REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte 2^ Sezione ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 359/2007 proposto da Ferruccio LOZITO, Maria Grazia CAVAGNERO, Marina GALLIA, Oreste GUGLIELMETTI e Laura GALLIZIA, rappresentati e difesi dal prof. avv. Massimo Andreis ed elettivamente domiciliati in Torino, via P. Palmieri, 40, presso lo studio del medesimo, contro il Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Susanna Tuccari e Antonietta Melidoro ed elettivamente domiciliato in Torino, Palazzo Civico, Avvocatura Comunale, Piazza Palazzo di Città, 1, presso le medesime, per l’accertamento in quanto di ragione, occorrendo, della illegittimità e comunque della illiceità delle operazioni concorsuali poste in essere dall’Amministrazione comunale a seguito della determinazione 18 aprile 2003 con la quale è stata bandita la procedura di progressione verticale a venticinque posti a tempo pieno nel profilo specifico di responsabile dei servizi di comunicazione (profilo di riferimento direttivo) categoria D1 e, in particolare: a) dell’avviso medesimo nella parte in cui è stato previsto un accesso riservato a favore dei dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione; b) delle due graduatorie approvate dalla Commissione esaminatrice nella parte in cui inserisce, senza gradare, dei concorrenti non in possesso dei titoli previsti dall’avviso di cui sopra al momento della scadenza dei termini; c) della graduatoria dei dipendenti di altri servizi sopra richiamata e successivamente integrata con l’inserimento postumo dei concorrenti non in possesso dei requisiti al momento della scadenza del termine previsto dall’avviso di cui sopra; d) ancora, dell’avviso di procedura orizzontale nella parte in cui ammette alla procedura anche i soggetti non in possesso dei requisiti (inquadramento in C2) prevedendo il loro accesso alla categoria D al successivo momento della maturazione dei requisiti stessi, nonché per il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi dai ricorrenti in conseguenza del comportamento tenuto e degli atti come sopra adottati dall’Amministrazione comunale, danno quantomeno pari alle differenze retributive spettanti se i ricorrenti fossero stati a suo tempo (novembre 2003) inquadrati nella categoria D1, oltre ai danni per la perdita delle chance (partecipazioni a successive progressioni orizzontali e verticali), al ricalcalo sulla base del mancato inquadramento nella categoria D1 di tutte le indennità ed accessori spettanti, agli interessi e rivalutazione monetaria. Visto il ricorso, con i relativi allegati; Viste la memoria di costituzione del Comune di Torino e la relativa documentazione; Viste le memorie depositate dalle parti; Visti gli atti tutti della causa e le relative produzioni documentali; Relatore alla pubblica udienza del 30 maggio 2007 il Referendario Ivo Correale; Uditi gli avv.ti M. Andreis, per i ricorrenti, e A. Melidoro e S. Tuccari, per il Comune di Torino; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO In esecuzione della determinazione del Direttore Servizio Centrale Risorse Umane del Comune di Torino, n. 791 del 18 aprile 2003, in applicazione del C.C.N.L. del 31 marzo 1999 ed ai sensi degli accordi sindacali attuativi della legge n. 150/2000, veniva pubblicato l’avviso di procedura di progressione verticale a 25 posti a tempo pieno nel profilo specifico di responsabile servizi di comunicazione (profilo di riferimento direttivo, Cat. D1 (P.V. 01/03). Dei venticinque posti previsti, quindici erano riservati a dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione e comunque la partecipazione a tale procedura di progressione verticale era limitata ai dipendenti comunali inquadrati nel profilo specifico di “Addetto Servizi di Comunicazione”, della categoria C. Erano previsti la frequenza e il superamento di un percorso formativo, articolato in un modulo dalla durata di complessive 90 ore. I dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione in regola con i requisiti di partecipazione accedevano direttamente al modulo formativo in questione mentre i candidati di altri Servizi dovevano superare una prova preselettiva consistente in un test di comprensione di testo, che avrebbe consentito l’accesso ai candidati con i maggiori punteggi, purchè sufficienti al test, in numero pari alla differenza tra 50 ed i candidati in regola con i requisiti di ammissione del Servizio Centrale Comunicazione, risolvendo eventuali situazioni di “ex aequo” con le preferenze di legge e, in persistente parità, privilegiando il più giovane di età. Al termine del modulo ai partecipanti sarebbero stati proposti i test valutativi, vertenti sugli argomenti trattati, ciascun quesito avrebbe previsto tre risposte di cui una sola esatta. Avrebbero avuto accesso alla Categoria D, posizione economica 1, i migliori 15 dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione ed i migliori 10 partecipanti di altri Servizi, purché sufficienti al test valutativo, e che avessero compiuto almeno un passaggio orizzontale nella categoria C, ricalcando una previsione imposta dal contratto integrativo aziendale del 20 aprile 2000, il cui art. 20, comma 6, prevedeva che l’ammissione alla progressione verticale era riservata ai dipendenti che avessero effettuato almeno un passaggio orizzontale. Nel medesimo avviso era specificato, però che “…I candidati inquadrati in C1, se rientranti negli aventi diritto alla Progressione, potranno accedere alla categoria D contestualmente al compimento dell’eventuale passaggio orizzontale in C2.” e che la procedura non avrebbe dato luogo a graduatoria oltre i 25 posti. Con