REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sez. 1^ bis – ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 6939/96, proposto da LUPOLI Pierluigi, CONTE Antonio, MONTENERO Mirella ved. FILONI, SCHITO Donato, ZENNA Giovanni, SCHITO Silvano, STABILE Luigi, MARTINA Carlo, LUPERTO Maurizio, QUERINI Giuseppe, PALUMBO Franco, MONTINARO Vito, MERICO Guido, DEGLI ABBATI Marcello, NARDELLI Antonio Pantaleo, SACCO Antonio, D’URSO Ezio, PROFILO Cosimo, GEMMA Giuseppe, PARCO Luigi, MASIELLO Cosimo, AMORIELLO Domenico, CICERO Paolo, CAMPIONI da POMIGLIANO D’ARCO Alberto, CAVALIERE Giuseppe, MAZZEO Luigi, GATTO Sebastiano, CECERE Giuseppe, TRIVELLINI Gaetano, RUBINO Carlo, CHIARELLI Franco, BATTISTA Pierluigi, GALLI Carlo Daniele, CAPUTO Giuseppe, BALZANO Italo, GRAPPIOLO Antonio, BRAMARDO Claudio, GIRELLI Giorgio, FERRO Fabrizio, SASSANI Vittorio, GIANNETTI Filippo, LODI Marco, MARTINI Giorgio, SCHLECHTLEINER Enrico, CAFAZZO Antonio, SORRENTINO Doriano, VIRGILI Marco, DI FIORE Antonio, SAVINO Gaetano, tutti rappresentati e difesi per mandato a margine dell’atto introduttivo, dagli avv. ti Amilcare Foscarini ed Italo Zanchi, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliati, in Roma, v. della Balduina, n. 120/2, contro il MINISTERO della DIFESA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, il MINISTERO dei LAVORI PUBBLICI, in persona del Ministro pro tempore, per l’annullamento dei DD. MM. (Difesa –Lavori pubblici) del 12.10.1995 e del 24.11.1995 e dei provvedimenti con i quali, nei confronti di ciascun ricorrente, è stato comunicato l’aggiornamento del canone mensile degli alloggi demaniali con decorrenza 1° gennaio 1995; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato per l’Amministrazione della Difesa; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Vista l’ordinanza n.1783/96 del 1° luglio 1996; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore alla pubblica udienza del 14 febbraio 2007 il Consigliere Donatella Scala; Nessuno presente per le parti; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. FATTO Riferisco i ricorrenti, tutti dipendenti dalle FF.AA. e concessionari di alloggi di servizio, connessi all’incarico o di temporanea sistemazione, (ASI e AST), di essere venuti a conoscenza, per il tramite delle comunicazioni recanti l’adeguamento del canone con decorrenza 1.1.1995, dei decreti ministeriali in epigrafe, adottati dalle evocate Amministrazioni, in applicazione dell’art. 43, legge 23.12.1994, n. 724. Lamentano che, per effetto dei provvedimenti in epigrafe, si è provveduto, in applicazione della legge n. 724 del 1994, all’adeguamento del canone concessorio con decorrenza 1.1.1995, prevedendo, altresì, per i canoni pregressi, maturati a partire dal gennaio 1995, il recupero dei canoni arretrati con trattenute sulle competenze stipendiali. Tale rateo, relativo alle mensilità pregresse, li ha indotti ad adire questo Tribunale al quale, col ricorso in epigrafe, hanno denunciato la violazione di legge e falsa applicazione degli artt. 32 e 43 della legge n. 724 del 1994, altresì, in relazione alla legge n. 497 del 1978, e l’eccesso di potere per arbitrarietà, irrazionalità e slealtà dell’azione amministrativa, contraddittorietà tra atti amministrativi. Assumono i ricorrenti che l’art 43 della legge n. 724 del 1994, nella parte in cui prevede la rivalutazione del canone degli occupanti alloggi di servizio, demanda a successivi decreti ministeriale la determinazione dei criteri per la decorrenza degli stessi adeguamenti, a differenza dell’art. 32, stessa legge, che, con prescrizione di carattere generale per i beni patrimoniali e demaniali in concessione, prevede una misura di adeguamento automatico, che solo consentirebbe l’immediata decorrenza dall’1.1.1995 Illegittima sarebbe, pertanto, la decorrenza retroattiva in via analogica come disposta dagli impugnati decreti ministeriali, che invece avrebbe dovuto essere richiesta solo a seguito della comunicazione di adeguamento del canone concessorio. Ove poi si ritenesse che ai ricorrenti si applichi l’art. 32, solo quanto previsto dal terzo comma si attaglierebbe agli alloggi di servizio, soggetti al canone sociale ex art. 13, legge 