REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA ha pronunciato la seguente SENTENZA sui ricorsi nn. 303/2003 e 724/2003, entrambi proposti da E. L. e L. P. S., rappresentati e difesi dagli Avv.ti Stefano Porcu e Mauro Barberio, con elezione di domicilio in Cagliari, via Garibaldi n. 105, presso lo studio dei medesimi; contro REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA - ASSESSORATO DELL'IGIENE SANITÀ E DELL'ASSISTENZA SOCIALE, in persona del presidente della Giunta, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Gian Piero Contu e Tiziana Ledda dell'ufficio legale dell'ente, presso cui è elettivamente domiciliato in Cagliari viale Trento n. 69; e nei confronti del COMUNE DI GUSPINI, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio e Andrea Astolfi e Annalisa Collu ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultima in Cagliari via San Lucifero n. 56; Ivana Pusceddu, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco Cavallaro, Claudio Duchi e Camilla Frau ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultima in Cagliari, via Sonnino n. 37; per l'annullamento - col ricorso n. 303/2003, del Decreto 10.06.1997 n. 1463 dell'Assessore dell'igiene e Sanità della Regione Autonoma della Sardegna nella parte in cui, in sede di approvazione della pianta organica delle farmacie della Provincia di Cagliari, conferma e prevede la 4^ sede farmaceutica nel Comune di Guspini, e di ogni altro atto connesso, ivi ricompresi, se esistenti, i pareri resi dall'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Cagliari, dall'Azienda USL competente e dal Comune di Guspini in seno al procedimento di revisione della predetta pianta organica; - col ricorso n. 724/2003, della determinazione 28.03.2003 prot.13181 del Direttore del IV Servizio dell'assessorato della Sanità della Regione Sardegna con la quale è stata assegnata in gestione provvisoria la 4^ sede farmaceutica del Comune di Guspini, e di ogni atto connesso, ivi ricompresi, ove necessario, gli interpelli dei farmacisti, la nota 2.12.2002 prot.40247/4 del medesimo Direttore, l'indicazione di scelta della dott.ssa Luciana Piredda del 18.12.2002 la nota 8.03.2002 prot.1595/B del Comune di Guspini nonché, se esistente la determinazione assunta dalla Regione Sardegna per l'attivazione della gestione provvisoria; e per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti al risarcimento dei danni patiti in conseguenza degli atti illegittimi adottati dall'amministrazione regionale. VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l’atto di costituzione in giudizio della Regione, del comune e della signora Pusceddu; VISTI gli atti tutti della causa; NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 10 ottobre 2007 il consigliere Silvio Ignazio Silvestri; UDITI gli avvocati Stefano Porcu, per i ricorrenti, Tiziana Ledda per le amministrazioni regionali intimate, Anna Lisa Collu per il Comune di Guspini e Francesco Q. Cavallaio per la controinteressati. Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO La dott.ssa Elda Lixy e il dott. Leone Saba sono rispettivamente titolari della 1^ e 2^ sede farmaceutica di Guspini, istituite secondo il criterio demografico di cui all'art. 1 della legge 2.04.1968 n. 475. La 3^ sede venne istituita ai sensi dell'art. 104 R.D. 1265/1934, secondo il cosiddetto criterio speciale della distanza, in deroga all'ordinario criterio demografico. In particolare, venne istituita per garantire l'assistenza farmaceutica nella frazione di Montevecchio. I ricorrenti affermano di aver appreso solo verso la fine di dicembre del 2002 che per il Comune di Guspini era prevista una 4^ farmacia, perciò, con istanza 20.12.2002 chiedevano all'amministrazione regionale di poter prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti relativi all'istituzione della detta sede, venendo così a conoscenza del fatto che la 4^ farmacia era stata istituita fin dal lontano 1991 con Decreto assessoriale 09030/06571 del 12.02.1991. Nel corso del 1997 la Regione Sardegna sottoponeva a ulteriore revisione la pianta organica delle farmacie della Provincia di Cagliari e in tale circostanza, secondo i ricorrenti, la 4^ sede di Guspini, che non era stata mai aperta, avrebbe dovuto essere soppressa ai sensi della nuova formulazione dell'art. 104 R.D. 1265/1934, introdotta dalla legge 362/1991. Infatti, erano stati modificati i presupposti per l'istituzione delle sedi secondo il criterio della distanza e, quanto alle sedi già istituite e mai aperte e non rispondenti ai nuovi requisiti, era prevista la loro soppressione. Ciononostante, la Regione Sardegna, con Decreto n.1463 del 10.06.1997, ha confermato la 4^ sede farmaceutica di Guspini. Avverso tale decreto i signori Lixy e Saba propongono ricorso (n. 303/2003) deducendo le seguenti censure. 