un successivo accordo sindacale del 31 ottobre 2003, era poi previsto che “In considerazione del nuovo modello organizzativo…le parti concordano di incrementare il numero dei posti, già definiti nell’accordo 20 dicembre 2001, luglio 2002 e gennaio 2003…da 25 a 35 unità…Al termine della prova selettiva verranno stilate due graduatorie separate una per i dipendenti del Servizio Centrale Comunicazioni ed una per gli altri. Il personale inquadrato in categoria C1, alla luce di quanto previsto dal C.I.A. eventualmente idoneo non potrà accedere ai 35 posti previsti dal presente accordo”. I signori Ferruccio Lozito, Maria Grazia Cavagnero, Marina Gallia, Oreste Guglielmetti e Laura Gallizia, tutti dipendenti comunali in servizio presso settori diversi dal “Servizio Centrale Comunicazione”, partecipavano alla procedura di selezione in questione ed erano ammessi al percorso formativo in seguito al superamento della prova preselettiva. All’esito del test finale, erano redatte due distinte graduatorie, come previsto nella su ricordata integrazione contrattuale del 31 ottobre 2003, riguardanti, l’una, i dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione e, l’altra, tutti i dipendenti di altri Servizi. In tali graduatorie, in relazione ai dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione erano ammessi 14 candidati sui 15 posti disponibili, mentre per l’altra graduatoria emergeva che avevano superato il test valutativo finale 30 dipendenti ma ne erano ammessi soltanto 20, tra cui erano assenti i dipendenti sopra richiamati, tutti collocati oltre il 22° posto in graduatoria. Il posto derivante dalla mancata copertura integrale della graduatoria riservata ai dipendenti del Servizio Centrale Comunicazione era quindi “assorbito” dall’altra graduatoria, con l’individuazione quindi di 21 posti utili. Con determinazione n. 2474 del 1 dicembre 2003, il Dirigente del Settore Relazioni Sindacali e Gestione delle Risorse Umane del Comune di Torino stabiliva: “1) di prendere atto dei lavori della Commissione Responsabile della Selezione e di approvare le due graduatorie di merito allegate al presente provvedimento di cui costituisce parte integrante e sostanziale; (Allegato “A” e Allegato “B”); 2) di prendere atto che i candidati di cui all’allegato “C”, in quanto idonei al Test conclusivo ed in posizione utile ai sensi dell’avviso di selezione come successivamente integrato dall’accordo con le OO.SS. del 31 ottobre 2003, accederanno alla categoria “D” contestualmente al compimento dell’eventuale passaggio orizzontale in C2; 3) di demandare a successivo e separato provvedimento, in esito alle verifiche di legge e all’accertamento del possesso dei requisiti previsti dal bando, l’inquadramento in categoria “D” dei vincitori mediante stipulazione del contratto individuale di lavoro nonché l’assunzione del conseguente impegno di spesa”. Con determinazione n. cronologico 1234 del 4 luglio 2005, il medesimo Dirigente, facendo richiamo all’intervenuto Contratto Integrativo Aziendale del 7 febbraio 2005, che prevedeva, tra l’altro, una progressione economica all’interno di ciascuna categoria per i dipendenti in possesso di requisiti indicati nel relativo art. 5, ed all’accordo sindacale del 23 giugno 2005, stabiliva “di inquadrare … a tempo pieno e indeterminato nel nuovo profilo specifico di Responsabile servizi di comunicazione, cat. D1, i signori: Agagliati Mauro, Iuorio Lucia e Fratto Franco”. Con ricorso a questo Tribunale, notificato al solo Comune di Torino il 15 marzo 2007, i signori Ferruccio Lozito, Maria Grazia Cavagnero, Marina Gallia, Oreste Guglielmetti e Laura Gallizia chiedevano, previa istanza cautelare, l’accertamento, in quanto di ragione, occorrendo, della illegittimità e comunque della illiceità delle operazioni concorsuali, come specificato in epigrafe, nonchè il risarcimento dei danni, lamentando: 1) Illegittimità degli atti della progressione verticale di cui in epigrafe, delle graduatorie approvate e della loro integrazione postuma per violazione di legge in riferimento all’art. 97 Cost. nonché ai principi generali in materia di operazioni concorsuali. I ricorrenti precisavano di richiedere, ai sensi dell’art. 7 della l.n. 205/2000, il risarcimento dei danni da loro patiti in conseguenza dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione comunale nell’ambito dell’esercizio di una pubblica funzione. I ricorrenti facevano richiamo a giurisprudenza della Corte di Cassazione pronunciata nel corso del 2006 secondo cui il giudice amministrativo non può considerare precluso l’esame di una domanda autonoma di risarcimento del danno se proposta in assenza di impugnazione rituale dei provvedimenti amministrativi ritenuti illegittimi e fonte del danno ed una eventuale decisione in tal senso sarebbe passibile di impugnazione ex art. 111 Cost. ai sensi dell’art. 362, primo comma, c.p.c. I ricorrenti, pertanto, proponevano direttamente la loro domanda di risarcimento, previo, occorrendo, accertamento della illiceità del comportamento tenuto dall’Amministrazione. I ricorrenti, in merito, evidenziavano che l’avviso di procedura di progressione verticale dava luogo ad una sola possibile interpretazione attendibile in quanto fondata sul tenore letterale della clausola contenuta in esso. Tale interpretazione era collegata all’accertamento del previo necessario passaggio orizzontale in categoria C2 per i candidati inquadrati in categoria C1, con ciò impedendo ogni postergazione della valutazione dei requisiti di ammissione. L’amministrazione comunale, quindi, aveva illegittimamente ammesso alla procedura selettiva i tre dipendenti sopra richiamati, non