variante è stata adottata dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 6 del successivo 10 febbraio. Si osserva in proposito che la comunicazione di avvio del procedimento non solo deve essere effettuata, ma anche inviata in tempo utile al soggetto interessato, così da permettergli di presentare le proprie osservazioni in una fase preparatoria, nella quale, cioè, siano potenzialmente aperte tutte le possibili opzioni, anche in relazione alla complessità degli elementi di fatto e di diritto da valutare e ciò proprio al fine di evitare che l'intervento dispiegato assolva un ruolo esclusivamente formale, senza alcuna reale incidenza sia sull'eventuale istruttoria da espletare che sull'individuazione degli interessi pubblici e privati coinvolti sia, infine, sulla loro finale graduazione da parte della procedente autorità per il perseguimento del prevalente interesse pubblico (T.A.R. Molise, 19 settembre 2005, n. 874; T.A.R. Marche, 01 agosto 2005, n. 949; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 27 aprile 2005, n. 692; T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 25 luglio 2001, n. 1247). Alla luce delle superiori considerazioni appare evidente che la finalità dello strumento partecipativo costituito dalla comunicazione di avvio del procedimento è stata, nella circostanza, sostanzialmente tradita dal momento che il l’intervallo di tempo intercorso tra la comunicazione e l’adozione dell’atto di variante non è certo idoneo a consentire l’effettivo esercizio della partecipazione, né, tantomeno l’indispensabile collaborazione tra gli enti pubblici chiamati dalla legge a condividere la funzione pianificatoria territoriale. Mette conto rilevare che, a mente dell’art. 20 della legge reg. n. 1/2005, “Il garante della comunicazione assicura la conoscenza effettiva e tempestiva delle scelte e dei supporti conoscitivi relativi alle fasi procedurali di formazione e adozione degli strumenti della pianificazione territoriale e degli atti di governo del territorio e promuove, nelle forme e con le modalità più idonee, l'informazione ai cittadini stessi, singoli o associati, del procedimento medesimo. 2. In sede di assunzione delle determinazioni provvedimentali per l'adozione ed approvazione degli strumenti e degli atti di governo del territorio, il garante provvede alla stesura di un rapporto sull'attività svolta”. Ne discende, all’evidenza, che l’anticipazione della consultazione della comunità locale alla fase anteriore a quella dell’adozione dello strumento urbanistico mira ad assicurare proprio la conoscenza preventiva delle opzioni dei cittadini, al di là del tradizionale strumento delle osservazioni che possono essere presentate dai privati dopo l’adozione del piano e che, come è noto, possono solo mediatamente e parzialmente incidere sulle scelte già formalizzate dall’Amministrazione comunale. Nella fattispecie tale fase è sostanzialmente mancata, né il garante della comunicazione nominato solo sette giorni prima dell’approvazione della delibera di adozione della variante ha potuto svolgere le sue funzioni come è tra l’altro dimostrato dall’omessa allegazione della sua relazione, prevista dal citato art. 20, alla delibera stessa. Né, d’altra parte, come invece sostenuto dalla difesa di controparte, è possibile conferire alcun rilievo, ai fini della conformità del procedimento al modello legale, alle successive relazioni depositate dal garante, dimostrando, anzi, tale circostanza il sostanziale svuotamento della funzione assegnata dalla legge a questa peculiare figura istituzionale e, prima ancora, alla partecipazione della comunità locale alle scelte di pianificazione adottate. Le considerazioni svolte inducono, perciò, assorbite le ulteriori censure, alla dichiarazione di illegittimità dell’atto di variante adottato dal Comune di Capalbio con la deliberazione n. 6 del 10 febbraio 2006. La parte ricorrente ha, altresì, proposto una domanda di risarcimento per i danni asseritamente subiti per effetto dei provvedimenti impugnati, chiedendo al Tribunale l’indicazione di criteri a tenore dei quali il Comune resistente dovrebbe provvedere al ristoro patrimoniale, in conformità di quanto disposto dall’art. 35 del d.lgs. n. 80/1998, ma senza darsi cura di supportare la richiesta con alcuna prova dell’effettiva esistenza del danno e della sua, seppure indicativa, quantificazione. La domanda non è suscettibile di accoglimento. In proposito è sufficiente osservare che il giudizio risarcitorio a seguito di lesione di interessi legittimi postula il superamento dei principi processuali classici modellati sullo schema del giudizio di impugnazione di un atto amministrativo. Ne discende che non è sufficiente la deduzione, in base al principio dispositivo con metodo acquisitivo, dell'illegittimità dell'atto, essendo necessaria, in base al principio dispositivo, la dimostrazione, ex art. 2697 c.c., e 115 comma 1 c.p.c., degli elementi che consentano di concludere in senso favorevole il giudizio sulla spettanza del risarcimento, e, cioè, occorre la prova del danno, nella sua esistenza e nel suo ammontare, secondo le regole di cui agli art. 1223, 1226 e 1227, richiamati dall'art. 2056 c.c. (Consiglio Stato , sez. IV, 03 maggio 2005, n. 2136; id. sez. IV, 17 settembre 2004, n. 6056). Nel caso di specie nessuna prova fornisce la ricorrente in ordine alla sussistenza del danno, alla sua quantificazione e al nesso di causalità con il comportamento dell’Amministrazione. La domanda di risarcimento del danno deve, pertanto essere respinta. Si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Respinge la domanda di risarcimento del danno. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Firenze, il 21 novembre 2006, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori: dott. Giovanni VACIRCA - Presidente dott. Saverio ROMANO - Consigliere dott. Bernardo MASSARI - Consigliere, est. DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 DICEMBRE 2006