REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso n. 321 del 2004 proposto da Malvicini Fontana Malvina e da Malvicini Fontana Dianora, rappresentate e difese dall’avv. Massimo Miniati Paoli e dall’avv. Francesco D’Addario, ed elettivamente domiciliate in Parma, piazzale Corte d’Appello n. 5, presso lo studio dell’avv. Antonio Saguatti; contro il Comune di Piacenza, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Elena Vezzulli e dall’avv. Daniela Crippa, ed elettivamente domiciliato in Parma, via Cantelli n. 9, presso lo studio dell’avv. Paolo Zucchi; per l’annullamento del provvedimento prot.gen. n. 0020A53 in data 14 aprile 2004, a firma del Dirigente del Servizio Edilizia del Comune di Piacenza, con cui è stata rigettata l’istanza di rilascio di un “permesso di costruire” per la realizzazione di un edificio in via Gobetti; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ed in particolare del parere dell’Ufficio Traffico del 25 marzo 2004, della nota in data 11 giugno 2003 con cui l’Amministrazione comunale ha richiesto documentazione integrativa, del parere della Commissione edilizia del 2 aprile 2004; nonché – a mezzo di “motivi aggiunti” – della scheda conclusiva relativa alla pratica n. 312/A3 in data 7 aprile 2004 dello Sportello Unico Edilizia del Comune di Piacenza, del parere-dichiarazione della TESA Piacenza S.p.A. in data 25 febbraio 2003, della nota in data 28 febbraio 2003 del Dirigente del Settore Opere pubbliche Servizio stradale del Comune di Piacenza, della nota in data 29 agosto 2002 del Servizio edilizia del Comune di Piacenza, della relazione in data 29 maggio 2007 del Dirigente dello Sportello Unico dell’Edilizia e delle Attività produttive del Comune di Piacenza, della nota in data 28 agosto 2002 del Dirigente Area del Territorio - Servizio edilizia del Comune di Piacenza, del parere della Commissione edilizia in data 1° agosto 2002, e – ove occorrer possa – della scheda istruttoria in data 27 marzo 2003 e dell’art. 7.3 n.t.a. piano regolatore; per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi, per le parti, all’udienza pubblica del 23 ottobre 2007 i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Riferiscono le ricorrenti, proprietarie dell’area interessata, che in data 26 febbraio 2003 esse proponevano istanza di rilascio di un “permesso di costruire” per la realizzazione di un edificio in via Gobetti; che il progetto prevedeva un immobile con bar al piano terra e piccole residenze ai piani superiori, oltre ad un’autorimessa e a cantine al piano interrato; che con nota in data 11 giugno 2003 il Comune di Piacenza richiedeva un’integrazione della rappresentazione grafica dello stato di fatto rispetto al progetto, richiesta ottemperata il successivo 24 luglio; che, infine, con provvedimento prot.gen. n. 0020A53 in data 14 aprile 2004, a firma del Dirigente del Servizio Edilizia, veniva comunicato alle interessate il rigetto dell’istanza, per mancare il “… collegamento di accesso tra il piano seminterrato del fabbricato e la viabilità esistente …”. Avverso tali determinazioni hanno proposto impugnativa le ricorrenti, deducendo: 1) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Violazione del testo unico n. 380/2001 (artt. 12 e 16). Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti. Inesistente motivazione. Inesistente istruttoria. Violazione dei principi regolanti la facoltà di edificazione e l’adozione dei provvedimenti di diniego in materia urbanistica. Violazione del principio del giusto procedimento di legge, e del buon andamento ed imparzialità della p.A. (art. 97 Cost.). Illogicità, perplessità. Contraddittorietà manifeste. Sviamento di potere. Innanzi tutto il diniego impugnato appare privo di motivazione, non essendo evidenziati gli elementi obiettivi, riferibili a norme primarie o secondarie ovvero a specifiche prescrizioni urbanistiche, che contrastano con la richiesta del privato. Emerge, inoltre, un’inadeguata istruttoria o comunque un travisamento dei fatti, in quanto il piano seminterrato resterebbe comunque accessibile dalla viabilità pubblica tramite l’area scoperta di proprietà delle ricorrenti, senza contare la