in possesso dei requisiti al momento della presentazione della domanda. Costoro, quindi, dovevano attendere un nuovo avvio di procedura per poter essere ammessi al procedimento di progressione verticale. Se l’amministrazione comunale così avesse agito, le ricorrenti Cavagnero, Gallia e Gallizia, inseritesi, rispettivamente, in posizione n. 22, 23 e 24 della graduatoria, si sarebbero collocate in posizione utile ai fini della progressione, tenendo conto anche dell’ampliamento della graduatoria riservata ai dipendenti non del Servizio Centrale Comunicazioni da 20 a 21 posti. Questo perchè l’illegittima ammissione e collocazione in graduatoria dei tre dipendenti sopra ricordati (Iuorio, Agagliati e Fratto), aveva dato luogo, di fatto, ad un ampliamento della graduatoria totale da 35 a 38 posti, con ciò evidenziando la necessità per l’amministrazione comunale di avvalersi di tre ulteriori posizioni di categoria D1. Sarebbe stato però logico, nonché legittimo, “ripescare” tali tre dipendenti tra quelli collocatisi dopo il ventunesimo posto della graduatoria non riservata, tenuto conto che in quella riservata solo 14 dipendenti, sui 15 previsti, avevano superato la procedura selettiva. Una volta ampliata la graduatoria da 35 a 38 posti, come avvenuto in seguito agli accordi sindacali del 2005, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto utilizzare i tre posti “a scorrimento” e non recuperare, a posteriori, i tre dipendenti inseriti nella graduatoria ma non “gradati” per mancanza dei requisiti all’epoca della valutazione. Secondo i ricorrenti, poi, l’inciso dell’avviso di selezione che faceva cenno agli “aventi diritto alla progressione” non poteva considerarsi riferibile a coloro che avevano partecipato all’intero procedimento di progressione e che, per averlo superato, avevano acquisito, solo per tale motivo, un “diritto”all’inquadramento. Infatti, i ricorrenti evidenziavano che nelle procedure concorsuali, quale è la procedura di progressione verticale, la posizione del candidato, sia pure inserito nella graduatoria finale, non è qualificabile in termini di diritto soggettivo, per cui se tale clausola doveva essere interpretata nel senso che la partecipazione all’intera procedura consentiva il “congelamento” della posizione acquisita in attesa della maturazione dei requisiti originariamente previsti per la partecipazione, essa non poteva che essere considerata illegittima, tenuto conto del principio generale secondo cui i requisiti per l’ammissione alle procedure selettive devono essere posseduti alla scadenza del termine per la presentazione della domanda di ammissione. In più, i ricorrenti evidenziavano anche un secondo profilo di illegittimità dato dalla circostanza per cui l’accordo sindacale stipulato in data 31 ottobre 2003 escludeva tassativamente che il personale inquadrato in categoria C1 potesse accedere ai 35 posti previsti dal presente accordo, in considerazione dell’assenza di passaggio orizzontale precedente, mentre i suddetti tre candidati, ammessi posteriormente, provenivano direttamente dalla categoria C1. Da ultimo, i ricorrenti contestavano anche la circostanza dell’irragionevole ed immotivata riserva di 15 posti in favore dei dipendenti del “Servizio Centrale Comunicazione”, ammessi direttamente al percorso formativo senza necessità di test preselettivi. Nell’ipotesi di assenza di una previsione di legge che impone una determinata riserva di posti, infatti, ogni determinazione in tal senso è da considerarsi illegittima, tenuto conto che, nel caso di specie, in nessuna parte dell’avviso della procedura selettiva era motivata tale specifica scelta, in ordine all’individuazione di cognizioni, abilità o diverse professionalità che i dipendenti del suddetto Servizio potevano vantare rispetto agli altri dipendenti. I ricorrenti, quindi, evidenziavano, che essendo stata la procedura selettiva comune per tutti i candidati, se fosse stata omessa tale riserva di posti, i signori Lozito e Guglielmetti si sarebbero collocati utilmente in graduatoria, come risulta dalla lettura dei relativi verbali delle operazioni di selezione. Per le ragioni sopra indicate, quindi, tutti i cinque ricorrenti si sarebbero dovuti collocare utilmente in graduatoria. Risarcimento dei danni. I ricorrenti ammettevano di non essersi trovati nella possibilità di impugnare tempestivamente i provvedimenti indicati in epigrafe. Essi, però, chiedevano il solo risarcimento dei danni, quantificabili in una cifra corrispondente a tutte le occasioni di incremento retributivo perse nel corso del tempo, in seguito al mancato inquadramento, pari a circa euro 8.588,00, dal febbraio 2004 al dicembre 2006, oltre alle correlate indennità legate all’inquadramento specifico in categoria D1 nonché al danno alla loro immagine professionale, dato che essi, pur in possesso di pari o superiore capacità rispetto agli altri colleghi collocati utilmente in graduatoria, si sono visti superare in maniera illegittima. I ricorrenti, quindi, concludevano chiedendo la condanna del Comune di Torino al pagamento delle differenze retributive tutte dovute dal novembre 2003 fino alla data di permanenza in servizio, dei danni per la perdita di “chance” derivante dalla mancata partecipazione alle successive progressioni orizzontali e verticali, oltre al ricalcolo, sulla base del mancato inquadramento nella categoria D1, tutte le indennità e accessori a vario titolo spettanti in base ai contratti collettivi vigenti, oltre a interessi e rivalutazione monetaria. Si costituiva in giudizio il Comune di Torino, rilevando l’inammissibilità del ricorso nonchè l’infondatezza dello stesso. In