REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 1984/95 proposto da R. G., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gian Luigi Falchi e Luisa Allieri, con elezione di domicilio in Cagliari, Piazza Giovanni XXIII, 62, presso lo studio dei medesimi legali; contro La REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, in persona del Presidente, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gian Piero Contu, Sonia Sau e Simonetta Boi dell’Ufficio Legale dell’Ente con domicilio in Cagliari, viale Trento n. 69, nel medesimo Ufficio legale dell’Ente; e nei confronti della COOPERATIVA INFORMA, in persona del legale rappresentante non costituita in giudizio per l'accertamento e la declaratoria della natura di rapporto dipendente pubblicistico dell’attività prestata dal 1988 al 1994 da parte della ricorrente a favore della R.A.S, con conseguente riconoscimento di esso quale relazione di lavoro a tempo indeterminato; e per la condanna dell’Amministrazione resistente alla corresponsione delle differenze retributive maturate nonché alla regolarizzazione dei correlati adempimenti previdenziali con vittoria di spese; VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l’atto di costituzione in giudizio VISTI gli atti tutti della causa; NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 7 novembre 2007 il consigliere Silvio Ignazio Silvestri; UDITI gli avvocati Carlo Augusto Melis su delega per la ricorrente e Gian Piero Contu, Sonia Sau e Simonetta Boi per la Regione Autonoma della Sardegna; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO L’Assessorato degli Enti Locali Finanze ed Urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna, con nota prot. n. 964 del 3.02.1988, ha bandito una licitazione privata per l’affidamento del “servizio di caricamento dati con terminali, ETV, TVC e Personal Computer”. Il servizio doveva essere svolto nei locali dell’amministrazione regionale con l’utilizzazione di apparecchiature del medesimo ente e secondo orari predeterminati, ricalcanti quelli del personale dipendente. A tutela dei lavoratori era prevista, da parte dell’appaltatore, l’applicazione integrale di tutte le norme contenute nel Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro per i dipendenti delle imprese del settore ed il rispetto, come unico responsabile, di tutti gli obblighi e gli oneri assicurativi antinfortunistici, assistenziali e previdenziali. La cooperativa Informa risultò aggiudicataria del suddetto servizio, giusto verbale con effetto di contratto del 10.3.1988 rep. N. 481, approvato con decreto dell’Assessore degli Enti Locali n. 318/E del 29.3.1988. La durata del servizio era contrattualmente stabilita in dodici mesi, con possibilità di rinnovo per un massimo di nove anni. Il contratto, la cui esecuzione iniziò nell’anno 1988, è stato prorogato diverse volte ed ha avuto termine nel mese di gennaio 1994. Sostiene la ricorrente, che nel caso di specie, si sarebbe verificata un’ipotesi, non incompatibile con il regime di pubblico impiego, di sussistenza di un rapporto di lavoro costituito con intermediazione di un privato a vantaggio di un ente pubblico in violazione del divieto di cui alla legge 1369/60 e, pertanto, l’esistenza di un vero e proprio rapporto di lavoro subordinato simulato. La Graffeo, infatti, avviata al lavoro come dipendente della cooperativa, con la qualifica di operatore meccanografico, asserisce che di fatto non veniva impiegata per il caricamento dati ma come unità dipendente al pari del personale impiegatizio del ruolo regionale. Nei vari assessorati dove ha prestato attività lavorativa (Assessorato E.E.L.L. e Demanio, Trasporti, E.P.T. e Industria) sostiene di aver svolto mansioni di segretaria e dattilografa con il compito di dattilografare tutti gli atti dell’economato, di aver tenuto e riordinato l’albo dei fornitori della R.A.S, di essere stata adibita a predisporre la documentazione necessaria per le gare d’appalto ed altre attività che nulla avevano a che fare con il caricamento dati oggetto della gara vinta dalla cooperativa Informa per la quale avrebbe dovuto svolgere l’attività suddetta. Inoltre tutte le attività descritte si asserisce essere state svolte secondo l’orario degli altri dipendenti, in base alle direttive impartite di preposti alle diverse strutture regionali e nel rispetto dei rilevamenti della presenza (firma e timbratura del cartellino) utilizzati dal personale dell’Ente. La ricorrente chiede, pertanto, l’accertamento del suo diritto al riconoscimento del rapporto d’impiego con la Regione, previo accertamento della violazione del divieto di intermediazione di manodopera previsto dalla legge 1369/1960, con il pagamento delle differenze retributive maturate nonché la regolarizzazione dei correlati adempimenti previdenziali. In via subordinata, a titolo di risarcimento dell’indebito arricchimento, chiede che la Regione sia condannata alle differenze retributive tra quanto effettivamente corrisposto dalla cooperativa Informa e quanto spettante ad un dipendente regionale con mansioni di dattilografa/segretaria. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio controdeducendo puntualmente alle argomentazioni della ricorrente e chiedendo una pronuncia di rigetto. All'udienza pubblica del 7 novembre 2007 il ricorso è stato spedito in decisione. DIRITTO La questione sottoposta all’esame del Collegio attiene alla verifica della sussistenza di un rapporto di pubblico impiego a tempo indeterminato tra la ricorrente e la Regione Autonoma della Sardegna, stante la violazione del divieto di intermediazione previsto dalla legge 1369/1960, con conseguente pagamento delle differenze retributive secondo il trattamento economico spettante al personale regionale di ruolo di pari mansioni (impiegato di concetto di 4° livello – dattilografa/segretaria) nonché alla regolarizzazione dei correlati adempimenti previdenziali. Il punto centrale della controversia riguarda il problema dell’applicazione al caso di specie dell’art. 1 della legge 23.10.1960 riguardante il divieto d’intermediazione di mano d’opera. La ricorrente, infatti, denunciando la violazione della norma citata per essere stata (asseritamente) incardinata stabilmente nell’organizzazione lavorativa regionale, sostiene essersi instaurato un rapporto di pubblico impiego a tempo indeterminato con la Regione. Rileva il Collegio che il menzionato articolo è in astratto applicabile ad un ente pubblico non economico, come la Regione Sardegna, solo quanto sussistono due condizioni: a) l’attività istituzionale dell’Ente pubblico non economico sia in senso lato imprenditoriale (Cons. St. sez. VI, 5 ottobre 1995, n. 1066; sez VI, 9 giugno 1994, n. 968; sez VI, 3 ottobre 1990, n. 860); b) la specifica attività svolta non sia correlata ai fini istituzionali dell’Ente (vedi fra le tante, Cons. St. VI 22.4.2004, n. 2334; 7.5.2003, n. 2389; 17.3.2000, n. 1441). Tali condizioni non si sono verificate nel caso di specie in quanto la Regione Sardegna non svolge attività imprenditoriale e comunque la signora Graffeo, secondo quanto sostenuto in ricorso, sarebbe stata impiegata per le attività inerenti i fini istituzionali dell’ente. Da ciò discende l’inapplicabilità della disposizione invocata. D'altronde, deve essere richiamato il prevalente divieto di assumere dipendenti da parte di Enti pubblici non economici se non previo espletamento di concorsi. Infatti, la normativa in questione, contenuta originariamente nella legge 20.3.1975 n. 70 e non abrogata dalle leggi successive sul pubblico impiego, oltre a prevedere la procedura concorsuale come modalità ordinaria per l’assunzione in una pubblica amministrazione, dispone la nullità di diritto per ogni assunzione disposta in deroga a tali disposizioni. L’assunzione di personale in violazione di tale normativa, non può che essere illegittima e, pertanto, il giudice amministrativo non può procedere all’accertamento di un rapporto nullo (cfr. Cons. St. sez. VI, 22.8.2000, n. 4557; sez. V, 1.12.1997, n. 1459; sez. V, 3.6.1996, n. 618). Esclusa la esistenza di un rapporto di pubblico impiego, va esaminata la subordinata con cui la ricorrente chiede che, a titolo di risarcimento dell’indebito arricchimento da parte della Regione, le vengano corrisposte le differenze retributive tra quanto percepito dalla cooperativa Informa e quanto spettante ad un dipendente regionale con mansioni di dattilografo/segretario. Osserva il Collegio che, anche a non voler considerare l’inammissibilità di una richiesta patrimoniale correlata ad un preteso rapporto di lavoro pubblico, la domanda della ricorrente non è comunque confortata da un principio di prova adeguato a dimostrare quanto affermato circa l’espletamento di fatto di mansioni equiparabili a quelle di un dipendente regionale. Anzi, dalla documentazione prodotta in atti risulta esattamente il contrario e cioè la totale assenza di indici rivelatori dello svolgimento di un rapporto di pubblico impiego. Infatti le buste paga e la