497/78, senza che per essi sia prevista alcuna decorrenza. Anche sotto altri profili si rivelerebbe l’illegittimità dei gravati decreti ministeriali, non essendo stabilita la decorrenza degli adeguamenti da alcuna norma primaria, né, tanto meno, dall’art. 43, con gli stessi provvedimenti richiamati, con conseguente illegittima retrodatazione che determina l’ulteriore effetto di gravare i ricorrenti dei negativi effetti dei ritardi nella loro emanazione e nell’effettuazione dei relativi conteggi da parte degli uffici. Concludono, anche con memoria conclusionale del 18 gennaio 2007, chiedendo l’annullamento dei decreti ministeriali, in parte qua, ed i relativi atti applicativi. L’evocata amministrazione si è costituita in giudizio per il tramite della Difesa erariale. Con ordinanza n.1783/96 del 1° luglio 1996 l’adito Tribunale accoglieva, nei limiti, la richiesta di misure cautelari. All’udienza del 14 febbraio 2007 la causa è stata trattenuta per la relativa decisione. DIRITTO Sono impugnati con l’atto introduttivo dell’odierno giudizio i decreti, interministeriale e ministeriale, con cui, rispettivamente, sono stati determinati i criteri per l’adeguamento, con decorrenza 1.1.1995, dei canoni di concessione degli alloggi di servizio dell’amministrazione della Difesa soggetti all’aggiornamento previsto dall’art. 43 comma 1 della legge n. 724 del 1994, ed è stato specificamente individuato il criterio per l’aggiornamento, con decorrenza 1.1.1995, del canone di concessione degli alloggi di servizio denominati ASI ed AST. Contestualmente, ed in via consequenziale, sono stati impugnati i provvedimenti con cui l’amministrazione della Difesa, tramite i competenti Comandi militari, ha partecipato ai ricorrenti l’importo del canone concessorio che, con decorrenza 1.1.1995, che, ai sensi dell’art. 43 1° comma, 1° periodo, sono tenuti a corrispondere in quanto occupanti, con titolo incorso di validità, alloggi di servizio denominati AST o ASI, ed ha comunicato, altresì, l’obbligo di corresponsione delle pregresse differenze. Gli interessati aggrediscono direttamente i decreti indicati in epigrafe limitandosi a contestare la sancita decorrenza dell’adeguamento che viene a coincidere con la data (1.1.1995) di entrata in vigore dell’art. 43 della legge n. 724 del 1994. Si impongono alcune preliminari considerazioni in punto giurisdizione in materia di canoni concessori. L'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, nel devolvere alla competenza dei tribunali amministrativi regionali, in sede di giurisdizione esclusiva, i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, fa salva la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Come esposto in fatto, il petitum della corrente controversia riguarda provvedimenti di rivalutazione di canone, ragion per cui la questione concernente l’individuazione dell’Autorità deputata a conoscere della controversia deve essere, con carattere di priorità, trattata e definita. A tal riguardo dall’esame delle pronunce delle Corte regolatrice proviene un contributo, inevitabilmente qualificante ma non compiutamente risolutivo, in quanto la Corte di Cassazione, pur non avendo mai dubitato della pertinenza alla cognizione del G.A. della controversia relativa al rilascio di alloggio di servizio assegnato al dipendente al fine di agevolarne lo svolgimento delle mansioni, assicurarne una maggiore presenza ed una migliore reperibilità nel luogo di prestazione dell’attività lavorativa, raramente ha avuto condotte al proprio cospetto fattispecie in cui si controverteva in ordine a canoni concessori; peraltro, e significativamente, in tali circostanze la Corte ha affermato che “è decisivo il fatto che la domanda riguardi la pretesa della P.A per affermato credito derivante dal diritto all’aumento del canone”: circostanza questa che è sufficiente ad incardinare la giurisdizione del G.O. in forza della tassativa eccezione posta dall’art. 5 della legge n. 1034 del 1971 (cfr., nello specifico, SS. UU. n. 12057 del 1998; idem, n. 5023 del 1979). Sul versante della giurisprudenza amministrativa, nonostante la sufficiente chiarezza del dettato dell’art. 5 citato, non sono mancate incertezze nella sua applicazione