particolare, il Comune di Torino rilevava l’inammissibilità del ricorso per l’omessa tempestiva impugnazione degli atti della procedura di selezione, richiamando l’applicazione dell’istituto della “pregiudiziale amministrativa” che, consolidata giurisprudenza, anche successiva alle ordinanze della Corte di Cassazione SS.UU., all’uopo citate, comportava l’inammissibilità della domanda risarcitoria, in difetto di previo annullamento degli atti presupposti adottati dall’Amministrazione, come avvenuto nel caso di specie. Nel merito, il Comune di Torino rilevava comunque l’infondatezza del ricorso. Alla camera di consiglio dell’11 aprile 2007 i ricorrenti rinunziavano alla domanda cautelare. In prossimità dell’udienza di merito entrambe le parti costituite depositavano una memoria ad illustrazione ulteriore delle proprie tesi difensive. All'odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO Il ricorso è inammissibile. Come rilevato dal Comune di Torino, ma anche ammesso dai ricorrenti, la richiesta di risarcimento del danno oggetto del presente contenzioso non è stata preceduta dall’impugnazione, nei termini di decadenza, degli atti della procedura selettiva che avevano indotto l’Amministrazione comunale alle determinazioni contestate, tanto che gli stessi ricorrenti chiedono di verificare incidentalmente la illegittimità e illiceità delle “operazioni concorsuali” – evidentemente “in parte qua” considerato che essi intendono comunque avvalersi delle conseguenze della graduatoria se in essa inseriti - individuando, in particolare, gli atti descritti in epigrafe da a) a d). Il Collegio, quindi, deve verificare se nel caso in esame trova applicazione l’istituto della c.d. “pregiudiziale amministrativa”, intesa quale condizione dell’azione necessaria al fine della pronuncia di risarcimento danni derivante da attività (ritenuta) illegittima della p.a. inerente a posizioni di interesse legittimo e consistente nella circostanza della necessaria impugnazione, nei termini di legge (con conseguente annullamento) del provvedimento originante l’illegittimità rilevata. Nel caso di specie, infatti, di contestazione sostanziale di una procedura selettiva nel corso di un rapporto di lavoro con la p.a., in relazione tanto ai relativi atti di indizione quanto ai conseguenti atti applicativi, sono in considerazione posizioni soggettive di interesse legittimo, come ammesso dagli stessi ricorrenti secondo cui “…nelle procedure concorsuali – e la procedura di progressione verticale è tale – la posizione del candidato sia pure inserito nella graduatoria finale non è qualificabile in termini di diritto soggettivo”. Ebbene, senza soffermarsi a lungo sulle origini storiche della problematica in esame, il Collegio ritiene utile un breve richiamo all’evoluzione della medesima. Si ricorda, infatti, che nel periodo anteriore alla pronuncia della sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, quest’ultima ammetteva la tutela risarcitoria unicamente del c.d. “diritto affievolito”, corrispondente ad una situazione di diritto soggettivo degradata in interesse legittimo in seguito all’intervento della pubblica amministrazione, in esplicazione di pubblici poteri, mediante un provvedimento amministrativo successivamente annullato dal G.A., con conseguente effetto retroattivo (per tutte, Cass. Civ., sez. III, 9.6.95, n. 6542). In tale ipotesi era ritenuto necessario prima adire il giudice (naturale) amministrativo, per ottenere l’annullamento del provvedimento illegittimo, e soltanto successivamente era consentito adire il giudice (naturale) ordinario per chiedere il consequenziale risarcimento del danno. Su tale sistema si era anche pronunciata la Corte Costituzionale (sent. 8.5.1998, n. 165), ritenendo inammissibile per assenza di rilevanza attuale la questione di costituzionalità prospettata, relativa proprio alla previsione di irrisarcibilità diretta dei danni derivanti a terzi dall’adozione di atti e provvedimenti illegittimi lesivi di interessi legittimi, in quanto la fattispecie non era considerata ancora realizzata se era in corso l’accertamento del giudice amministrativo sulla illegittimità dell’atto o della condotta amministrativa, con ciò implicitamente ammettendo la necessità di tale (previo) accertamento. Con la su ricordata sentenza n. 500 del 1999 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione avevano evidenziato una assoluta autonomia tra l’azione di annullamento e quella risarcitoria (pronunciando però nell’ambito di contenzioso nato avanti all’a.g.o.), giungendo alla conclusione per la quale il soggetto danneggiato poteva rivolgersi direttamente all’a.g.o. per ottenere il risarcimento di un danno derivante da attività amministrativa illegittima, nel termine di prescrizione, anche in assenza di previa impugnazione e relativo giudizio di annullamento avanti al g.a. La Corte di Cassazione, quindi, riconosceva che nell’ipotesi di illegittimità del provvedimento amministrativo non previamente accertata, con conseguente annullamento da parte del giudice amministrativo, era consentito al giudice ordinario svolgere tale accertamento in via incidentale al fine di individuare il fondamento della richiesta risarcitoria, facendo rientrare così l’illegittimità derivante dall’azione amministrativa come uno degli elementi di mero fatto costitutivi della fattispecie generale di cui all’art. 2043 c.c., ritenuto applicabile. Si deve osservare, però, come subito evidenziato dalla dottrina più acuta, che i principi affermati in detta sentenza erano relativi ad un assetto normativo anteriore a quello introdotto dalla legge n. 205/2000, poiché in base all’originaria