REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Sent.n. 2010/2007 Ric. n. 134/2007 IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA Sezione seconda

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 134/2007 proposto da Torre Terrata Srl, rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Corda ed elettivamente domiciliata in Cagliari, via Eistein, n. 7, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Del Rio;

contro

il Comune di Golfo Aranci, in persona del Sindaco in carica, non costituitosi in giudizio;

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Gian Piero Contu, presso il medesimo ufficio in Cagliari, Viale Trento, n. 69;

per l'annullamento - dell’atto 5/12//2006 prot. 13869 con il quale il Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Golfo Aranci ha annullato la concessione edilizia 20 settembre 2006 n. 76/06 rilasciata alla soc. ricorrente per la realizzazione delle opere di urbanizzazione previste dal Piano di lottizzazione in loc. Torre Terrata, zona F3 del PUC, approvato con delibera consiliare n. 19 del 15 marzo 2006; - del presupposto, comma 4 dell’art. 15 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), approvato con deliberazione n. 36/7 del 5/9/2006 della Giunta Regionale, pubblicata nel BURAS n. 30 del 8/9/2006; - di ogni altro atto presupposto, inerente e conseguente, con particolare riferimento all’art. 11 delle N.T.A. del P.P.R..

VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTI gli atti tutti della causa; NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 27 giugno 2007 il consigliere Rosa Panunzio; UDITI gli avvocati delle parti come da separato verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