possibilità di un ulteriore collegamento se l’Amministrazione comunale provvedesse a realizzare la sede stradale prevista dal piano regolatore su di una parte dell’area in oggetto. Peraltro, secondo costante giurisprudenza, la disciplina della viabilità comunale non è rilevante ai fini del rilascio di una concessione edilizia, che è fondata su presupposti legali del tutto diversi, e che nella circostanza viene negata per l’assenza di una strada in realtà prevista dalle norme di piano e non realizzata per esclusiva responsabilità della stessa Amministrazione comunale, alla quale le ricorrenti si erano dette disponibili a cedere gratuitamente l’area necessaria allo scopo, onde andava tenuto conto della possibilità che l’opera di urbanizzazione carente fosse realizzata dallo stesso privato, previa stipula di apposita convenzione. E’ legittimo ipotizzare uno sviamento, ovvero il perseguimento di una finalità diversa da quella che dovrebbe ispirare l’azione dell’Amministrazione comunale, in vista dell’acquisizione dell’area in oggetto indipendentemente dalla conformità urbanistica dell’intervento progettato e dall’impegno di cessione del bene per la realizzazione delle opere di urbanizzazione. 2) Violazione dell’art. 8 della legge n. 94/82. Violazione dei principi del giusto procedimento di legge (art. 97 Cost.). Violazione dei principi in materia di autotutela della P.A. Difetto dei presupposti. Travisamento dei fatti. Inesistente motivazione. Inesistente istruttoria. Carenza di potere. Essendo il diniego intervenuto oltre novanta giorni dopo la domanda del privato, deve ritenersi formato il “silenzio assenso” ex art. 8 della legge n. 94 del 1982, all’epoca ancora vigente. Sarebbe stato dunque necessario provvedere preliminarmente all’annullamento in sede di autotutela dell’atto abilitativo tacito. Concludono le ricorrenti per l’annullamento degli atti impugnati e per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni subiti. Si è costituito in giudizio il Comune di Piacenza, resistendo al gravame. A seguito della produzione di documentazione da parte dell’Amministrazione comunale – che depositava altresì una apposita relazione del Dirigente dello Sportello Unico dell’Edilizia e delle Attività produttive –, le ricorrenti vi ravvisavano il tentativo di motivazione postuma del diniego, nel senso dell’introduzione di nuove e ulteriori ragioni ostative al rilascio dell’invocato titolo edilizio (violazione delle distanze minime dai confini di proprietà e conseguente impedimento al formarsi del silenzio-assenso, inesistenza di altri fronti stradali di uscita, difetto di allacciamento al pubblico acquedotto), onde si determinavano a proporre “motivi aggiunti”: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. (principio di imparzialità e trasparenza dell’agire della p.A.), dell’art. 3 e dell’art. 21-octies della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, inesistente e contraddittoria motivazione; inesistente istruttoria. Come riconosciuto dalla giurisprudenza, la motivazione postuma risulta tuttora vietata dall’ordinamento; e comunque l’attività di che trattasi è connotata da profili di discrezionalità, onde non potrebbe in ogni caso trovare applicazione il regime di sanatoria cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Peraltro, si tratta di motivi che erano stati espressamente superati dalla stessa istruttoria o che si basano su rilievi del tutto inverosimili. 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 12 e dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 3 e dell’art. 21-octies della legge n. 241/90, dell’art. 8 della legge n. 94/82, dei principi in materia di autotutela della p.A., dell’art. 7.3 n.t.a. piano regolatore. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, inesistente e contraddittoria motivazione; inesistente istruttoria. Violazione dei principi regolanti la facoltà di edificazione e l’adozione dei provvedimenti di diniego in materia urbanistica. Illogicità, perplessità, contraddittorietà manifeste. Sviamento di potere. Le addotte nuove ragioni ostative al rilascio della concessione edilizia sono del tutto inidonee allo scopo, sia sotto il profilo fattuale che sotto quello giuridico. Dal che i molteplici motivi di illegittimità indicati in rubrica. Concludono le ricorrenti per l’annullamento degli atti impugnati e per la condanna dell’Amministrazione comunale al risarcimento dei danni subiti. All’udienza del 23 ottobre 2007, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. DIRITTO Opposto loro un diniego di rilascio di “permesso di costruire” per essere l’erigendo fabbricato carente del necessario collegamento tra la rampa di accesso al piano seminterrato e la pubblica viabilità, le ricorrenti impugnano gli atti del procedimento ed invocano il risarcimento dei danni conseguentemente subiti. Assumono formatosi il silenzio-assenso sull’istanza, e quindi imputano all’Amministrazione comunale di non avere provveduto al preliminare annullamento in autotutela dell’atto tacito; lamentano, in ogni caso, l’insufficienza della motivazione, l’indebito rilievo assegnato ad una questione del tutto estranea a quelle di cui occorrerebbe tenere conto in simili casi, l’erroneo accertamento della situazione di fatto – stante il possibile accesso alla viabilità pubblica a mezzo di area scoperta di loro proprietà –, l’omessa considerazione che l’insussistenza del collegamento viario – in realtà previsto dal piano regolatore – è dovuta all’inerzia della stessa Amministrazione comunale, ritenuta responsabile di non avere a suo tempo accolto la proposta di cessione gratuita della relativa area (ai fini della realizzazione della strada) e di non avere ora valutato l’eventualità di un affidamento al privato dell’esecuzione dell’opera di urbanizzazione mancante, mentre la condotta complessiva rivelerebbe il perseguimento di una finalità diversa da quella tipica, così integrando il vizio di sviamento di potere. A mezzo di “motivi aggiunti”, inoltre, censurano la motivazione postuma che emergerebbe dagli atti depositati dall’Amministrazione nel corso del giudizio; si dolgono, in particolare, dell’indebito impiego dello strumento dell’integrazione della motivazione in sede giurisdizionale, ma anche della stessa erroneità delle ulteriori ragioni ostative all’uopo invocate (violazione delle distanze minime dai confini di proprietà e conseguente impedimento al formarsi del silenzio-assenso, inesistenza di altri fronti stradali di uscita, difetto di allacciamento al pubblico acquedotto), onde illegittima sarebbe la pretesa dell’ente locale a fondare il suo diniego anche su tali nuove argomentazioni. Il ricorso è infondato. Quanto, innanzi tutto, all’addotta formazione del silenzio-assenso ex art. 8 del decreto-legge n. 9 del 1982 (conv. dalla legge n. 94 del 1982), il Collegio ritiene di dover fare proprio quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’istituto ivi disciplinato è venuto meno, per effetto di un’abrogazione implicita (art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale), a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 4 del decreto-legge n. 398 del 1993 (conv. dalla legge n. 493 del 1993) – il cui contenuto è stato ora trasfuso nel “testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) –, recante una nuova esaustiva regolamentazione dell’inerzia delle Amministrazioni comunali sulla richiesta di concessioni edilizie (v. TAR Lazio, Sez. II, 3 luglio 2006 n. 5341 e 15 novembre 2005 n. 11283). Quanto, poi, alle circostanze fattuali indicate dall’Amministrazione comunale come causa impeditiva dell’invocato rilascio del “permesso di costruire”, va preliminarmente considerato che, all’atto della presentazione di una simile istanza, la competente Autorità ha il potere-dovere di valutare non solo se l’intervento edilizio sia conforme alle previsioni urbanistiche, ma anche se sia soddisfatta l’esigenza che l’area da edificare abbia un legittimo accesso alla strada pubblica, quale presupposto stesso per un corretto insediamento urbanistico della costruzione, pur potendo essere a tale fine sufficiente un mero passaggio pedonale in luogo di un vero e proprio accesso carrabile, secondo valutazioni rimesse all’ente locale e congruamente motivate (v. Cons. Stato, Sez. V, 25 maggio 1998 n. 683). Come questa Sezione