1) Violazione ed errata applicazione dell'art. 104 R.D. 27.07.1934 n. 1265 (come sostituito dall'art. 2 legge 362/1991); illegittimità del Decreto n. 1463 del 10.06.1997 (pianta organica farmacie Provincia di Cagliari) nella parte in cui omette di sopprimere la 4^ sede farmaceutica di Guspini. In base alla nuova normativa non vi sarebbero i presupposti per creare una quarta farmacia, pertanto quella già prevista dal 1991 ma mai aperta avrebbe dovuto essere soppressa. 2) Eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e illogicità; illegittimità del Decreto assessoriale n. 1463/1997 per omessa rigorosa verifica circa la persistenza dei presupposti per la conferma in pianta organica della 4° farmacia di Guspini. Anche a voler ritenere che l'amministrazione regionale, in deroga alla nuova formulazione dell'art.104 R.D. 1265/1934, potesse conservare la predetta farmacia, essa avrebbe dovuto compiere tutti i doverosi accertamenti istruttori finalizzati alla rigorosa verifica dell'attuale sussistenza dei presupposti per la conferma di una sede farmaceutica in deroga all'ordinario criterio demografico. 5) Violazione dell'art. 7 della legge 7.08.1990 n.241 e dei principi in materia di partecipazione al procedimento amministrativo. In violazione della norma in rubrica la Regione Sardegna non avrebbe comunicato l'avvio del procedimento di revisione della pianta organica ai ricorrenti, titolari delle sedi farmaceutiche 1 e 2 del Comune di Guspini. Si sono costituiti in giudizio la Regione ed il comune intimati; entrambi hanno controdedotto alle argomentazioni dei ricorrenti e chiesto una pronuncia di irricevibilità per tardività e di inammissibilità sotto vari aspetti e comunque di rigetto del ricorso. La dott.ssa Ivana Pusceddu, titolare della 3^ farmacia, chiamata in giudizio, si è costituita aderendo alle richieste dei ricorrenti. Successivamente la Regione, con determinazione 28.03.2003 prot.13181 del Direttore del IV Servizio dell'assessorato della Sanità della Regione Sardegna ha assegnato in gestione provvisoria la 4^ sede farmaceutica del Comune di Guspini ad un altro farmacista. Anche avverso tale atto i signori Lixy e Saba hanno proposto ricorso (n. 724/2003) deducendo le seguenti censure. 1) Violazione dell'art. 104 R.D. 27.07.1934 n.1265: omessa previsione del limite di 3000 metri dalle farmacie esistenti. 2) Violazione ed errata applicazione dell'art. 129 R.D. 27.07.1934 n.1265; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e carenza di istruttoria in ordine alle effettive ragioni di attivazione di una gestione provvisoria. 3) Violazione degli artt. 4 della legge 8.11.1991 n. 362 e 129 del R.D. 27.07.1934 n.1265 nonché delle regole e dei principi in materia di assegnazione delle farmacie; eccesso di potere per sviamento. 4) Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge 16.03.1990 n.48. 5) Illegittimità derivata dall'assegnazione della gestione provvisoria per l'illegittimità dell'atto presupposto (pianta organica delle farmacie della Provincia di Cagliari - Comune di Guspini), già impugnato con le censure nn. 1, 2 e 3 del ricorso 303/2003. Anche in questo ricorso le amministrazioni intimate si sono costituite controdeducendo ed eccependo in via preliminare la inammissibilità sotto vari aspetti, mentre la signora Pusceddu ha aderito alla richiesta dei ricorrenti. All'udienza pubblica del 10 ottobre 2007 i due ricorsi sono stati spediti in decisione. DIRITTO I due ricorsi, proposti dagli stessi ricorrenti e riguardanti atti tra loro collegati possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza. Deve essere esaminata in via preliminare la questione della ammissibilità del ricorso n. 303/2003, con il quale è stato impugnato il decreto assessorile del 1997. Sul punto i ricorrenti invocano l'orientamento giurisprudenziale secondo cui, ove l'amministrazione non approvi la pianta organica entro il biennio pari e non la pubblichi entro il mese di gennaio dell'anno dispari successivo all'approvazione (come prevede l'art. 2 della 475/1968), il termine per l'impugnativa decorerebbe dal giorno dell'effettiva conoscenza e non dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale Regionale (Consiglio di Stato sez. IV 13.02.1984 n. 81; TAR Lombardia sez. I 6.07.1996 n.1083, TAR Piemonte sez. II 9.12.1983 n.367; TAR Sardegna, 17.3.2000 n.259). Poiché nel caso in esame, la pianta organica