versione dell’art. 35 d.lgs. n. 80/1998, la concentrazione delle azioni di annullamento e risarcitoria davanti al giudice amministrativo era stata prevista unicamente per le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva dello stesso, con conseguente giurisdizione dell’a.g.o. per la domanda risarcitoria nella residuale ipotesi in cui il giudice amministrativo manteneva la sola giurisdizione di legittimità. Con l’entrata in vigore dell’art. 7 della l.n. 205/2000, invece, era riformulato il suddetto art. 35 (e di riflesso l’art. 7 l.n. 1034/1971), prevedendo che il giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione (senza più riferimento alla sola giurisdizione esclusiva, quindi), poteva disporre l’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Sull’interpretazione del nuovo regime introdotto con la norma richiamata la giurisprudenza amministrativa si era subito espressa in favore della tesi della sussistenza della c.d. “pregiudizialità”, come sopra descritta. Infatti, già l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. 26.3.03, n. 4) aveva affermato che, pur concentrando avanti al giudice amministrativo la tutela impugnatoria del provvedimento illegittimo e la tutela risarcitoria conseguente, il legislatore non aveva anche consentito l’accertamento in via incidentale da parte del medesimo giudice della illegittimità di un provvedimento non impugnato nei termini decadenziali al solo fine dell’effetto risarcitorio, sulla base dell’indubitabile argomento per cui al giudice amministrativo non è dato il potere di disapplicare atti amministrativi diversi dalle norme regolamentari. La pronuncia traeva fondamento da altri precedenti giurisprudenziali (Cons. Stato, sez. VI, 18.6.02, n. 3338), secondo i quali la mancata previsione di un potere di disapplicazione generale in capo al giudice amministrativo non costituiva un argomento unicamente di carattere processuale ma aveva anche una valenza sostanziale, poiché direttamente collegato con il principio della certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, al cui presidio era proprio posto il breve termine decadenziale di impugnazione dei provvedimenti amministrativi contenuto nelle norme processuali regolanti il procedimento giurisdizionale avanti al g.a. Non vi erano ragioni logiche e coerenti con il sistema per prevedere che il termine decadenziale operasse nell’ipotesi di richiesta di annullamento dell’atto e potesse essere ignorato, con applicazione del relativo termine di prescrizione, nell’ipotesi di richiesta esclusiva di risarcimento, derivante pur sempre da attività amministrativa illegittima confluita in un provvedimento. Inoltre, appariva illogica anche la conseguenza, sempre possibile, per la quale l’amministrazione, in seguito al risarcimento del danno pronunciato mediante cognizione solo incidentale dell’illegittimità di un provvedimento, poteva non rimuovere l’atto, in quanto comunque inoppugnabile, e tenere fermo l’assetto degli interessi ivi regolato, continuando così a dare efficacia nella realtà giuridica ad un atto non conforme alla legge. Inoltre, in tal modo, era facile individuare la possibilità di aggirare senza difficoltà il termine decadenziale sopra ricordato, invece posto proprio per dare certezza all’assetto degli interessi regolati da pubblici poteri, che non potevano restare sospesi per lungo tempo, proprio in considerazione della necessità di certezza giuridica sottesa all’esercizio di pubbliche potestà. Inoltre, era evidenziato anche il dato testuale della norma di cui al ricordato art. 35 d.lgs. n. 80/98, come novellato dalla l.n. 205/2000, che faceva riferimento a questioni risarcitorie “consequenziali” nell’ambito della “giurisdizione” (anche di legittimità, quindi), come tali collegabili alle conseguenze di un provvedimento ritenuto illegittimo in seguito ad annullamento. Inoltre, il Collegio evidenzia che la medesima Corte di Cassazione (Sez. II civ., 27.3.03, n. 4538) aveva sposato la tesi favorevole in linea generale alla “pregiudiziale amministrativa”, ritenendo che il giudice ordinario è titolare del potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo solo quando l’oggetto della controversia al suo esame è in relazione alla tutela di un diritto soggettivo (perfetto), con conseguente valutazione della legittimità del provvedimento in via incidentale. In linea generale il medesimo giudice non può accertare sempre e comunque, in via incidentale l’illegittimità, dell’atto, inteso quale elemento costitutivo della fattispecie attributiva del diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c., e l’accertamento in via principale è precluso nel giudizio risarcitorio allorché l’interessato non sperimenta, ovvero non può più sperimentare, i rimedi specifici previsti dalla legge per contestare la conformità della situazione medesima al disposto normativo. In tal caso la domanda risarcitoria deve essere rigettata perché il fatto produttivo del danno non è suscettibile di essere qualificato illecito (o “contra ius”), ai sensi del ricordato art. 2043 c.c. La stessa Corte di Cassazione, quindi, evidenziava la sussistenza del fondamentale principio di certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, al cui presidio è posto il termine breve di decadenza, che non poteva subire una “deminutio” qualora fosse sempre consentito far valere, sia pure ad altri fini, l’illegittimità nel più largo termine di prescrizione. Inoltre, la suprema Corte ricordava che, anche nei rapporti paritetici, nell’ipotesi in cui si ritiene privilegiata l’esigenza di certezza di rapporti specifici, sono previsti termini decadenziali ristretti entro cui