F A T T O

Il comune di Golfo Aranci è dotato di Piano Umanistico Comunale definitivamente approvato in data antecedente al 10 agosto 2004, tale Piano ha avuto l’autorizzazione paesaggistica in quanto, con decreto ministeriale del 30 novembre 1965, l’intero territorio comunale è stato sottoposto a vincolo paesaggistico. La ricorrente ha realizzato in località “Torre Terrata” una lottizzazione ricadente in zona F3 del PUC, il relativo piano è stato definitivamente approvato con delibera consiliare del 15 marzo 2006 n. 19 e la relativa convenzione è stata stipulata con atto pubblico il 18 maggio 2006. La ricorrente società richiedeva, quindi, al comune la concessione edilizia per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria previste nel piano di lottizzazione; la concessione veniva regolarmente rilasciata con atto n. 76/06. Il Responsabile del Servizio Urbanistica del comune, tuttavia, con provvedimento del 5 dicembre 2006 n. 13869, richiamando “l’intesa” di cui al punto 4 dell’art. 15 delle norme di attuazione del PPR, ha annullato la suddetta concessione edilizia Contro tale determinazione, nonché contro il 4° comma dell’art. 15 delle NTA del PPR, propone la società Torre Terrata ricorso giurisdizionale, deducendo i seguenti motivi censura: 1) violazione dell’art. 11 della legge regionale 22 dicembre 1989 n. 45, violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della legge regionale 25 novembre 2004 n. 8; violazione dell’art. 144 del decreto legislativo n. 42/2004; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e difetto di motivazione. L’art. 8 della legge regionale n. 8/2004 prevede che i PUC approvati prima del 10 agosto 2004 conservano la loro validità ed efficacia “in termini effettivi e di esecutività”, il secondo comma dello stesso articolo equipara ai PUC di cui sopra, quelli adottati prima del 10 agosto 2004 e approvati entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 8/2004; in entrambi i casi la norma prevede che, dal momento che tali piani conservano la loro “validità ed efficacia in termini attuativi e di esecutività”, si possono realizzare tutte le previsioni fino al loro adeguamento alle prescrizioni de PPR. L’art. 15, comma 3, delle norme di attuazione del PPR proposto ed adottato prevedeva che nei comuni dotati di PUC potessero essere realizzati gli interventi previsti degli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del PPR (24 maggio 2006). La disposizione è stata confermata dall’art. 15, comma 3 delle NTA del PPR, ma al quarto comma, comparso in fase di approvazione, si dispone che il completamento degli interventi urbanistici ed edilizi di cui al precedente comma 3, per i quali non siano stati rilasciati alla data di entrata in vigore del PPR i relativi titoli abilitativi è sottoposto al raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 11 delle NTA. Tale comma deve ritenersi illegittimo per violazione dell’art. 8 della legge regionale n. 8/2004 e per violazione dell’art. 11 della legge regionale n. 45/1989, nel testo di cui all’art. 2 della legge regionale n. 8/2004 perché è stato introdotto arbitrariamente ed immotivatamente, solo in sede di approvazione e, quindi, in violazione del procedimento stabilito dalla legge; la disposizione non è stata oggetto delle c.d. “conferenze di co-pianificazione” e della c.d “istruttoria pubblica”, non ha potuto essere oggetto di osservazioni e non è stata sottoposta alle valutazioni del CTRU, non è stata adottata, non è stata pubblicata dopo la (non avvenuta) adozione e, infine, non è stata sottoposta al parere della commissione consiliare. Deve, inoltre, ritenersi illegittima per contraddittorietà con le precedenti disposizioni ed anche con i commi 3 e 4 dell’art. 15 delle NTA del PPR. 2) Violazione dell’art. 5 della legge regionale n. 45/1989; violazione dei principi generali in tema di conferenza di servizi di cui all’art. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241, anche in riferimento all’art. 11 delle NTA; eccesso di potere per illogicità, manifesta ingiustizia e difetto di motivazione. Le intese di cui all’art. 11 delle NTA riguardano non l’attuazione di uno strumento urbanistico attuativo, ma esclusivamente quella del PPR, difatti tale intesa viene posta sullo stesso livello della “pianificazione provinciale e comunale” e dei “Piani delle aree protette di cui all’art. 45, comma 4, del d. lgs. 157/2006, anch’essi non autorizzati paesaggisticamente. L’art. 11 delle NTA, nella parte in cui prevede l’intesa tra Regione, Provincia e Comuni è illegittimo: a) per violazione dell’art. 11 della legge regionale n. 45/1989 poiché è stato introdotto arbitrariamente e immotivatamente in sede di approvazione, quindi in violazione del procedimento stabilito dalla legge; anche questa disposizione, art. 11 delle NTA, così come il comma 4 dell’art. 15 non faceva parte originariamente delle NTA del PPR, quindi non è stata oggetto delle c.d. “conferenze di co-pianificazione”, non ha potuto essere oggetto di osservazioni e non è stata sottoposta alle valutazioni del CTRU, non è stata adottata, non è stata pubblicata dopo la (non avvenuta) adozione e, infine, non è stata sottoposta al parere della commissione consiliare. b) perché al procedimento d’intesa possono partecipare soltanto gli enti locali interessati e non anche il lottizzante, c) perché, in violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’articolo 97 della cost. la condizione imprescindibile per il completamento degli interventi urbanistici di un piano di lottizzazione è costituito dal “raggiungimento dell’intesa” attribuendo così alla Regione, alla Provincia ed ai Comuni una forma di diritto di veto. 3) Illegittimità derivata; il provvedimento emanato dal comune di Golfo Aranci è illegittimo per invalidità derivata, ma anche per i seguenti vizi propri: 4) violazione ed errata applicazione dell’art. 8, comma 1, della legge regionale n. 8/2004 e dell’art. 4 delle “disposizioni sulla legge in generale” di cui alle preleggi al codice civile; poiché il PUC di Golfo Aranci è valido ed efficace per effetto dell’art. 8, comma 1, della legge regionale n. 8/2004, i Pdl delle zona F1A, G15-G16 in località “Marana” hanno conservato la loro efficacia, pertanto le disposizioni regolamentari contenute nelle NTA, che prevedono l’intesa, devono essere disapplicate, laddove confliggono con una disposizione di legge. Si è costituita in giudizio l’amministrazione regionale intimata che, per il tramite del proprio difensore, controdeduce alle tesi esposte in ricorso e ne chiede il rigetto, con vittoria di spese. L’amministrazione comunale non si è costituita in giudizio. Alla pubblica udienza del 27 giugno 2007, presenti i difensori delle parti, la causa è stata assunta in decisione dal Tribunale.