concreta, pervenendosi a conclusioni oscillanti per quel che concerne il criterio discretivo della giurisdizione. Al riguardo, si sono manifestati due distinti orientamenti: - uno, più radicale, (cfr. Cons. Giust. Amm. 5.8.1993. n. 290; Cons. St., VI^, n. 169 del 1985; IV^, n. 46 del 1990; e più recentemente C.G.A. n. 418 del 2002 e Cons. St., IV^, n. 2708 del 2000), secondo il quale la ripartizione di giurisdizione operata dal legislatore deve intendersi per materia, con la conseguenza che il giudice ordinario conosce delle controversie relative ai canoni indipendentemente dalla circostanza che si prospetti la violazione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo (cfr., sul punto, Cons. St. n. 2708/2000 cit. che ha specificato che allorquando la controversia riguardi indennità, canoni ed altri corrispettivi, la deroga in favore dell’A.G.O. opera sia che si controverta sull’an, che sul quomodo e quantum debeatur) Un altro orientamento, più estensivo, secondo il quale il giudice ordinario conosce, in materia di canoni, solo le controversie relative a diritti soggettivi, con esclusione, quindi, di quelle in cui si faccia questione di interessi legittimi quale è l'ipotesi in cui venga in rilievo il potere discrezionale dell'Amministrazione volto a stabilire in concreto la misura del canone (cfr. Cons. St. V Sez. 8.10.1992, n. 975; VI Sez. 13.12.1990, n. 1057 Cass. SS. UU. 9.11.1994 n. 9286). Corollario di questo principio è l'affermazione che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in cui la misura del canone sia meramente consequenziale rispetto alla questione principale, vertente sulla qualificazione giuridica o sulla natura intrinseca dell'atto concessorio (Cons. St., IV Sez., 7.12.1994, n. 1741). Il Collegio ritiene condivisibile questo secondo orientamento che delinea un più tranquillizzante criterio di riparto della giurisdizione; il giudice deve accertare se nell'ambito del petitum sostanziale prospettato nel ricorso nel giudizio amministrativo, sia richiesto, per la risoluzione della controversia concernente la misura del canone, un sindacato sui poteri esercitati dall'Amministrazione per la determinazione del canone (id est: per la individuazione dei criteri da utilizzare, in seno al rapporto concessorio, per la quantificazione del canone) essendo tale sindacato sicuramente precluso al giudice ordinario. Laddove, invece, non vengano in discussione tali poteri, ma si controverta solo sulla loro corretta applicazione in relazione allo specifico rapporto concessorio, si è al di fuori della competenza del giudice amministrativo, giacché tutto quel che si richiede è un'attività incidentale meramente accertativa del presupposto del canone, rientrante, come tale, nell'orbita di giurisdizione del giudice ordinario. Tanto precisato, occorre analizzare come l’impiego di tale criterio discretivo della giurisdizione si riflette sulle controversie derivanti dall’applicazione dell’art. 43 della legge finanziaria del 1995, come nel caso in esame. L’art. 43 contiene, nel primo comma, due distinte norme che pur concernendo entrambe i canoni concessori degli alloggi di servizio delle FF.AA. si riferiscono, la prima agli alloggi occupati da militari con titolo in corso di validità e la seconda agli alloggi occupati sine titulo, ovvero in regime di proroga della concessione. Nei confronti della prima categoria di militari la norma dispone che “Ai fini dell'adeguamento dei canoni di concessione degli alloggi costituenti il patrimonio abitativo della Difesa, fermo restando la gratuità degli alloggi di cui al n. 1 dell’art. 6 della legge n. 497 del 1978 e l’esclusione di quelli di cui al n. 2 dello stesso articolo, il cui importo sarà determinato dal Ministro della difesa con proprio decreto da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, si applica un canone determinato su base nazionale ai sensi dell'articolo 13 della legge 18 agosto 1978, n. 497 (n.d.r: che demanda al Ministro della Difesa, di concerto con quello dei Lavori pubblici, di stabilire con propri decreti i criteri per la determinazione dei canoni di concessione, sulla base delle disposizioni vigenti in materia di definizione dell’equo canone), ovvero, se