contestare la conformità a diritto di determinate situazioni giuridiche lese dall’adozione di specifici provvedimenti, con consequenziale impossibilità di dar luogo alla sola azione risarcitoria, come accade nell’ipotesi di mancata impugnazione di sanzione amministrativa mediante ordinanza-ingiunzione ovvero nell’ipotesi di lavoratore licenziato che non si attiva avverso il recesso, secondo le prescrizioni della l.n. 604/66, ovvero nell’ipotesi di mancata impugnativa di delibere condominiali o societarie. Anche la dottrina che si esprimeva in tale periodo, sia pur con la maggior elasticità che le è consentita dall’assenza di riferimenti specifici ad un caso concreto e con qualche voce dissenziente, sostanzialmente riteneva giustificabile l’applicazione della “pregiudiziale amministrativa”, rilevando la sostanziale differenza tra gli istituti civilistici, posti a tutela di assetti di interessi paritari, e gli istituti pubblicistici, per la cui peculiarità e per i riflessi sull’interesse pubblico era prevista una specifica disciplina legislativa in ordine ai limiti di decadenza per contestare la legittimità di provvedimenti amministrativi. Una notevole contributo, infine, è stato offerto anche dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 204/2004, cui è seguita la n. 191/2006, in cui era precisato che il risarcimento del danno ingiusto non costituisce una “materia” attribuita “ex novo” al giudice amministrativo ma integra uno strumento di tutela ulteriore rispetto a quello demolitorio, per cui ne deriva come corollario, seguendo l’impostazione della Corte Costituzionale, che se l’ordinamento prevede un termine di decadenza per agire in giudizio a difesa della posizione giuridica soggettiva del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione tale termine deve essere rispettato anche nell’ipotesi in cui si chiedeva la sola tutela risarcitoria. La stessa Corte di Cassazione a sezioni unite (sent. 23.1.06, n. 1207), aveva ancora precisato nel corso del 2006 che la domanda risarcitoria poteva essere proposta davanti al giudice amministrativo solo contestualmente all’azione di annullamento e che l’autonoma azione è proponibile davanti al giudice ordinario solo dopo l’annullamento del provvedimento amministrativo, restando preclusa in ipotesi di omessa impugnazione nei termini di decadenza. Chiarito ciò, il Collegio rileva che tale impostazione favorevole alla sussistenza della “pregiudiziale amministrativa” come condizione dell’azione non è sfuggita ai ricorrenti, i quali hanno posto a fondamento della propria richiesta risarcitoria, in assenza di impugnazione nei termini decadenziali dei provvedimenti posti alla base della lesione della loro posizione giuridica soggettiva, il richiamo a due recenti interventi della Corte di Cassazione a sezioni unite che, con ordinanze n. 13659 e 13660 del 13.6.2006 (cui aggiunge il Collegio anche l’ordinanza 15.6.06, n. 13911), sembra aver rimesso in discussione l’intero quadro sopra delineato. Con tali provvedimenti, la Corte di Cassazione sostanzialmente afferma che l’ammissione di necessaria dipendenza della domanda di risarcimento del danno dal previo annullamento di un provvedimento illegittimo avrebbe ristretto la tutela che spetta al privato di fronte alla pubblica amministrazione. La Suprema Corte rilevava quindi che era assente dall’ordinamento – a differenza di altre fattispecie - una norma specifica che limita l’esercizio dell’azione di risarcimento entro precisi termini, collegandola alla pronuncia del giudice amministrativo, per cui non poteva non operare la regola generale ed il giudice amministrativo che avesse rifiutato di pronunciarsi sulla richiesta di risarcimento del danno in ragione della mancata impugnazione nei termini del provvedimento amministrativo (illegittimo), che ne era a fondamento, avrebbe dato luogo ad un’ipotesi passibile di impugnazione avanti alla Suprema Corte, ai sensi dell’art. 111 Cost. e dell’art. 362, primo comma, c.p.c. Premesso ciò, il Collegio però, alla stregua di quanto rilevato da giurisprudenza, anche di questo Tribunale - successiva a tali pronunce della Corte di Cassazione - ribadisce le ragioni poste a fondamento della necessità della c.d. “pregiudiziale amministrativa” (TAR Piemonte, sez. I, 13.11.06, n. 4130; nonché Consiglio di Stato, sez. IV, 8.5.07, n. 2136; TAR Sicilia-Pa, sez. III, 20.6.06 n. 1500; TAR Puglia-Le, sez. II, 4.7.06 n. 3710 e 18.7.06 n. 4013; Tar Campania-Na, sez.VII, 3.8.06 n. 7797; TAR Sicilia-Ct, sez. I, 16.4.07 n. 651; da ult.: TAR Valle Aosta, 11.7.07 n. 88 e TAR Em. Rom.-Pr. 1.8.07, n. 432). Il Collegio ritiene di fondare le sue osservazioni sulla base di dati letterali e sostanziali. In ordine ai primi, una lettura coerente del sistema, fondata sulla corretta interpretazione dell’art. 7 l.n. 1034/71, come modificato dalla l.n. 205/2000 con l’intervento sull’art. 35 d.lgs. n. 80/98, e sulle relative indicazioni, vincolanti sotto il profilo della costituzionalità dello stesso, delle sentenze della Corte Costituzionale n. 204/2004 e 191/2006, porta a dubitare dell’impostazione sostanziale della Corte di Cassazione nelle ordinanze del 2006 richiamate dai ricorrenti a fondamento della propria domanda. Infatti, la proposizione di un’azione risarcitoria svincolata dall’azione di annullamento esercitata nei termini di decadenza, come concepita dalla Corte di Cassazione nelle ordinanze in questione, è fondata su una interpretazione dell’art. 7 cit. secondo la quale, riportando testualmente la Corte, “…il legislatore di fine secolo non ha inteso ridurre la tutela risarcitoria al solo profilo di completamento di quella demolitoria, ma