D I R I T T O

Preliminarmente deve essere chiarito che la presente controversia ha ad oggetto, oltre l’atto del 5/12//2006 prot. 13869, con il quale il Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Golfo Aranci ha annullato la concessione edilizia n. 76/06 (rilasciata alla soc. ricorrente per la realizzazione delle opere di urbanizzazione previste dal Piano di lottizzazione in loc. Terra Terrata), il solo comma 4 dell’art. 15 delle NTA del PPR. L’art. 11 è contestato in modo strumentale, in quanto a tale norma fa riferimento l’art. 15 per imporre il raggiungimento dell’intesa anche in caso di piani di lottizzazione approvati e fatti salvi, al fine di ottenere le relative concessioni edilizie. L’eventuale accoglimento del ricorso relativamente alla previsione dell’art. 15 rende pertanto superflua, in relazione all’interesse fatto valere, la soluzione della diversa questione della legittimità dell’art. 11. Trattandosi della disposizione (art. 15, comma 4) che il comune pone a presupposto dell’atto di annullamento devono essere esaminati per primi i motivi con cui si contesta la legittimità di tale previsione. La decisione, nella specie, va inoltre circoscritta, tenuto conto delle censure dedotte, quanto al profilo procedurale, alla verifica della legittimità delle modalità con cui la previsione contestata è stata inserita nelle norme tecniche di attuazione, e, quanto al merito, al giudizio di legittimità delle relative disposizioni in relazione al complesso delle disposizioni transitorie ed al quadro normativo che ne forma il presupposto. In merito al primo punto, parte ricorrente sostiene che il quarto comma dell’art. 15 delle NTA, sarebbe stato introdotto immotivatamente ed arbitrariamente solo in sede di approvazione e dunque in violazione del procedimento stabilito dalla legge. Il terzo comma dell’art. 15 stabilisce che “Per i Comuni dotati di PUC approvato ai sensi dei commi 1 e 2 della L.R. n. 8/2004 nelle medesime zone C, D, F e G possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi, purchè approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del PPR” ; il quarto comma dispone che “Il completamento degli interventi urbanistici ed edilizi” di cui al comma 3 “per i quali non siano stati rilasciati alla data di entrata in vigore del PPR i relativi titoli abilitativi è sottoposto al raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 11…”. Sul punto, per ottenere un chiarimento in fatto, il Tribunale ha disposto un’istruttoria, all’esito della quale la Regione ha precisato che la modifica dell’art. 15, ovvero l’introduzione del 4 comma, si sarebbe resa necessaria “successivamente alla data di adozione” perché sarebbero pervenute all’amministrazione diverse segnalazioni che evidenziavano “alcuni elementi fortemente negativi” rappresentati dalla possibilità, per i comuni dotati di Puc, di mandare avanti –frettolosamente- interventi di trasformazione del territorio in base a semplice stipula di convenzione di lottizzazione entro il 24 maggio 2006”. A conforto dell’affermazione sono stati depositati vari documenti, da cui, in disparte ogni valutazione sulle modalità di relativa protocollazione, risulta provato: - che la presidenza della Regione aveva ricevuto il parere 8 agosto 2006 della Commissione consiliare e che, in base allo stesso, era stata fatta una rilettura ragionata del testo delle norme tecniche, trasmesso il 1 settembre al Presidente del Consiglio regionale; che in particolare erano state modificate alcune disposizioni in correlazione con le osservazioni formulate dalla Commissione consiliare, ovvero a seguito di ulteriori valutazioni da parte degli Uffici del piano sulle osservazioni complessivamente presentate ; - che le norme modificate risultano espressamente indicate e vi si annotano a margine le relative modifiche; - che, per quanto in questa sede rileva, “ l’art 15 è stato riformulato solo “ al fine “di ricomprendere le nozioni di interclusione e contiguità”, per specificare meglio il concetto di “efficacia dei piani attuativi” e per inserire nei commi 9 e 10 (ndr. in realtà poi non inseriti) “le norme derivanti dall’entrata in vigore del DPCM 12 dicembre 2005” (commi che in realtà non risultano più aggiunti); - che successivamente, in data 5 settembre, la quarta Commissione ha preso atto delle modifiche apportate e, per quanto non recepito, ha confermato il parere espresso in precedenza. E’ dunque un dato di fatto incontrovertibile che il comma in contestazione è stato introdotto quando ormai il procedimento di formazione del piano, in special modo nelle sue norme tecniche, si doveva ritenere concluso e quando l’impianto normativo si era definito nella sua consistenza oggettiva e nei contenuti sostanziali delle relative