più favorevole all'utente, un canone pari a quello derivante dall'applicazione della normativa vigente in materia di equo canone”. Nei confronti della seconda categoria di militari, invece, la norma dispone che: “Alla data di entrata in vigore della presente legge, agli utenti non aventi titolo alla concessione dell'alloggio, fermo restando per l'occupante l'obbligo di rilascio, viene applicato, anche se in regime di proroga, un canone pari a quello risultante dalla normativa sull'equo canone maggiorato del 20 per cento per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare fino a 60 milioni di lire e del 50 per cento per un reddito lordo annuo complessivo del nucleo familiare oltre i 60 milioni di lire. L'Amministrazione della difesa ha facoltà di concedere proroghe temporanee secondo le modalità che saranno definite con apposito regolamento da emanare, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro della difesa”. Due regolamentazioni dunque sensibilmente diverse. Gli occupanti sine titulo gli alloggi di servizio trovano dettagliatamente e compiutamente definiti nel testo legislativo i criteri per l’adeguamento del canone degli alloggi da essi occupati; di talchè qualunque eventuale decreto ministeriale mai potrebbe avere la forza di modificare i criteri fissati nella norma primaria, potendo al più avere una portata meramente ricognitiva degli stessi. A tanto accede che, in tali evenienze, nella controversia mirata a contestare l’adeguamento del canone non può trovare spazio la contestazione su criteri (ove ripetuti in un eventuale d.m.) che vedono già nella norma primaria la loro disciplina regolatrice, mentre ogni contestazione relativa al provvedimento applicativo del canone non può che rimanere attratta nell’orbita della giurisdizione ordinaria. Diversa è invece la posizione degli occupanti con titolo in corso di validità, demandando il legislatore, in tal caso, all’attività autoritativa dell’amministrazione la concreta individuazione dei criteri di dettaglio per la determinazione del canone concessorio, e limitandosi a fissare due parametri base: il canone andrà determinato su base nazionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 497 del 1978 ovvero, se più favorevole all’utente, il canone andrà determinato ai sensi della normativa vigente sull’equo canone. Consegue a tanto che rimane assegnata alla cognizione dell’A.G.O. la sola causa in cui si controverta in ordine alla corretta applicazione, (nel provvedimento finale che fissa l’importo del canone adeguato), dei criteri individuati, a monte, nel decreto ministeriale; ma ove la contestazione cada sull’esercizio del potere autoritativo del Ministro allora deve convenirsi, in omaggio col criterio discretivo della giurisdizione sopra sintetizzato, che di tale prospettazione censoria può e deve conoscere solo il Giudice amministrativo. La concreta applicazione di tali postulati al caso di specie consente un agevole scrutinio della questione pregiudiziale in trattazione. E, difatti, i ricorrenti sono occupanti, con titolo in corso di validità, di un alloggio di servizio (AST o ASI) e ad essi si applica, ai fini della rivalutazione del canone concessorio, la norma del primo periodo del comma 1 dell’art. 43 della legge n. 724 del 1994, e cioè la norma che demanda all’Autorità ministeriale il potere individuativo dei criteri determinativi del nuovo ed adeguato canone limitandosi a fissare i due parametri base sopra indicati. La domanda azionata ha ad oggetto, in via diretta, l’annullamento dei decreti espressivi della potestà autoritativa della p.a. (pur se nella sola parte riguardante la decorrenza del canone) ed, in via consequenziale, i provvedimenti concretamente applicativi dei criteri fissati nei decreti citati, attraverso la deduzione di doglianze immediatamente ricollegabili alla manifestazione del potere autoritativo della P.A. e delle quali è competente a conoscere questo Tribunale che rimane tenuto, pertanto, a ritenerne la giurisdizione. Procedendo allo scrutinio delle questioni sviluppate in ricorso, deve rammentarsi che questa Sezione ha già affrontato tali tematiche in numerosi precedenti (cfr. nn. 945 e 1851 del 1999; nn. 11536, 11551 e 11562 