l’ha riconosciuta con i caratteri propri del diritto al risarcimento del danno”. Il Collegio, però, non può tralasciare l’interpretazione sistematica in argomento posta del Giudice delle Leggi. In particolare, la Corte Costituzionale ha invece precisato, nelle due sentenze del 2004 e 2006 sopra ricordate, che l’azione risarcitoria, di cui proprio all’art. 7 cit., “…non costituisce sotto alcun profilo una nuova materia attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione”. Come allora osservato di recente anche dal Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 2136/07 cit.), la scelta del legislatore di dar luogo ad un sistema organico in cui la tutela risarcitoria costituisce un rimedio di tutela ulteriore, ma non autonomo, impone di considerare la tutela riconosciuta al cittadino di fronte all’azione della pubblica amministrazione sotto un profilo “unitario”, inquadrato in una unica modalità di accesso che non può prescindere dal collegamento strutturale dato dal momento cassatorio e dal conseguente momento risarcitorio, così che l’uno non può essere scisso dall’altro, nel senso che il giudice “dell’annullamento” non può dar luogo alla tutela ulteriore “del risarcimento” se non dopo aver provveduto a riconoscere che la pubblica amministrazione aveva operato “contra ius e non iure” con l’unico mezzo che gli è consentito, dato appunto dall’annullamento del relativo provvedimento amministrativo, in assenza di un generale potere di disapplicazione nel giudizio di legittimità. L’illegittimità del provvedimento amministrativo, infatti, se costituisce il presupposto di fatto su cui dare luogo al risarcimento che deve essere valutato dal giudice amministrativo non può prescindere da una delibazione di quest’ultimo attraverso gli strumenti tipici (e unici) a lui riconosciuti dall’ordinamento, vale a dire che non può prescindere da un annullamento giurisdizionale in seguito alla rituale impugnazione nei termini di decadenza. La mancanza di tale impugnazione rende il provvedimento, agli occhi del giudice amministrativo - che secondo gli strumenti a lui propri, per quanto descritto dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006, può rilevare l’illegittimità del provvedimento unicamente se impugnato nei termini di decadenza al fine dell’annullamento – come “inoppugnabile” e la conseguente lesione per essere considerata “secundum ius” o “iure”, nel senso che il danno patrimoniale si fonda su un titolo giuridico divenuto insindacabile in ogni sede giurisdizionale. Come il ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo può risultare irricevibile, inammissibile o perento. con conseguente impossibilità di procedere “incidenter tantum” all’esame dei profili di legittimità dell’atto ad altri fini, o come il ricorso ritualmente e tempestivamente proposto non può essere esaminato dal giudice amministrativo sotto profili di legittimità ulteriori e diversi da quelli evidenziati dal ricorrente, così pure, in assenza del presupposto dato dall’osservanza delle regole procedurali e sostanziali imposte per adire il giudice amministrativo, quest’ultimo non può, al solo fine di disporre una statuizione di condanna al risarcimento, procedere all’esame dei profili di legittimità dell’atto, snaturando, così, la sua “giurisdizione” ai sensi del richiamo specifico di cui all’art. 7 l.n. 205/2000 cit. (Cons. St., sez. IV, n. 2136/07; nonché sez. VI, 14.3.05 n. 1047 e 18.6.02 n. 3338). In sostanza, per il Collegio, la base letterale su cui è fondata la possibilità di richiedere al giudice amministrativo il risarcimento del danno anche nell’ambito della tutela dell’interesse legittimo, risalente solo ed unicamente all’art. 7 l.n. 1034/71, secondo cui “Il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno…”, non può che essere interpretata sistematicamente, in osservanza alle conclusioni della Corte Costituzionale sopra riportate ma anche riprendendo l’impostazione di fondo della sentenza n. 500/99 della Corte di Cassazione, nel senso che ai fini del risarcimento è necessario che il Tribunale, quale che sia, eserciti la “sua giurisdizione”. Dato che la “giurisdizione” del g.a., nel campo degli interessi legittimi, è limitata all’esame di domande di annullamento azionate nei termini di decadenza, ogni contraria conclusione non appare rispondere alla volontà del legislatore, come interpretata dalla Corte Costituzionale. Il Collegio, poi, ritiene sussistere anche un elemento meramente sostanziale per sorreggere analoga conclusione. Deve tenersi conto in principale luogo della peculiarità che contraddistingue la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, indissolubilmente legata alla valutazione del pubblico interesse da parte della pubblica amministrazione nell’ambito delle potestà esercitate. Ebbene, come anche è stato osservato di recente da giurisprudenza che si condivide (TAR Valle Aosta, 11.7.07 n. 88), il ristretto termine di decadenza per l’impugnativa di provvedimenti della pubblica amministrazione è stato posto a tutela del preminente interesse generale alla sollecita definizione dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione. Proponendo unicamente la domanda di risarcimento del danno senza previa impugnazione nei suddetti termini del provvedimento amministrativo che lo ha “causato”, quindi, il privato interessato andrebbe a pregiudicare gravemente l’esigenza di certezza necessaria, sempre, nei rapporti di natura pubblicistica. Attendere l’ordinario termine di prescrizione (tacendo, poi, delle ipotesi di interruzione reiterata, sempre possibile) per far dichiarare, sia pure incidentalmente, al giudice naturale, non