retribuzione facevano capo alla cooperativa, le richieste di congedo ordinario erano presentate sempre alla medesima, il rispetto dell’orario di lavoro dei dipendenti regionali era previsto nel bando ed, infine, i report di lavoro prodotti dall’amministrazione certificano le prestazioni di caricamento dati oggetto appunto del servizio per il quale la ricorrente era stata assunta dalla Informa, vincitrice della gara bandita dalla Regione. Pertanto, in difetto di una valida prova che attesti una diversa configurazione del rapporto di lavoro non può comunque accogliersi la pretesa di una retribuzione diversa da quella maturata neanche a titolo di risarcimento per indebito arricchimento. In udienza, il legale della ricorrente, ha fatto riferimento ad una sentenza della Corte di Giustizia Ce, del 4 luglio 2006 C- 212/04, senza peraltro nulla argomentare sul contenuto né sul modo in cui questa incida sul ricorso. Il Collegio rileva che la sentenza riguarda la questione dell’interpretazione delle clausole 1 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e tradotto nella direttiva comunitaria 1999/70/CE nonchè il problema di come i giudici nazionali debbano interpretare il diritto interno nel caso in cui vi sia la tardiva attuazione, da parte degli stati membri, della medesima. Il testo in questione non è applicabile all’ipotesi di specie per vari motivi. La sentenza, infatti, chiarisce in quali casi un contratto a tempo determinato possa trasformarsi in contratto a tempo indeterminato, spiegando il significato di alcuni termini utilizzati nelle clausole 1 e 5 dell’accordo quadro poi tradotto nella direttiva citata. La stessa, inoltre, affronta il problema dell’applicazione di quest’ultima da parte dei giudici nazionali, in caso di ritardo del suo recepimento nell’ordinamento degli stati membri il cui termine era il 10 luglio 2001 prorogabile di un anno. Con l’accordo quadro prima e con la direttiva 1999/70 poi, il Consiglio voleva: a) migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo il rispetto del principio di non discriminazione; b) creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato. Tale direttiva è stata puntualmente attuata in Italia con il dlgs 368/2001 che ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico la nuova disciplina del contratto di lavoro a termine e, per quanto riguarda il settore pubblico, nella previsione contenuta nell’art. 36, comma 1 del d.lgs 165/2001 poi modificato dall’art. 4, comma 2 del d.l. n. 4/2006, convertito nella legge 80/2006 che ha introdotto il nuovo comma 1-bis nello stesso art. 36. La normativa da ultimo citata riguarda la possibilità per le pubbliche amministrazioni di attivare i contratti a termine in casi temporanei ed eccezionali con la fondamentale differenza, rispetto al contratti a termine stipulati con soggetti privati, dell’impossibilità di trasformare tali contratti in rapporto a tempo indeterminato stante il vigente principio della necessità del pubblico concorso per l’accesso nella pubblica amministrazione. Tale normativa, la cui applicazione retroattiva è vincolata a certe condizioni, non è applicabile al caso di specie in quanto, come detto, il rapporto di lavoro della signora Graffeo non era direttamente con la Regione Sardegna ma con la cooperativa Informa, che aveva vinto una gara di licitazione privata con l’Ente pubblico e che gestiva in maniera autonoma i rapporto con i suoi dipendenti. Ma anche se il rapporto fosse effettivamente stato tra la Regione e la ricorrente ed inquadrabile all’interno di quelli a tempo determinato più volte reiterato, non potrebbe comunque, per divieto normativo prevalente, essere trasformato in uno a tempo indeterminato. In ogni caso, la direttiva è entrata in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee cioè nell’anno 1999 pertanto, non sarebbe comunque applicabile a rapporti giuridici terminati nel 1994. In definitiva è confermata la infondatezza del ricorso, che deve perciò essere rigettato. Le spese di giudizio, in considerazione della particolarità della questione trattata, possono essere integralmente compensate tra le parti. P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA rigetta il ricorso in epigrafe. Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 7 novembre 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l'intervento dei signori: Paolo Numerico Presidente Silvio Ignazio Silvestri, Consigliere estensore Alessandro Maggio, Consigliere; Depositata in segreteria oggi:10/12/2007