approvata con Decreto assessorile n. 1463 del 10.06.1997 è stata pubblicata nel supplemento straordinario del B.U.R.A.S. n. 21 del 10.07.1997, non è stato rispettato il termine imposto dall'art. 2 legge 475/1968 e pertanto il ricorso, pur notificato nel 2003, sarebbe ammissibile. Il Collegio ritiene di dover esaminare la questione, partendo dall'articolo 2 della legge n. 475/1968 il quale prevede (comma 4) che la pianta organica sia sottoposta a revisione ogni due anni e (comma 5) debba essere effettuata "entro il mese di dicembre di ogni anno pari" e pubblicata "improrogabilmente entro il mese di gennaio dell'anno successivo a quello in cui è avvenuta la revisione". Tali disposizioni non possono certo essere interpretate nel senso di impedire la revisione in un anno dispari, trattandosi evidentemente di una disposizione di carattere non perentorio ma meramente ordinatorio (TAR Lombardia Milano sezione prima 20 dicembre 2006 n. 3017; T.A.R. Calabria Catanzaro, 26 aprile 2000 , n. 433; T.A.R. Marche Ancona, 21 aprile 2000, n. 679; Consiglio Stato, sez. IV, 21 settembre 1992, n. 770). In sostanza, il legislatore ha indicato all'autorità competente la cadenza temporale ritenuta più adeguata per consentire una più efficace e corretta esplicazione del servizio farmaceutico nel territorio, individuando così nel biennio il periodo ottimale di efficacia della pianta organica che deve essere periodicamente sottoposta a revisione. In questo senso è stato previsto l'anno pari come punto di riferimento per procedere alla revisione, ferma restando la possibilità di intervenire in qualsiasi periodo. Anche la norma relativa alla pubblicazione della revisione, che deve avvenire improrogabilmente entro il mese di gennaio dell'anno successivo, non può dunque essere intesa nel senso che tale pubblicazione avvenga esclusivamente nel mese di gennaio ma semplicemente nel senso che non venga fatto trascorrere un eccessivo lasso di tempo tra la delibera di revisione e la sua pubblicazione. Pertanto, in base alle disposizioni in esame, l'autorità competente può adottare la delibera di revisione e pubblicarla in qualsiasi periodo dell'anno; così stando le cose, non si vede come in ipotesi di revisione della pianta organica e sua pubblicazione in un periodo diverso (ma comunque consentito) rispetto a quello ritenuto più adeguato dal legislatore debba venir meno il principio sancito dall'articolo 21, I comma della legge n. 1034/71, secondo cui il ricorso avverso provvedimenti amministrativi che non abbisognano di comunicazione individuale deve essere notificato all’autorità emanante ed ai controinteressati entro sessanta giorni dalla scadenza del termine della pubblicazione, qualora questa – come nel caso di specie – sia prevista dalla legge. In conclusione, si deve ritenere che il ricorso avverso l'atto con il quale si dispone la revisione delle piante organiche delle farmacie debba essere notificato entro il normale termine decorrente dalla (scadenza della) sua pubblicazione (TAR Lombardia Milano sezione I, 20 dicembre 2006 n. 3017; TAR Basilicata Potenza 15 aprile 2005 n. 278), salvo il caso in cui la revisione contempli nominativamente determinate farmacie, trovando in tal caso applicazione il principio della conoscenza individuale ai fini della decorrenza del termine (Tar Lazio II, 14 gennaio 2004, n. 200). Comunque, qualora in contrario dovesse ritenersi che, sia nel caso di pubblicazione anticipata che nel caso di pubblicazione tardiva, i termini per l’impugnazione decorrono dalla piena conoscenza della nuova pianta, tale piena conoscenza non potrebbe comunque essere invocata oltre il 31 gennaio del successivo anno dispari, termine ultimo per la pubblicazione del provvedimento di revisione. Quanto meno a tale data incomberebbe all’interessato l’onere di verificare l’eventuale, precedente pubblicazione di una nuova pianta organica, sì da poterla impugnare nei successivi sessanta giorni (così TAR Veneto sezione terza, 16 dicembre 2005 n. 4300). In definitiva, poiché la delibera di revisione approvata con Decreto assessorile del 10 giugno 1997 è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione sarda il 21 luglio 1997, il ricorso, notificato nel febbraio del 2003, risulta ampiamente tardivo e deve essere dichiarato inammissibile; pertanto non occorre esaminare le ulteriori eccezioni proposte dai controinteressati, volte ad accertare sotto altri profili l'inammissibilità del ricorso n. 303/2003. Va dunque esaminato il ricorso n. 724/2003, che impugna la determinazione assessorile n. 13181 del 28 marzo 2003, con cui è stata assegnata la