del 2001; nn. 2316 e 4708 del 2002) e non si ravvisano motivi per discostarsi dalle conclusioni ivi rassegnate. Va in proposito, ribadito, che la legge, nel disciplinare in generale i criteri per l’adeguamento dei canoni dei beni patrimoniali e demaniali dello Stato ad uso abitativo, concessi o locati a privati ai sensi dell’art. 32, ha espressamente stabilito la decorrenza di tale operazione con riferimento alla data del 1° gennaio 1995. Il successivo art. 43, nel dettare i criteri particolari sulla base dei quali procedere all’aumento dei canoni concessori degli alloggi costituenti il patrimonio abitativo della Difesa, ha mantenuto fermo il termine anzidetto, non scorgendosi, al riguardo, alcuna comprensibile giustificazione sottesa all’introduzione di un termine eventualmente differenziato, come non condivisibilmente postulato dalla parte ricorrente. Né, altrimenti, l’individuata decorrenza dell’aumento del canone nei confronti dei militari non aventi titolo alla concessione, che il I comma del ripetuto art. 43 ha determinato con riferimento all’entrata in vigore della l. 724 del 1994, e, quindi, al 1° gennaio 1995, potrebbe in alcun modo giustificare un diversificato regime (sotto il profilo temporale) nei confronti degli altri militari. E, comunque, va in linea di principio osservato che l’art. 47 della legge 724 ha stabilito la decorrenza dell’applicabilità delle disposizioni da essa introdotte con riferimento alla data del 1° gennaio 1995, per cui, tenuto anche conto della natura di “legge finanziaria” del corpus normativo in questione, appare coerente ritenere che le singole disposizioni in esso contenute siano – omogeneamente – correlate alle esigenze finanziarie dello Stato, dovendo il maggior introito derivante dall’aumento dei canoni in parola essere calcolato in sede di previsione delle maggiori entrate. Deve, pure, essere aggiunto che il termine di giorni sessanta fissato per l’adozione dei decreti ministeriali attuativi riveste evidente natura ordinatoria, non potendosi pertanto annettere, al superamento di esso ed in difetto di espressa o, comunque chiaramente argomentabile, valenza perentoria, conseguenze invalidanti quanto all’adozione delle determinazioni attuative in impugnativa. Ed invero, deve essere rilevato che, ove l’operatività del termine in questione fosse stata correlata – come dalla parte ricorrente sostenuto – all’emanazione dei decreti attuativi, la procedente Amministrazione della Difesa sarebbe, in pratica, risultata destinataria della potestà di determinare (una volta adottati i decreti stessi) la decorrenza dell’adeguamento dei canoni, e ciò in evidente contrasto con le divisate esigenze di operatività della nuova disciplina in stretta coincidenza temporale con le previsioni di bilancio. Va dunque, conclusivamente, ribadito che l’art. 43 della legge n. 724 del 1994, quale norma introdotta nell’ambito delle disposizioni di organica regolamentazione dei flussi di entrata e di spesa per l’anno 1995, abilita l’amministrazione a procedere all’adeguamento dei canoni in questione a partire dall’1.1.1995, data di entrata in vigore della legge in argomento e del complesso di disposizioni in cui si articola la manovra finanziaria, con conseguente legittima assunzione a riferimento di tale ultima data di cui a i decreti attuativi, indipendentemente dai tempi tecnici necessari per il perfezionamento degli atti regolamentari. Stante l’immediato valore precettivo dell’art. 43 della legge n. 724 del 1994, deve escludersi che a mezzo delle introdotte disposizioni ministeriali sia stata innovativamente introdotta la lamentata efficacia retroattiva, di talchè la censura dedotta nei confronti dei DD. MM. avversati si rivela del tutto inconferente. Conclusivamente il ricorso è infondato e deve essere respinto. Sussistono, pur tuttavia, giusti motivi che consentono la compensazione tra le parti delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. 1^ bis, respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma il 14 febbraio 2007, in Camera di consiglio, con l'intervento dei sigg. magistrati: Dott. Elia Orciuolo - Presidente Dott. Carlo Modica de Mohac - Consigliere Dr.ssa Donatella Scala - Consigliere, est.