tempestivamente adito ai fini dell’annullamento, l’illegittimità di un provvedimento amministrativo, se da un lato potrebbe essere sufficiente a tutelare la posizione del diretto interessato che propone la domanda, dall’altro sicuramente non soddisfa le esigenze dell’amministrazione e, soprattutto, quelle di terzi controinteressati, che a distanza di anni correrebbero il rischio di vedere all’improvviso non più consolidati i provvedimenti assunti in precedenza e a loro favorevoli. Come correttamente osservato, quindi, ”lasciare aperto il termine, anche per un giudizio solo dichiarativo della illegittimità, significa delegittimare l’attività amministrativa ed i rapporti che ne conseguono, al di là di un annullamento degli atti”, rendendo anche molto “ardua la difesa di provvedimenti, la cui documentazione ed i cui riscontri fattuali sfumano in un lontano passato” (TAR Valle Aosta, n. 88/07 cit.). Non bisogna dimenticare, sotto tale profilo, secondo un’osservazione che il Collegio ritiene decisiva, che nella richiesta di esclusivo risarcimento del danno senza previa impugnazione dei provvedimenti amministrativi che si ritiene lo abbiano causato, e nel conseguente giudizio avanti al g.a. che si instaura, comunque trovano riscontro, oltre a quella del ricorrente, tanto la valutazione legata all’interesse pubblico ad un corretto esercizio della potestà riconosciuta alla p.a. dalla legge quanto la posizione uguale e contraria a quella del ricorrente del soggetto controinteressato, che vedrebbe sfumare la possibilità di prospettare le proprie ragioni giuridiche in tale giudizio, qualora ignorato – come d’altronde accaduto nel caso di specie – dal ricorrente interessato al mero risarcimento del danno. A differenza del rapporto “bilaterale” paritetico tra attore e convenuto che si instaura avanti all’a.g.o., infatti, è indubitabile che nel giudizio avanti al g.a. si instaura un rapporto spesso “trilaterale”, tra ricorrente, p.a. e “controinteressato”, con in più, sullo sfondo, la valutazione del corretto esercizio di pubbliche potestà. Sotto questo profilo, quindi, non sarà mai comparabile – ad assetto ordinamentale attuale – il complesso degli interessi collegati alla situazione giuridica all’esame dell’a.g.o. con quella all’esame del g.a. In più, bisogna ricordare anche che l’attività del giudice amministrativo, intervenendo direttamente sul provvedimento e disponendone l’annullamento, assume una funzione conformativa e di indirizzo della pubblica amministrazione ed è anche per tale ragione che il legislatore ha previsto stretti termini di decadenza. Ignorare tale funzione e relegare il giudice amministrativo a verificare unicamente le istanze delle parti private, secondo quella che è invece la naturale predisposizione del giudice ordinario che pronuncia in un ambito di rapporti paritetici, significherebbe snaturare il logico ed equilibrato assetto degli interessi che regola i rapporti tra la collettività e la pubblica amministrazione come delineatosi dopo la legge n. 205/2000, secondo la relativa interpretazione della Corte Costituzionale. Chiarito ciò e ribadito che il ricorso è inammissibile per mancata impugnazione rituale dei provvedimenti che avevano dato origine alle illegittimità rilevate dai ricorrenti, il Collegio rileva anche una seconda inammissibilità data dalla mancata notifica del ricorso medesimo a controinteressati. E’ vero, infatti, che secondo la prospettazione dei ricorrenti, suggestivamente riproposta anche nella memoria depositata in prossimità della pubblica udienza, l’efficacia dei provvedimenti amministrativi indicati come originanti le illegittimità (ed il conseguente danno) lamentate potrebbe continuare ad affermarsi senza per questo incidere direttamente sulle posizioni giuridiche degli altri dipendenti, ma ciò, ad opinione del Collegio, non appare sufficiente a giustificare la mancata notificazione del ricorso ai controinteressati, nominativamente individuati dagli stessi ricorrenti quanto meno nei tre dipendenti che avrebbero beneficiato dell’inserimento “postumo” in graduatoria. Infatti, nel valutare la legittimità o meno di un provvedimento amministrativo anche al solo fine del risarcimento del danno, per quanto detto in precedenza, il giudice amministrativo va a incidere concretamente nell’agire della pubblica amministrazione che, una volta verificata, anche solo in via incidentale, la illegittimità di determinati provvedimenti, avrebbe l’onere (se non proprio l’obbligo) di rimuovere dalla realtà giuridica comunque tali provvedimenti, adottati evidentemente in violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere, in seguito all’applicazione dell’istituto dell’annullamento, attesa la riscontrata illegittimità “ab origine” dei medesimi, e con ciò indirettamente andando ad influire sulla sfera giuridica di soggetti controinteressati, i quali, dunque, hanno il diritto di rappresentare nel giudizio teso ad evidenziare le dette illegittimità le proprie ragioni giuridiche. Alla luce di quanto esposto, quindi, il ricorso deve dichiararsi inammissibile per le due ragioni sopra prospettate. Sussistono comunque giusti motivi per la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti, in. considerazione della peculiarità e novità della fattispecie dedotta. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte–2^ Sezione dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Torino, alla camera di consiglio del 30 maggio 2007, con l’intervento dei signori magistrati: Giuseppe Calvo - Presidente Ivo Correale - Referendario, estensore Giorgio Manca - Referendario Depositata in Segreteria a sensi di Legge il 28 settembre 2007