gestione provvisoria della 4^ farmacia di Guspini alla dott.ssa Luciana Piredda. Con il primo motivo si lamenta la violazione dell'art. 104 del R.D. 1265/1934 secondo cui le farmacie istituite con il criterio della distanza devono essere ubicate a una distanza di almeno 3000 metri da quelle esistenti; perciò la Regione Sardegna, nell'assegnare la gestione provvisoria della 4^ farmacia di Guspini, avrebbe dovuto imporre il limite di apertura a distanza di almeno 3000 metri dalle farmacie già operanti. Il Comune e la Regione sostengono in proposito che, essendo stata la quarta sede istituita nel vigore della precedente normativa con decreto del febbraio 1991, ad essa continuerebbe ad applicarsi la precedente regolamentazione e non dovrebbe essere imposta la distanza di 3000 metri dalla farmacia più vicina ma quella di mille metri che nel caso di specie, è stata osservata dalla dott.ssa Piredda (Cons. St.Sez. IV 18.2.2003, n.2025). Rileva il Collegio che l'art. 104 R.D. 27.07.1934 n. 1265 prevedeva l'eccezionale possibilità di istituire sedi farmaceutiche in deroga al criterio demografico, per particolari esigenze connesse all'assistenza farmaceutica e stabiliva "un limite di distanza per il quale ogni nuova farmacia disti almeno 1.000 metri da quelle esistenti". Successivamente, l'art. 104 è stato modificato dall'art. 2 L. 8.11.1991 n. 362 il quale ha tra l'altro previsto un limite di distanza per il quale la farmacia di nuova istituzione disti almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti. Occorre inoltre ricordare che gli atti con cui si procede alla revisione della pianta organica delle farmacie - previsti dall'art. 2 della legge 2 aprile 1968 n.475 e dall'art. 3 della legge regionale sarda 27 aprile 1984 - sono del tutto autonomi l’uno dall’altro perché ciascuno si basa su una nuova valutazione della situazione di fatto e dell'interesse ad un ordinato ed efficiente servizio nel territorio di riferimento; tant'è vero che l'eventuale annullamento di un atto di revisione non incide sulle eventuali successive determinazioni con cui si sia proceduto ad una nuova revisione, prevista dalla legge con cadenza biennale (Cons. St. Sez. IV, 1° ottobre 2004 n. 6385; id., 10 agosto 2004, n.5481; TAR Lazio Roma Sez. I, 21 giugno 2005, n. 501; TAR Veneto, Sez. II , 14 gennaio 2004, n. 51). Nel caso in esame, la 4^ farmacia per il Comune di Guspini era stata prevista con la revisione del 1991 e successivamente è stata confermata da quella del 1997, perciò, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti di legge della pianta organica delle farmacie, non può farsi riferimento alla delibera del 1991, ma a quella del 1997, che ha completamente sostituito la precedente, a nulla rilevando il fatto che, sul punto, non siano state apportate modifiche. Conseguentemente la previsione della farmacia doveva soddisfare i requisiti specifici dettati dalla normativa allora in vigore e non quelli previsti all'epoca della precedente revisione del 1991, ormai, come detto, completamente superata e sostituita da quella del 1997. Per tali ragioni, la censura con cui si lamenta che la nuova farmacia non abbia rispettato il limite di distanza di 3000 metri risulta fondata. Tali conclusioni non sono contraddette dal precedente del Consiglio di Stato (n. 2025/2003) invocato dai controinteressati perché nella fattispecie oggetto di tale decisione la farmacia era già stata aperta nel vigore della precedente normativa e della precedente revisione, pertanto le nuove disposizioni non potevano incidere sulle farmacie esistenti, non avendo portata retroattiva, come desumibile dal 2° comma dell'art. 104 in esame. Risulta dunque confermata la fondatezza della censura, pertanto il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento dell'atto impugnato, mentre le ulteriori censure possono rimanere assorbite. La richiesta di risarcimento del danno dovrà invece essere respinta in quanto del tutto generica e priva di qualsiasi prova. La complessità della vicenda e la parziale soccombenza inducono il collegio a compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA dichiara inammissibile il ricorso n. 303/2003; accoglie il ricorso n. 724/2003 e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato. Rigetta la richiesta di risarcimento del danno. Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, i giorni 10 e 24 ottobre 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l'intervento dei signori: Paolo Numerico Presidente Silvio Ignazio Silvestri, Consigliere estensore Alessandro Maggio, Consigliere; Depositata in segreteria oggi: 07/12/2007