prescrizioni. Non risulta peraltro e non è stato dimostrato in giudizio che la modifica ora in contestazione sia stata fatta oggetto di specifica discussione neanche in sede di approvazione del Piano da parte della Giunta. Si tratta, dunque, di una disposizione che non solo non è stata fatta oggetto delle conferenze di copianificazione e di istruttoria pubblica, ma che non ha potuto essere sottoposta alla fase delle osservazioni da parte e dei comuni e dei privati titolari di posizioni differenziate e qualificate, e che, inoltre, non risulta esaminata e valutata, nei suoi effetti, da nessun organo titolare di competenze nell’adozione ed approvazione del Piano. Né può essere sufficiente l’approvazione da parte della Giunta del testo contenente la modifica, laddove non sia stato dimostrato o non sia stato possibile dimostrare quando, come e da chi tale modifica è stata introdotta e se la nuova formulazione della norma, nel testo ora contestato, sia stata sufficientemente evidenziata dall’organo (o ufficio) proponente all’organo collegiale, non trattandosi della correzione di un errore materiale o di una irregolarità. Alla constatazione dell’esistenza di questo anomalo procedimento, la difesa regionale ha obiettato che la legge regionale che ha disciplinato la procedura di approvazione del PTP ha carattere speciale, per cui non sarebbero invocabili per la sua interpretazione regole desunte dall’art. 10 L. 1150/42; che in ogni caso, per giurisprudenza pacifica, le modificazioni che impongono una riapertura e la rinnovazione del procedimento devono essere sostanziali, comportare cioè un consistente e rilevante mutamento delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori del provvedimento; che le modifiche “qualificate”, cioè quelle relative alla tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici possono essere introdotte in sede di approvazione anche quando sono sostanziali. Si tratta di principi pacifici in giurisprudenza che il Collegio condivide, ma che non si attagliano al peculiare caso di specie. La procedura di approvazione del piano paesaggistico, che può avere anche la valenza di piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici anche per la legge regionale n. 8/2004, pur avendo una sua peculiarità, prevede comunque la partecipazione, a diversi livelli di incisività, sia del Consiglio regionale che degli enti locali, sia dei privati che di altri enti esponenziali (questi ultimi attraverso le osservazioni); prevede fasi distinte di adozione e di approvazione, e presenta dunque un livello di assimilabilità con la procedura di approvazione dei piani urbanistici tale da consentire di mutuare i principi giurisprudenziali formatisi in campo urbanistico. Ad avviso del Collegio, inoltre, l’incidenza della modifica rispetto all’impostazione del piano deve essere valutata di volta in volta e, nel caso in esame, la modifica introdotta va considerata sostanziale, non trascurando di considerare che “la condivisione con la comunità” è uno degli obiettivi della pianificazione unitamente al “governo in forma sostenibile delle trasformazioni del territorio” (cfr. linee giuda, pag. 8). La disposizione, infatti, non si limita ad introdurre, come sostenuto dalle difese della Regione, un’innovazione strumentale consistente nel modo di attuare le previsioni del PPR, ma incide in misura determinante sullo stesso uso del territorio, come si dirà nell’esaminare il merito, interferendo sia sull’autonomia dei comuni, fatta salva dalla stessa legge regionale n. 8/2004, sia su una molteplicità di corrispondenti posizioni soggettive dei privati che lo stesso legislatore, nel disciplinare i contenuti del nuovo piano paesaggistico, ha inteso salvaguardare, con una previsione che ha una sua coerenza, poiché “premia” i comuni virtuosi dotatisi per tempo di piani urbanistici, approvati secondo regole già più sensibili alla presenza di valori paesaggistici da preservare. Non è infatti una novità che tra i principi ispiratori, sia della legge regionale del 2004, sia espressamente, del PPR vi è quello di “imporre” alla maggioranza dei comuni sardi - anche attraverso la previsione di misure di salvaguardia talvolta estremamente rigide, ma giustificate se correlate al fine da perseguire - l’assunzione di consapevoli iniziative dirette all’approvazione, in tempi brevi, di strumenti di governo del territorio, piani urbanistici comunali, rispondenti a moderni criteri di gestione delle risorse. Nelle linee guida, infatti, è contenuta una critica diretta al sistema, adottato nella maggior parte dei casi, di procedere per anni attraverso varianti agli ormai superati programmi di fabbricazione. Né l’introduzione può essere giustificata con il riferimento alle c.d. modifiche qualificate, sempre