ha già avuto occasione di rilevare (v. sent. n. 275 del 7 giugno 2006), posta la necessità di un collegamento con il sistema viario pubblico, si presenta insuscettibile di approvazione il progetto edilizio recante un’autorimessa la quale presupponga un accesso carraio che, per ostacoli di ordine giuridico o materiale, si rivela in realtà inutilizzabile. Venendo, dunque, alle singole doglianze, appare priva di fondamento la censura incentrata sul difetto di motivazione, in quanto l’addotta inesistenza di un collegamento tra la rampa di accesso all’autorimessa e la viabilità pubblica evidenzia in modo comprensibile una ragione di preclusione al rilascio del titolo edilizio. Né v’è motivo di lamentare l’erroneo riferimento ad un parametro normativo estraneo a quelli rilevanti in sede di vaglio della richiesta di “permesso di costruire”, in quanto – come si è visto – l’ordinato assetto urbanistico ed edilizio del territorio comunale non può prescindere dal regolare accesso degli insediamenti al sistema viario pubblico. La circostanza, poi, che la mancata realizzazione della strada – prevista dal piano regolatore – sia imputabile all’inerzia dell’Amministrazione comunale, se anche corrispondesse al vero, non fa venir meno l’oggettiva impossibilità di impiego di un’autorimessa che implica un situazione di fatto ostativa al necessario collegamento con la viabilità pubblica; spetta, semmai, al privato avvalersi dei rimedi giuridici ammessi dall’ordinamento per ovviare alla lamentate omissioni dell’Autorità competente. Né, del resto, le ricorrenti hanno fatto precedere l’istanza di rilascio del “permesso di costruire” da uno specifico impegno a realizzare in proprio l’opera di urbanizzazione carente, onde la prescrizione di una simile attività a carico del proprietario – la cui mancata imposizione le ricorrenti censurano – si presenta quale eventualità soggetta in realtà ad un accordo tra le parti (secondo le modalità a tal fine previste dalla legge), in assenza del quale il titolo edilizio risulta carente di uno dei suoi presupposti. L’oggettiva inesistenza, infine, di altre legittime vie di collegamento dell’autorimessa alla strada pubblica rende il progetto edilizio delle ricorrenti insuscettibile di determinare, allo stato, il rilascio del titolo edilizio. Un’ulteriore questione è legata alla censura di sviamento, vizio che inficerebbe il provvedimento di diniego per essere lo stesso preordinato ad obiettivi diversi da quelli che avrebbero dovuto orientare l’azione amministrativa. Sennonché, come è noto, la sussistenza di detto profilo di illegittimità va dedotta mediante l’allegazione di precisi elementi probatori, che possono anche consistere in presunzioni o indizi, i quali devono in ogni caso rivelare in modo indubbio il dissimulato scopo dell’atto (v., ex multis, TAR Lazio, Sez. I, 26 giugno 2001 n. 5713), onde non possono ritenersi sufficienti a suffragare la dedotta censura i semplici sospetti o le supposizioni, avulsi da qualsivoglia indizio o principio di prova (v., ex multis, TAR Lazio, Sez. II, 8 novembre 2000 n. 9048); il che induce al rigetto della doglianza, priva di idoneo supporto probatorio, e dunque del tutto generica. Si può a questo punto prescindere dal vaglio delle censure formulate a mezzo di “motivi aggiunti”. In effetti, ove anche l’Amministrazione avesse provveduto ad una indebita integrazione postuma della motivazione od al richiamo ad ulteriori motivi ostativi di per sé inidonei a giustificare l’atto negativo, si presenta sufficiente a sorreggere il diniego di concessione edilizia il capo di motivazione originariamente addotto dall’ente locale, capo di motivazione che – come si è visto – risulta esente dai vizi dedotti. Il ricorso, in conclusione, va respinto. Le spese di lite possono essere compensate, sussistendone giusti motivi in ragione della peculiarità delle questioni dedotte. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 23 ottobre 2007, con l’intervento dei signori: Luigi Papiano, Presidente Umberto Giovannini, Consigliere Italo Caso, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 16/11/2007 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)