consentite . Non ogni norma contenuta nel Piano deve solo per questo ritenersi posta a tutela del paesaggio. Nel caso di specie, affrontando in questo modo anche il merito della questione, l’ordinamento già prevede idonei e sufficienti strumenti di tutela di questi beni. L’obbligo di attivare il procedimento dell’intesa è stato infatti introdotto, nel contesto delle NTA, a carico di piani attuativi (previsiti in PUC approvati ai sensi dei commi 1 e 2 della legge n. 8/2004 o compresi oltre la fascia dei 2000 metri dalla linea di battigia), già passati al controllo delle autorità comunali (ed efficaci, in quanto con convenzione sottoscritta - cfr. sul punto: Tar Sardegna n. 1807/2007), che ne hanno verificata la corrispondenza con le previsioni urbanistiche fatte salve da una legge, e sono anche passati alla verifica delle Autorità regionali, poste a garanzia del bene paesaggio, giungendo, ormai, alla fase esecutiva. E’ ben noto, infatti, che il rilascio dei titoli abilitativi, se la proprietà ricade in un’area gravata da vincolo, o preesistente od imposto ex novo correttamente dallo stesso PPR su beni tipizzati ed individuati, è subordinato al rilascio del nulla osta paesaggistico. In conclusione, se l’intesa introdotta col quarto comma, secondo quanto illustrato dalla difesa, “non incide sulle possibilità di attuare il PUC, lasciando ferme le volumetrie previste negli strumenti attuativi, ma…incide solo sulle modalità attuative dello jus aedificandi” deve evidenziarsi che tale fine è già garantito dal sistema normativo vigente. Se invece l’intesa costituisce, come sembra più corretto sostenere, applicazione delle norme del Codice dei beni culturali, le quali rimettono alla disciplina dei piani paesaggistici l’indicazione di misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale (art. 145, comma 2), affidando alla regione il compito di disciplinare il procedimento di conformazione e di adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica (art. 145, comma 5), non vi è spazio per la sua applicazione nelle fattispecie contemplate dall’art. 15 terzo comma e secondo comma lett. b), in quanto nei casi ivi previsti non vi sono previsioni pianificatorie da conformare, ma solo strumenti attuativi già approvati da completare, secondo le procedure vigenti prima dell’approvazione del piano paesaggistico. L’imposizione di questo ulteriore aggravio procedimentale è quindi illegittima anche sul piano sostanziale. Né può giustificare l’inserimento della norma, secondo una procedura quanto meno anomala, la constatazione che molti comuni si siano affrettati ad approvare piani di lottizzazione prima dell’approvazione definitiva del piano paesaggistico. Se tali piani sono stati approvati in modo legittimo, seguendo le procedure vigenti è inutile l’aggravio del procedimento, se invece non sono state rispettate le norme non è con lo strumento dell’intesa che deve porsi rimedio all’illegittimità. In relazione al provvedimento impugnato di annullamento della concessione edilizia n. 76/06 rilasciata il 20/9/2006, il Collegio non può che evidenziare che lo stesso aveva quale unica motivazione il riferimento alle norme del PPR ritenute in questa sede illegittime, con la conseguenza che lo stesso va annullato per invalidità derivata in accoglimento del terzo motivo di ricorso. Alla stregua delle considerazioni svolte ed assorbiti gli ulteriori motivi di censura, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del quarto comma dell’art. 15 delle NTA del Piano, e, per invalidità derivata, del provvedimento di annullamento della concessione edilizia già rilasciata alla società ricorrente. Le spese di giudizio sono poste a carico dell’amministrazione regionale intimata e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, mentre sono compensate nei confronti del comune di Golfo Aranci che si è limitato a dare applicazione alle disposizioni regionali contenute nelle NTA del Piano.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA Accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla il quarto comma dell’art. 15 delle NTA del Piano Paesistico regionale, nei sensi di cui in motivazione e il provvedimento del 5 dicembre 2006 n. 13869 di annullamento della concessione edilizia n. 76/06. Condanna l’amministrazione regionale intimata al pagamento delle spese di giudizio che liquida forfetariamente nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) più IVA e CPA. Compensa le spese nei confronti del comune intimato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 27 giugno 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con l'intervento dei signori: Lucia Tosti, Pres. Rosa Panunzio, Cons. est. Francesco Scano, Cons.

Depositata in segreteria oggi: 31/10/2007